羅明剛（貴州貴安建設(shè)投資有限公司　貴州貴陽　550000）

對非盈利性政府投資項(xiàng)目管理模式看法

羅明剛
（貴州貴安建設(shè)投資有限公司貴州貴陽550000）

分析了我國目前非盈利性政府投資項(xiàng)目管理存在的問題，并針對不同城市使用的項(xiàng)目管理模式進(jìn)行分析，最終提出可供政府選擇使用的投資項(xiàng)目管理模式，提高工程管理效果。

非盈利性；項(xiàng)目管理；政府投資

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府在項(xiàng)目上投資急劇增加，其中非盈利政府投資占了很大一部分，雖然政府投資在管理上受到社會(huì)輿論的監(jiān)督，但是與一般投資不同，非盈利投資在管理上容易出現(xiàn)松懈，這在一定程度上會(huì)對投資項(xiàng)目管理造成不良影響，因此，需要對管理模式進(jìn)行探討，不斷更新，使項(xiàng)目管理模式能夠適應(yīng)我國的發(fā)展。

1　非盈利性政府投資工程管理的特征與問題

1.1特征

非盈利性政府投資工程管理主要具有以下特征：①建設(shè)單位與業(yè)主為同一單位，建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中雖然沒有盈利目的，但是卻有著自身利益的追求。②建設(shè)單位與投資方兩者分離，雖然投資主體是政府，但是政府在實(shí)際投資過程中，并沒有真正的計(jì)入到項(xiàng)目建設(shè)中，在項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)過程中，是以龍頭單位的身份負(fù)責(zé)拆遷、設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)環(huán)節(jié)的操作。③在項(xiàng)目建設(shè)過程中所選取的服務(wù)或公共管理部門多數(shù)都是非盈利的部門，管理能力、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等方面都有所欠缺。

1.2存在的問題

一次性業(yè)主管理水平有限，專業(yè)性差。針對政府投資工程的管理由“一次性業(yè)主”負(fù)責(zé)，從本質(zhì)上看就是在建設(shè)領(lǐng)域反映生產(chǎn)方式，在政府投資的項(xiàng)目中與這種生產(chǎn)方式相適應(yīng)，政府工程的管理將會(huì)表現(xiàn)出臨時(shí)性、分散化、自營性的特征。因此，一次性外行業(yè)主將引發(fā)大量的安全問題和質(zhì)量問題，不利于政府投資項(xiàng)目的管理。

同位一體化情況，會(huì)導(dǎo)致外部因素起不到良約束，將會(huì)導(dǎo)致投資失控。所謂同位一體化就是投資主體、管理部門、建設(shè)單位三者的職責(zé)界限模糊，在實(shí)際項(xiàng)目管理過程中，政府并沒有起到主體作用，項(xiàng)目的實(shí)際投資經(jīng)常會(huì)超出預(yù)算，使設(shè)計(jì)部門對項(xiàng)目投資的審定成為一張白紙。

管理部門沒有對政府所投資的項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)控，政府投資工程管理機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)項(xiàng)項(xiàng)目組織實(shí)施，同時(shí)還要負(fù)責(zé)對建設(shè)市場的監(jiān)管，將兩項(xiàng)職責(zé)都集中在管理機(jī)構(gòu)身上，將會(huì)導(dǎo)致政府投資工程在監(jiān)管過程中出現(xiàn)不利局面。

2　典型的非盈利政府投資管理模式

我國許多城市目前都展開試點(diǎn)非盈利性政府投資項(xiàng)目改革，并且在實(shí)踐過程中取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。其中比較典型的是城市A和城市B，將其分別稱為A城市模式和B城市模式。

2.1A城市模式

在A城市模式中，由政府直接成立具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)能力的工務(wù)局。主管部門和使用單位主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期工作，項(xiàng)目確定之后，工務(wù)局是項(xiàng)目法人，主要通過招投標(biāo)選擇承包商，同時(shí)要負(fù)責(zé)對承包商的監(jiān)管，圖1為A城市政府投資項(xiàng)目管理模式結(jié)構(gòu)圖。

圖1　A城市政府投資項(xiàng)目管理模式結(jié)構(gòu)圖

2.2B城市模式

B城市模式是“代建制”，指的是政府通過招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目管理單位（下文簡稱為代建單位），其主要職責(zé)是建設(shè)組織施工和投資管理，項(xiàng)目建設(shè)完成后，交給使用單位。代建單位在項(xiàng)目施工期間，其投資系的主體責(zé)任不會(huì)發(fā)生變化，相關(guān)行政部門對代建制項(xiàng)目的審批程序也不會(huì)發(fā)生變化，B城市項(xiàng)目管理模式架構(gòu)如圖2所示。

