張小琴

【摘 要】本文首先結(jié)合COSO內(nèi)部控制框架分析基層央行內(nèi)控情況，其次通過分析基層央行近幾年發(fā)生的內(nèi)控案件揭示其在內(nèi)部控制上存在的薄弱環(huán)節(jié)，最后通過構(gòu)造函數(shù)關(guān)系式發(fā)現(xiàn)舞弊預(yù)防的關(guān)鍵是加強(qiáng)內(nèi)部控制，并從四個方面對基層央行內(nèi)部控制建設(shè)給出建議。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；舞弊預(yù)防；COSO內(nèi)控框架

一、結(jié)合COSO內(nèi)部控制框架看央行內(nèi)控情況

根據(jù)COSO內(nèi)部控制整體框架，一個有效的內(nèi)部控制體系包括五個要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控，COSO認(rèn)為這五個要素之間是相互聯(lián)系和動態(tài)的過程?！吨袊嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》第一章第二條中講到“內(nèi)部控制是指分支機(jī)構(gòu)通過制定和執(zhí)行一系列具體的制度、程序和方法，對相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行識別、分析和應(yīng)對的機(jī)制和動態(tài)過程，包括內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、內(nèi)部控制的信息及其溝通、對內(nèi)部控制的監(jiān)控五個要素”，下面結(jié)合COSO內(nèi)部控制框架從五個要素來分析央行內(nèi)控情況。

1.央行內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是指整個央行從管理層到員工的內(nèi)控意識，具體包括價值觀、行為規(guī)范、激勵機(jī)制、員工能力、紀(jì)律約束、組織機(jī)構(gòu)規(guī)章制度等方面。內(nèi)部控制環(huán)境設(shè)定了單位的內(nèi)部控制基調(diào)，影響員工對內(nèi)部控制的認(rèn)識和態(tài)度，良好的控制環(huán)境是實施有效內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)，控制環(huán)境是所有其他內(nèi)部控制組成部分的基礎(chǔ)。

2.央行風(fēng)險評估

風(fēng)險評估指識別和分析相關(guān)風(fēng)險并確定應(yīng)對策略，是選擇適當(dāng)控制活動的關(guān)鍵，具體過程包括風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對。

有效的風(fēng)險評估要求正確識別并界定風(fēng)險的種類、起因和性質(zhì)，正確估計風(fēng)險發(fā)生的概率，正確預(yù)計風(fēng)險后果及其嚴(yán)重性，從而根據(jù)風(fēng)險分析結(jié)果確定風(fēng)險應(yīng)對策略，為控制活動奠定基礎(chǔ)。

我們可以將人民銀行的風(fēng)險定義為：在央行的日常業(yè)務(wù)管理中，由于無意的差錯、有意的舞弊、不完善或有問題的內(nèi)部程序、人員及系統(tǒng)或外部事件所造成損失的風(fēng)險。央行分支機(jī)構(gòu)的基本相關(guān)風(fēng)險包括法律風(fēng)險、聲譽(yù)風(fēng)險、資產(chǎn)風(fēng)險、信息技術(shù)風(fēng)險、效率風(fēng)險、操作風(fēng)險。

3.央行的內(nèi)部控制活動

內(nèi)部控制活動是根據(jù)內(nèi)部控制的目標(biāo)，按照內(nèi)部控制的原則要求，基于風(fēng)險評估，進(jìn)行的科學(xué)、合理、有效的控制活動，落實內(nèi)部控制的目標(biāo)和要求。它是為了合理地保證管理目標(biāo)的實現(xiàn)，指導(dǎo)員工實施管理指令，管理和化解風(fēng)險而采取的政策和程序，包括制度與程序、整體控制、各操作層控制、各關(guān)鍵關(guān)節(jié)控制。央行主要業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制活動見右表，在人民銀行的日常業(yè)務(wù)中實施有效的內(nèi)部控制活動就是要貫徹互相牽制原則，包括制定制度，設(shè)置崗位和職責(zé)，對重要崗位要實行定期輪換或強(qiáng)制休假，嚴(yán)格授權(quán)與審批，實物保護(hù)控制，信息系統(tǒng)控制等，從而減少風(fēng)險。

