摘要:當(dāng)前土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃分別由國土(土地)管理部門與規(guī)劃健設(shè))部門編制,兩種規(guī)劃相互脫節(jié)成為普遍性的問題、從城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的關(guān)系入手,分析當(dāng)前兩種規(guī)劃街接存在的問題,針對產(chǎn)生這些問題的根本原因,從理論基礎(chǔ)、體制、法律等各方面提出加強兩種規(guī)劃相互街接的建議和措施。
文獻標(biāo)識碼:A
文章編號:1671-864X(2015)06-0031-01
近年來引起我國規(guī)劃學(xué)術(shù)界爭議的問題之一就是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題,在現(xiàn)行的體制下,土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃分別由國土(土地)管理部門與規(guī)劃(建設(shè))部門編制,由于在法律、體系、技術(shù)、方法等方面的差異,造成兩種規(guī)劃在許多方面難以協(xié)調(diào)。但兩者都是以土地資源合理利用為基本目標(biāo),兩種規(guī)劃的銜接是非常必要的,本文在此就兩種規(guī)劃的銜接提出一點建議和措施。
一、兩種規(guī)劃的關(guān)系
(一)土地規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為了合理開發(fā)、利用、整治、保護土地采取經(jīng)濟、技術(shù)、工程等綜合措施而進行長期土地組織的布局與配置,它由各級人民政府組織編制,包括土地利用總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國家全局和長遠(yuǎn)利用出發(fā),在保護耕地的前提下,協(xié)調(diào)各類用地需求,統(tǒng)籌安排各類用地規(guī)模和布局,合理安排土地開發(fā)和整理,以促進土地資源的充分、高效利用,保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
(二)城市規(guī)劃。城市規(guī)劃是指城市人民政府為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo),確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)所作的綜合部署和其體安排。城市規(guī)劃的根本作用是作為建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù),是保證城市合理地進行建設(shè)和城市土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營活動的前提和基礎(chǔ),是實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的綜合手段。
(三)兩者的關(guān)系。由規(guī)劃范圍來看,兩者的關(guān)系是整體與局部,面與點的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是整個區(qū)域的規(guī)劃,城市規(guī)劃只是其中的一部分。
二、兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)存在的主要問題
(一)兩種規(guī)劃的規(guī)劃思路不同。土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達(dá)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、新增建設(shè)用地面積、新增建設(shè)占用耕地面積等控制指標(biāo),以供給制約和引導(dǎo)需求,重在控制,而且是剛性的。城市總體規(guī)劃編制時,沒有自上下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo),重在從需要出發(fā),著眼于發(fā)展,在對城市的社會、經(jīng)濟、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)土,按照市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律,提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的設(shè)想,很少考慮耕地和基本農(nóng)田保護的問題。土地利用總體規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃,而城市規(guī)劃屬無控制規(guī)劃。由此導(dǎo)致,地方政府熱衷于城市總體規(guī)劃,都期望把自己城市做強做大,而任意擴大城市規(guī)模的傾向,規(guī)劃部門為迎合政府意圖,加土自身利益觀念的驅(qū)使,也喜好大規(guī)劃,對與土地規(guī)劃的銜接造成很大的困難。
(二)兩種規(guī)劃參數(shù)的統(tǒng)計口徑不一致。1.人口。城市總體規(guī)劃中,城市人口包括居住在(規(guī)劃)建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和一年以土的暫住人口。土地利用總體規(guī)劃中,城鎮(zhèn)人口僅為城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)常住人口的總和(含常住的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口和集體戶人口),不包括流動人口。不難看出,前者所稱人口的范疇顯然要比后者大。2.用地指標(biāo)。在編制城市總體規(guī)劃時,人均建設(shè)用地指標(biāo)的選取依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ 137一90)的規(guī)定,不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有工E、土地利用規(guī)劃中人均建設(shè)用地指標(biāo)分為城鎮(zhèn)居民點用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點用地指標(biāo),編制過程中為保證耕地總量動態(tài)平衡,建設(shè)用地總量與均量都要受到耕地保有指標(biāo)的限制。3.兩種規(guī)劃采用的土地分類體系各異?!秶临Y源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知》(國土資廳發(fā)〔2009]51號)中最新規(guī)定:土地利用總體規(guī)劃采用的土地現(xiàn)狀分類,其用地類型為3個一級類,10個二級類和33個三級類。城市總體規(guī)劃中采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137-90),其用地類型分別為10個大類,46個中類,73個小類、兩種規(guī)劃對地類存在名稱一致而內(nèi)涵不相一致的問題,兩者既有交叉,又有重復(fù)。
三、加強兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)的對策
(一)以可持續(xù)發(fā)展理論作為兩種規(guī)劃的根本指導(dǎo)理論。既要尋求發(fā)展,又要保護環(huán)境和資源。在城市規(guī)劃中應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問題,預(yù)測在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平在土地資源承載力的約束下,提出符合社會、經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃建議。拓寬城市規(guī)劃的內(nèi)涵和領(lǐng)域,形成可持續(xù)觀指導(dǎo)下的城市規(guī)劃的新思路。
(二)建立完善的規(guī)劃體系。 區(qū)域規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的深化,是二者在空間布局和物質(zhì)基礎(chǔ)土的落實,為城市規(guī)劃和其它規(guī)劃提供了宏觀和區(qū)域范圍的經(jīng)濟技術(shù)依據(jù)。城市規(guī)劃必須以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù), 國土規(guī)劃是根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展總的戰(zhàn)略方向和目標(biāo)以及規(guī)劃區(qū)的自然、社會、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)條件,對國土的開發(fā)、利用、治理和保護進行全面的規(guī)劃。土地規(guī)劃的編制是以國土規(guī)劃為依據(jù)。
(三)統(tǒng)一各項參數(shù)。為加強城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接,建議各級人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃時,使用統(tǒng)一的人口和土地的數(shù)據(jù)。城市用地統(tǒng)計應(yīng)當(dāng)以城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。城市用地分類、建筑密度和建筑容積率的調(diào)查等方面應(yīng)當(dāng)考慮城市規(guī)劃和建設(shè)部門的需求。城市總體規(guī)劃要充分利用城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料和城市土地定級估價資料。各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)精確確定城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模和布局,為編制相應(yīng)土地利用規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。
(四)統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)。建議城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然可以采用城市用地分類,為了適應(yīng)土地資源管理工作,可對其做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正,而在規(guī)劃區(qū)外可采用全國土地利用分類,這樣既可以避免用地分類標(biāo)準(zhǔn)土的相互沖突,也為城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接提供了有利條件。
(五)從法律角度加強兩種規(guī)劃的協(xié)調(diào)。目前,我國還沒有真正的一部針對土地規(guī)劃的法律,導(dǎo)致土地規(guī)劃缺乏法律依據(jù),這也是造成土地規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)的一個重要原因。因此應(yīng)盡快籌備起草和頒布《中華人民共和國土地法》和《土地規(guī)劃法》,這樣才能真正做到城鄉(xiāng)土地和各部門、各產(chǎn)業(yè)用地統(tǒng)一管理,規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃行為,對城鄉(xiāng)土地實行用途管制,協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系,在土地利用層次土構(gòu)建適合我國國情的規(guī)劃體系。