李雪燕　袁淑玉

（石河子大學(xué)政法學(xué)院 新疆 石河子832000）

完善公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)的途徑

李雪燕袁淑玉

（石河子大學(xué)政法學(xué)院 新疆 石河子832000）

單純依靠GDP已經(jīng)不能正確衡量我國政策效果，衡量公共政策的恰當(dāng)性，最為根本的標準是政策是否能夠很好地滿足公眾的生存需求、是否能夠為公眾提供廣闊的發(fā)展空間、是否堅持了以人為本的發(fā)展目標。將公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)，可以促使政府在重視經(jīng)濟發(fā)展的過程中積極主動回應(yīng)公眾多樣化的需求，提高人民的總體生活水平。公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)可能存在主觀及客觀差距，因此要克服幸福指數(shù)的不穩(wěn)定性、界定幸福指數(shù)的安全穩(wěn)定系數(shù)、避免幸福指數(shù)的簡單化、提升幸福指數(shù)的政策理念，以加強公共政策評價與幸福指數(shù)的契合度。

幸福 公眾幸福指數(shù) 公共政策評價

一、研究背景

改革開放三十多年來，我國始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心。盡管近幾年來黨中央一再強調(diào)要提高人民生活水平以及人民的滿意度，但在實踐中，我國政策評估主要還是把經(jīng)濟產(chǎn)出與效益作為衡量政策成功與否的重要標準。把經(jīng)濟利益放在首位去制定政策，片面追求GDP的增長，一方面忽視了對環(huán)境造成的壓力，求得經(jīng)濟的短期發(fā)展；另一方面可能“膨脹”統(tǒng)計數(shù)字帶來經(jīng)濟繁榮的“表象化”。

自1980年以來，中國的GDP以每年9.3%的高速度增長，在亞洲創(chuàng)造了經(jīng)濟奇跡，至2013年底，中國人均GDP已經(jīng)達到了91 849.93億，比十年前增長了9倍左右。經(jīng)濟成就舉世矚目，但是整體的人文發(fā)展情況以及生態(tài)文明卻呈現(xiàn)出與GDP增長不協(xié)調(diào)的逆態(tài)勢。2013年環(huán)境污染和生態(tài)破壞所造成的經(jīng)濟損失占當(dāng)年GDP的近10%。據(jù)環(huán)境專家估計，如果把環(huán)境的惡化考慮在內(nèi)，中國GDP的實際增長要減少2到3個百分點。可見，GDP只能體現(xiàn)經(jīng)濟增長，但無法體現(xiàn)出增長是否良好，是否實現(xiàn)可持續(xù)增長，是否保護生態(tài)與資源。單純依靠GDP已經(jīng)不能正確衡量我國政府效能和政策的效果，更不利于社會主義和諧社會的建立。衡量公共政策的恰當(dāng)性，最為根本的標準是政策是否能夠很好地滿足公眾的生存需求、是否能夠為公眾提供廣闊的發(fā)展空間、是否堅持了以人為本的發(fā)展目標。公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)，這個指標反映了公眾主觀生活質(zhì)量的幸福指數(shù)，是一種人性化的體系，它可以促使政府在重視經(jīng)濟發(fā)展的過程中，還能夠積極主動回應(yīng)公眾多樣化的需求，提高人民的總體生活水平。

現(xiàn)階段我國的公共政策評價主體是以政府機關(guān)為主，采用的是傳統(tǒng)的自下而上部門匯報的形式，缺乏從公眾的角度出發(fā)，沒有充分考慮到公眾的幸福感；另一方面缺乏合理的評價標準，這樣政策就很難界定是否產(chǎn)生了效率或效能，也就不能達到政策目標。本文將從公眾幸福指數(shù)出發(fā)，論證公共政策中引入幸福指數(shù)的必要性和可行性，在公共政策中充分考慮公眾幸福指數(shù)，有利于縮小公眾與政府的政策評價標準，有利于構(gòu)建和諧社會。從公眾幸福感出發(fā)考慮公共政策的實施效果，為政府提高公共服務(wù)的質(zhì)量以及實現(xiàn)服務(wù)型政府奠定了堅實的基礎(chǔ)。

在這里，需要對公共政策評價作出一個界定。在國外，公共政策評價有以下四種理論支撐：一是“以結(jié)果為導(dǎo)向”的政策評價，Thomys.R.Dye提出了對政策評估的深入的理解，即以美國的政治體制為基礎(chǔ)進行分析政策評估，否定了原來人們認為政策一旦制定以后通過實施，政策的效果就可以實現(xiàn)，真實情況并不是這樣，因此政策評估有其存在的必要性，評估的作用可以了解公共政策的各種效果產(chǎn)出，并提出了“政策效用”的概念。［1］（P245）二是“以價值導(dǎo)向”的政策評價，Nachmias和Plumbo提出的“理想的政策評價理論”，論述了怎樣通過政策評價取得預(yù)期效果的理想范式。［2］（P129）三是“以公平為導(dǎo)向”的政策評價，John Rawls在《正義論》里提出政策評價的首要任務(wù)就是評判公共政策是否具有公正性，在公正的前提下再去衡量效能產(chǎn)出。［3］（P56）四是“以多元需求為導(dǎo)向”的政策評價，又稱作建構(gòu)主義的評估，Guba和Lincon提出的“第四代評估”理論，認為需要加強對評估理論的政策內(nèi)容、政策過程、政策價值、政策目標、政策方法的深入思考。［4］（P57）

