鄭曉容

摘要：本文主要探討政府級(jí)次問(wèn)題對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，只有解決了政府級(jí)次問(wèn)題，合理進(jìn)行財(cái)力分配，才能解決基層財(cái)政困境，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。本文首先對(duì)基層財(cái)政體制改革中級(jí)次問(wèn)題最突出的兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析，然后分析基層財(cái)政體制與財(cái)政困境以及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展之間存在的經(jīng)濟(jì)影響，最后提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政 體制改革 級(jí)次 財(cái)政困境

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。目前我國(guó)的財(cái)政級(jí)次主要分為五級(jí)預(yù)算，分別是中央級(jí)預(yù)算、省（自治縣、直轄市）級(jí)預(yù)算、市（自治州）級(jí)預(yù)算、縣（自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市）級(jí)預(yù)算、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）級(jí)預(yù)算。隨著2009年中央“一號(hào)文件”中對(duì)于省直接管理縣（市）的財(cái)政體制改革的推進(jìn)，各省關(guān)于財(cái)政體制的改革也逐步其落實(shí)開(kāi)來(lái)【1】。這些財(cái)政體制的改革措施直接關(guān)聯(lián)到政府級(jí)次問(wèn)題的改革，然而在實(shí)際改革的探索和推行過(guò)程中，必然存在一些值得我們思考的問(wèn)題。

一、基層財(cái)政體制改革中多級(jí)次引發(fā)的問(wèn)題

（一）地方財(cái)政困境的問(wèn)題

我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)中央政府和地方政府的支出劃分進(jìn)行了粗略的規(guī)定，然而并沒(méi)有對(duì)省級(jí)政府和下級(jí)政府間的支出劃分作出明確的規(guī)定【2】。多個(gè)省份在財(cái)政層層上收的同時(shí)也出現(xiàn)了事權(quán)的層層下劃，從而顯現(xiàn)了事權(quán)與財(cái)權(quán)相矛盾的現(xiàn)象，尤其是省以下的財(cái)政收入與支出高度不匹配?？h以下的政府大多具有剛性較強(qiáng)的事物，而多級(jí)的財(cái)政支出分配并不能真正落實(shí)到基層中來(lái)，這就導(dǎo)致了縣級(jí)以下財(cái)政赤字的增加。

（二）地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題

目前我國(guó)主要采取中央一級(jí)財(cái)政，地方行政區(qū)三級(jí)或四級(jí)財(cái)政并存的形式，仍以四級(jí)財(cái)政的形式居多。然而過(guò)多的行政層級(jí)必然帶來(lái)較高的管理成本和較低的管理效率。經(jīng)過(guò)不斷的探索發(fā)現(xiàn)，這種地域性經(jīng)濟(jì)的差異性與各級(jí)政府的層級(jí)有著密不可分的關(guān)系。政策行為的不同決定著財(cái)政支出的不同，從而也影響著市場(chǎng)的發(fā)展情況?；鶎拥呢?cái)政運(yùn)行情況直接影響著地方生產(chǎn)力水平的發(fā)展，由于各地人文環(huán)境的差異性，發(fā)展格局出現(xiàn)了較明顯的地域差異性，“塊狀經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象比較突出。究其根源，主要是因?yàn)楦骷?jí)政府不同的發(fā)展戰(zhàn)略所致，各地區(qū)的基層政府官員存在較大的行為差異。這些行為差異導(dǎo)致政府出現(xiàn)不同的政策導(dǎo)向、開(kāi)發(fā)重點(diǎn)、外資引進(jìn)等。

二、基層財(cái)政體制改革中級(jí)次問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響

（一）基層財(cái)政體制改革中級(jí)次問(wèn)題對(duì)財(cái)政困境的影響

我國(guó)實(shí)行的多級(jí)財(cái)政分級(jí)實(shí)際上就是將財(cái)政分權(quán)，中央政府將部分財(cái)政職能進(jìn)行集中控制，同時(shí)將部分財(cái)政職能交由地方政府進(jìn)行分散執(zhí)行。然而多層級(jí)的財(cái)政體制必然帶來(lái)基層的財(cái)政困難。自我國(guó)進(jìn)行分稅制財(cái)政改革后，財(cái)政困境的問(wèn)題就顯得越來(lái)越突出。通常是根據(jù)稅種的劃分來(lái)進(jìn)行財(cái)政收入的分配，當(dāng)進(jìn)行分稅制度改革后，出現(xiàn)過(guò)多的政府層級(jí)。省以下的政府機(jī)構(gòu)沒(méi)有完整的主稅種，其收入的可行性太低，因此省以下的收入劃分情況不盡理想。大部分的公共服務(wù)均分布在基層，其中包括50%以上的醫(yī)療衛(wèi)生支出以及70%以上的教育預(yù)算支出，可見(jiàn)基層的財(cái)政需求是相對(duì)較大的。中央政府的財(cái)政分配與省級(jí)以下政府的財(cái)政分配存在著一定的差異，據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約50%以上的縣市出現(xiàn)了長(zhǎng)期的財(cái)政赤字，如果這一現(xiàn)象不能得到很好的解決，將會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)矛盾，從而影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）基層財(cái)政體制改革中級(jí)次問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展體制下，主要依靠市場(chǎng)自行進(jìn)行資源的支配。然而由于外部環(huán)境的限制，市場(chǎng)機(jī)制本身還存在一些局限性，從而依靠單純的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法將資源配置達(dá)到最佳狀態(tài)的狀況，即“市場(chǎng)失靈”。此時(shí)就需要介入政府的干預(yù)對(duì)其進(jìn)行調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)，然而公共財(cái)政就是政府介入市場(chǎng)最主要的依據(jù)。各地區(qū)的公共產(chǎn)品都需要國(guó)家財(cái)政進(jìn)行提供，而我國(guó)存在多級(jí)政府，不同層級(jí)的政府須提供不同種類的公共產(chǎn)品。因此，各級(jí)政府的職責(zé)劃分直接影響其相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任。因不同層級(jí)的政府面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)不同，因此決定著不同層級(jí)的政府必然存在不同的行為模式。層級(jí)越高，則政治風(fēng)險(xiǎn)越大；層級(jí)越低，政治風(fēng)險(xiǎn)越低，因此行政人員的決策也對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展有一定的影響。不同的層級(jí)關(guān)系決定著各級(jí)政府官員不同的行為態(tài)度，因此極易造成各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。