4.內(nèi)部控制的信息及其溝通

內(nèi)部控制的信息及其溝通是內(nèi)部控制機(jī)制正常運轉(zhuǎn)的必要條件，它為管理層監(jiān)督各項控制活動提供了保證，同時通過信息反饋可以進(jìn)行糾錯和改進(jìn)。因此央行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)確保有關(guān)業(yè)務(wù)運行和管理活動中與內(nèi)部控制監(jiān)管的各類信息可靠、及時、可獲得，同時保證信息的溝通渠道順暢。

5.對內(nèi)部控制的監(jiān)控

對內(nèi)部控制監(jiān)控的目的是保證內(nèi)部控制按預(yù)期進(jìn)行，并根據(jù)實際情況的變化進(jìn)行合理的調(diào)整，為內(nèi)部控制機(jī)制有效運行提供保障。人民銀行監(jiān)控包括管理層的監(jiān)控和獨立職能部門的監(jiān)控，它是確保內(nèi)部控制是否充分、是否執(zhí)行、是否有效、是否適應(yīng)變化發(fā)展的程序，因此人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)通過持續(xù)監(jiān)測和專項監(jiān)督評價等途徑及時掌握內(nèi)部控制狀況。

二、基層央行內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)

近幾年，人民銀行系統(tǒng)十分重視內(nèi)部控制建設(shè)，先后制定和完善了各種業(yè)務(wù)工作管理制度，各種檢查工作接連展開，但違規(guī)違紀(jì)案件仍有發(fā)生，基層央行在內(nèi)部控制方面存在以下薄弱環(huán)節(jié)：

1.忽視內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，缺乏激勵約束機(jī)制

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)，在央行現(xiàn)實工作中，內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)往往被忽略，主要表現(xiàn)在單位或部門沒有制定相應(yīng)的制度加以約束，或者是雖有制度但沒有很好的得到執(zhí)行和落實，制度形同虛設(shè)，由此致使風(fēng)險產(chǎn)生。針對產(chǎn)生各類風(fēng)險，最有效的解決方式就是采取激勵和約束機(jī)制，以對行為施加控制和影響，而激勵機(jī)制不完善、約束機(jī)制不嚴(yán)格是內(nèi)控環(huán)境建設(shè)的最大瓶頸。

2.風(fēng)險評估體系不健全，控制活動管理不嚴(yán)格

從基層央行現(xiàn)狀來看，沒有一套詳細(xì)、操作性強(qiáng)的風(fēng)險評估體系，未根據(jù)本部門相關(guān)風(fēng)險識別和分析情況形成風(fēng)險分析報告和風(fēng)險應(yīng)對方案，致使各部門對內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行情況無法按照標(biāo)準(zhǔn)做出明確評判，控制活動管理不嚴(yán)格，從而妨礙了內(nèi)控管理水平的提高。

3.信息溝通機(jī)制不暢，監(jiān)督信息相對不足

從基層央行現(xiàn)狀來看，有些信息的交流存在滯后或不暢通，信息資源只是通過單一的渠道，在小范圍內(nèi)進(jìn)行傳遞，部門之間的一些信息資源分散，沒有被充分、及時有效的共享和交流。監(jiān)督手段落后，監(jiān)督信息不足，嚴(yán)重阻礙了內(nèi)部控制活動的順利開展和有效發(fā)揮作用。

4.內(nèi)控監(jiān)督質(zhì)量欠佳，責(zé)任認(rèn)定落實缺乏保證機(jī)制

人民銀行的內(nèi)部監(jiān)督主體主要包括紀(jì)檢監(jiān)察室、內(nèi)審處和事后監(jiān)督中心以及各個業(yè)務(wù)主管部門，在檢查監(jiān)督過程中，這些部門重復(fù)檢查和檢查盲點不同程度的存在，有時因檢查角度的不同使得評價結(jié)果產(chǎn)生差異。同時，基層央行缺乏責(zé)任認(rèn)定和落實的保證機(jī)制，導(dǎo)致某些違規(guī)人員的僥幸心理，致使一些問題屢禁不止，屢查屢犯。