圖2　B城市項(xiàng)目管理模式架構(gòu)圖

在B城市中，由政府、工程管理公司、投資公司依據(jù)我國相關(guān)的法律規(guī)定，履行各自的職責(zé)，各自的權(quán)利不會(huì)受到他人的干預(yù)。政府設(shè)立相應(yīng)準(zhǔn)入條件，允許具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力的項(xiàng)目管理公司參與到項(xiàng)目管理競爭中，同時(shí)負(fù)責(zé)對項(xiàng)目和市場的監(jiān)督。投資公司作為業(yè)主代表投資主體地位，依據(jù)招商合同中的具體規(guī)定選擇代建單位，并與代建單位簽訂建設(shè)合同，同時(shí)要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的還貸與投資，對項(xiàng)目從建設(shè)到經(jīng)營進(jìn)行全程管理。工程管理公司受投資公司委托，對項(xiàng)目開展的可行性進(jìn)行詳細(xì)研究，依據(jù)項(xiàng)目的具體情況選擇何時(shí)的總承包建設(shè)單位或代建方式。工程管理公司集委托人和代理人雙重身份于一身，是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

2.3A城市模式與B模式的對比

A城市模式與模式兩種典型模式的對比內(nèi)容的詳細(xì)信息見表1。

表1　A城市與B城市管理模式對比信息

通過對A城市模式和B城市模式的對比分析不難發(fā)現(xiàn)：兩種模式具有以下特點(diǎn)：

（1）可以使政府部門在工作中各司其職，單位在工作中能夠集中所有經(jīng)歷，進(jìn)行專業(yè)行政管理，避免了尋租情況的發(fā)生。

（2）B城市模式中成立了一個(gè)政府投資業(yè)主，代表“投資公司”。其在運(yùn)行過程中具有控制權(quán)和投資決策權(quán)，并且要承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任。A城市的工務(wù)局與政府屬于上下級關(guān)系，很難形成合理的激勵(lì)約束機(jī)制，容易引起腐敗，而B城市模式則不存在這一問題。

（3）在B城市模式下，如果工程管理公司遇到了拆遷、工期、成本等與實(shí)現(xiàn)預(yù)先情況不相符的情況下，在處理上需要向公司上級進(jìn)行回報(bào)，這將會(huì)對工程的施工進(jìn)度影響。A城市中的工務(wù)局的身份為政府機(jī)構(gòu)，監(jiān)督和管理工的開展更方便。

（4）B城市模式對工程管理的監(jiān)管由監(jiān)理公司負(fù)責(zé)，從而有效的避免了投資公司在管理上出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”行為。A城市模式的工務(wù)局主要扮演監(jiān)督管理角色，對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理和監(jiān)督，缺少對投資控制的合理約束，無法對內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)控，缺少激勵(lì)和內(nèi)部競爭機(jī)制。

（5）B城市模式中的工程管理公司和政府投資公司的確定通過市場公開投標(biāo)完成，投資公司與管理公司以及政府與投資公司之間的合作都通過委托合同關(guān)系限制。在A城市模式中，工務(wù)局由政府制定，承包商與監(jiān)理公司管理關(guān)系的確定應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)的方式確定，由于不存在合同關(guān)系，因此在公司監(jiān)理上面臨較大困難。B城市模式主要通過自由競爭機(jī)制提高項(xiàng)目管理效率，并且與A城市模式相比，市場化程度更高。

（6）B城市模式應(yīng)用“代建制”，公司的管理有專業(yè)的工程管理公司進(jìn)行，在管理過程中不會(huì)因?yàn)槿肆Α⒓夹g(shù)、資金問題對管理效率造成不良影響，而A城市的工務(wù)局，在管理上則經(jīng)常會(huì)因?yàn)楦鱾€(gè)方面的因素對管理造成不良影響。

3　結(jié)束語

綜上所述，B城市模式的改革力度更大，改革的進(jìn)行更為徹底，取得的效果也更加明顯，與A城市相比去更加先進(jìn)，是我國非盈利性政府投資項(xiàng)目管理模式在未來的主要發(fā)展方向。但是，在對兩種模式的應(yīng)用要考慮當(dāng)?shù)氐木唧w情況，如果當(dāng)?shù)氐臈l件無法采用B城市模式的情況下可以先使用A城市模式，逐漸相B城市模式過渡。

[1]孫猛.國內(nèi)外政府投資項(xiàng)目管理模式的比較研究[D].西南交通大學(xué)，2012.

[2]侯劍云.非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目管理模式研究[D].華南理工大學(xué)，2015.

[3]潘偉.基于TOPSIS法的政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施績效評價(jià)研究[D].北京建筑大學(xué)，2013.

F283

A

1673-0038（2015）52-0179-02

2015-12-9

羅明剛（1974-），男，布依族，助理工程師，大專，主要從事政府投資項(xiàng)目工程管理工作。