三、基層財(cái)政體制改革中級(jí)次問(wèn)題的解決措施

（一）明確職責(zé)分工

各級(jí)政府均采用“職責(zé)同構(gòu)”的模式，這無(wú)疑降低了基層政府的自主性和獨(dú)立性，也引發(fā)了基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾。過(guò)多的層級(jí)會(huì)使中央的政策在實(shí)施過(guò)程中扭曲變形，出現(xiàn)多種信息漏損、政策歪曲以及資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。為了解決這一問(wèn)題，可沖破職責(zé)同構(gòu)的束縛。將低級(jí)次政府能夠解決的公共服務(wù)與事物均交由其承辦，若低級(jí)次政府無(wú)力解決的事物要按照區(qū)域性原則、受益原則、效率原則進(jìn)行處理。區(qū)域性原則主要是根據(jù)公共品消費(fèi)人群的區(qū)域性特征來(lái)進(jìn)行職權(quán)的劃分，受益原則是根據(jù)公共品的受益范圍來(lái)劃分，效率原則是根據(jù)公共品的配置效率來(lái)劃分職權(quán)。

（二）減少政府層級(jí)

過(guò)多的行政層級(jí)必然帶來(lái)較高的管理成本和較低的管理效率。要想從根本上解決財(cái)政困境，只有相應(yīng)的減少財(cái)政分級(jí)，盡量擴(kuò)大管理跨度。由于政府層級(jí)決定財(cái)政層級(jí)，要解決財(cái)政級(jí)次問(wèn)題帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響，必須要減少政府層級(jí)，將財(cái)政級(jí)次縮減到中央—省—市（縣）三級(jí)。各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府層級(jí)息息相關(guān)，要解決財(cái)政問(wèn)題可通過(guò)中央財(cái)政—省級(jí)財(cái)政—縣級(jí)財(cái)政的實(shí)際形式落實(shí)下來(lái)。這種形式對(duì)解決地區(qū)間的財(cái)政困境有著巨大的貢獻(xiàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)基層財(cái)政機(jī)關(guān)的事權(quán)進(jìn)行合理的界定，對(duì)財(cái)力進(jìn)行合理的劃分，才能使基層政府可支配的財(cái)力與事權(quán)更加適應(yīng)，從而達(dá)到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，解決財(cái)政困境。突破“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的束縛，規(guī)范稅收的征收，規(guī)避亂收費(fèi)的現(xiàn)象。同時(shí)加強(qiáng)支出管理，解決基層政府的工資問(wèn)題和債務(wù)問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)政府間的溝通交流

政府應(yīng)盡可能少的干預(yù)市場(chǎng)，采取培育和擴(kuò)展市場(chǎng)的態(tài)度來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。為了確保基層財(cái)政改革體制下區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要加強(qiáng)各級(jí)政府間的溝通交流，以區(qū)域性經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向，將政府作為經(jīng)濟(jì)管理者的身份逐漸調(diào)整為市場(chǎng)的服務(wù)者，促使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。調(diào)整并完善各級(jí)政府間的財(cái)政體制，使各地經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能有效的解決基層財(cái)政問(wèn)題。

（四）組織形式以及組織結(jié)構(gòu)的改革

1、組織形式多樣化

中央政府首先會(huì)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布一些政策規(guī)定，同時(shí)要求各地?zé)o差別的遵照?qǐng)?zhí)行。然而各地具有不同的實(shí)際情況，這就要求對(duì)中央政策進(jìn)行彈性的調(diào)整，允許地方政策在實(shí)施時(shí)多樣性的存在。增加中央政府的政策靈活性，促進(jìn)基層組織形式的多樣化。

2、組織結(jié)構(gòu)扁平化

借鑒企業(yè)制度改革中對(duì)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的研究，盡可能少的減少垂直層次，將權(quán)利均態(tài)分布。使用扁平化的組織結(jié)構(gòu)比傳統(tǒng)的金字塔式結(jié)構(gòu)有更好的管理效果。扁平化的組織結(jié)構(gòu)可以增加部門間的溝通協(xié)作，也促進(jìn)了信息資源的共享，從而減少了資源的浪費(fèi)[6]。精簡(jiǎn)的縱向結(jié)構(gòu)可以提高部門間的工作效率，縮小管理成本，信息傳達(dá)的速度也會(huì)更快，這能夠使各項(xiàng)基層事物得到及時(shí)處理，縮短了決策速度，具有更高的工作效率。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，本文通過(guò)對(duì)基層財(cái)政體制多級(jí)次的問(wèn)題引發(fā)的地方財(cái)政困境以及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而探討財(cái)政體制改革中的級(jí)次問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，最后根據(jù)我國(guó)目前存在的財(cái)政級(jí)次現(xiàn)狀以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，通過(guò)不斷優(yōu)化各地的財(cái)政體制來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

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