三、加強(qiáng)基層央行內(nèi)部控制的有效手段

1.強(qiáng)化控制環(huán)境建設(shè)，培育激勵約束機(jī)制

強(qiáng)化控制環(huán)境建設(shè)首先要及時對不斷變化的環(huán)境和情況做出反應(yīng)，適時修改有關(guān)制度，以應(yīng)對新出現(xiàn)的風(fēng)險，使業(yè)務(wù)操作流程中的每一個環(huán)節(jié)置于有效控制之下。其次建立激勵機(jī)制和約束機(jī)制，這些機(jī)制將促使員工職業(yè)道德和思想境界等較高層次控制環(huán)境內(nèi)容的形成。endprint

2.建立風(fēng)險評估體系，完善控制活動系統(tǒng)

風(fēng)險管理是內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，實施風(fēng)險管理，首要條件是建立健全風(fēng)險評估體系。在實際操作過程中可以按以下步驟進(jìn)行：（1）每個部門結(jié)合業(yè)務(wù)特點，確定各部門或業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制點和風(fēng)險點，并編制出明確的工作流程圖對業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵風(fēng)險點進(jìn)行識別，流程圖應(yīng)包含對業(yè)務(wù)控制、實物控制、授權(quán)和審批制度等機(jī)制，涵蓋或滲透到各項業(yè)務(wù)過程和各個環(huán)節(jié)，覆蓋所有的崗位和人員；（2）設(shè)立一個專職的風(fēng)險認(rèn)定和評估機(jī)構(gòu)，認(rèn)真審核各部門提交的工作流程圖，并將審核通過的工作流程圖細(xì)分成各個崗位職責(zé)；（3）在事先得到所有員工對其所承擔(dān)的職責(zé)正式認(rèn)可后，清晰界定各部門內(nèi)所有員工的職責(zé)，將各個崗位職責(zé)寫在制度中，明晰每個人的責(zé)任；（4）成立專門委員會對央行各個部門評估其內(nèi)部控制程序和監(jiān)管內(nèi)部控制異常信號，將內(nèi)部控制相關(guān)信號匯集到一起，從整體上對內(nèi)部控制進(jìn)行評價，使得內(nèi)部控制的運行更為穩(wěn)健。

3.創(chuàng)建內(nèi)控評價模型，建立信息交流和反饋機(jī)制

信息是加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督的基本手段，我們應(yīng)該特別重視信息管理和內(nèi)部控制溝通。這可從兩個方面予以加強(qiáng)：（1）從技術(shù)上，應(yīng)建立一套電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來實現(xiàn)信息的實時交流，及時了解各部門的內(nèi)控動態(tài)信息，掌握重大內(nèi)控事項，根據(jù)所掌握的內(nèi)控信息有針對性開展現(xiàn)場檢查和評價；（2）從制度上，應(yīng)建立一個自下而上和自上而下的開放的信息傳遞線路，建立一個多層次的溝通網(wǎng)絡(luò)，確保信息資源的共享，確保業(yè)務(wù)部門、內(nèi)部監(jiān)督部門進(jìn)行交流、溝通和反饋，同時向管理層及時報告各個業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部控制情況。

4.加強(qiáng)檢查監(jiān)督職能，建立責(zé)任認(rèn)定落實保證機(jī)制

在加強(qiáng)檢查監(jiān)督職能方面，各個內(nèi)部監(jiān)督部門之間應(yīng)相互配合，建立整體聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制，統(tǒng)一組織調(diào)配內(nèi)部監(jiān)督主體力量，進(jìn)行綜合檢查，減少檢查次數(shù)，提高檢查效率。在責(zé)任落實方面，要根據(jù)問題大小、性質(zhì)以及可能產(chǎn)生的后果等因素，依照追究制度，按照規(guī)范的程序，對責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。建立以風(fēng)險的防范與控制為重點的三道監(jiān)控防線，首先建立齊全的規(guī)章制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程，部門內(nèi)部以雙人、雙職、雙責(zé)為基礎(chǔ)，實行互相監(jiān)督，實施日常事后檢查為第一道防線；其次相關(guān)部門之間相互監(jiān)督制約的工作程序為第二道防線；最后內(nèi)部審計部門對各崗位、各部門各項業(yè)務(wù)全面實施監(jiān)督檢查為內(nèi)部控制的第三道防線。

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