在國內(nèi)，政策評價主要存在兩種分歧：一種是政策評價區(qū)別于政策評估，王春福指出政策評價與政策評估不同，認為政策評估是針對政策過程，而政策評價是對政策效果、效益、效率所作出的分析和判斷。［5］（P2）肖遠軍認為政策評價是政策研究的重要組成部分，它是按照一定的價值準則對政策對象及其要素進行分析與判斷。［6］（P43）另一種觀點認為政策評價就是政策評估，詹國彬認為政策評估等于政策評價，是依照相應(yīng)的標準，運用特定的方法，對公共政策的可行性、科學(xué)性及其實施效果、效率進行的綜合分析評價過程。［7］（P56）

公共政策評價是公共政策過程的重要環(huán)節(jié)，是政策得以實現(xiàn)的重要依據(jù)，也是對公共政策進行調(diào)整的重要依據(jù)。本文把公共政策評價定義為：政策評價主體依據(jù)一定的政策評價標準，并根據(jù)社會現(xiàn)實情況及公眾的需要，通過價值分析和技術(shù)理性對公共政策整體效果作出的事實判斷和價值判斷。

二、公眾幸福指數(shù)的發(fā)展歷程

最具權(quán)威的幸福指數(shù)的計算是由美國蓋洛普民意測驗中心機構(gòu)公布的幸福指數(shù)，蓋洛普在2014 年9月發(fā)布全球幸福指數(shù)排名。如表1所示。英國的Sarah Ketanp在他的《快樂是新的經(jīng)濟指標》中認為，快樂是衡量一個國家相對成功的較好的指標。國民幸福指數(shù)被越來越多的國家和地區(qū)關(guān)注，特別是政府在作出公共政策中，應(yīng)把國家富裕、人民幸福作為其發(fā)展的目標。

表1　2014年部分國家幸福指數(shù)排名

幸福指數(shù)的概念及測量方法一直沒有定論。一般來說，幸福指數(shù)主要指的是對整個社會人們主觀評價的幸福感的平均值。幸福指數(shù)測量涉及到不同學(xué)科。在經(jīng)濟學(xué)中，主要是以“理性經(jīng)濟人”為前提，把幸福等同于最大效用；從心理學(xué)出發(fā)，Ryff 和Essex將主觀幸福感劃分為自我接納、與他人的積極關(guān)系、自主性、環(huán)境可控性、生活目標及個人成長等六個維度；在社會學(xué)中基于個體是以群體為中心的“社會人”，應(yīng)把個人對自身生活質(zhì)量的主觀評價引入到幸福指數(shù)之中，社會學(xué)主要側(cè)重于對客觀生活的主觀認識。在經(jīng)濟學(xué)測量中，雖然包涵了主觀和客觀兩個方面的維度，但可能會忽視非理性因素對幸福感的影響；在心理學(xué)中只是考慮到人們最終心理感受結(jié)果的維度，但很大程度上會忽視表達社會生活的具體方面對幸福感受的具體影響；在社會學(xué)中，“主觀認知評價”強調(diào)的是個體對社會環(huán)境及其道德文化的反映，但幸福感畢竟只針對個體，是個體的主觀反應(yīng)。［8］（P20）

國外關(guān)于公眾幸福指數(shù)的測量：羅斯威爾等人定義了幸福邊際效用，認為幸福H=P+5E+3H，P代表個性，E代表生存狀況，H代表更高一級的需要?？魉咕幹屏藗€人幸福指數(shù)量表，主要從生活水平、健康狀況、成就、人際關(guān)系等方面進行幸福感評價。

國內(nèi)關(guān)于公眾幸福指數(shù)的測量主要集中在以下方面：邢占軍認為中國人幸福指數(shù)主要包含身體健康體驗指數(shù)、成長發(fā)展體驗指數(shù)等十個核心方面，并編制了一套《中國民眾主觀幸福感量表》。［9］（P19）程國棟認為應(yīng)該從國家高度構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、社會進步、文化繁榮、安全保障等要素組成的國民幸福核算體系。

幸福指數(shù)不等同于幸福，本文把幸福指數(shù)定義為反映公眾主觀生活質(zhì)量的核心指標，它是衡量人們對自身生存和發(fā)展?fàn)顩r的感受，是客觀條件的主觀反映，即人們的幸福感的評價或測量指數(shù)。

把幸福指數(shù)引入公共政策之中也有其發(fā)展歷程。藺豐奇提出了幸福指數(shù)的量化方法，從社會健康、福利、環(huán)保的角度定義公眾對政府提供的各項服務(wù)的幸福感，構(gòu)建了社會健康指數(shù)、社會福利指數(shù)、社會文明指數(shù)、生態(tài)環(huán)境指數(shù)。高潔通過中國公共政策評估中心對廣東省公眾的幸福感調(diào)查，從而對政策進行評估以及為以后公共政策的制定提供經(jīng)驗借鑒。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，全國不少地方政府從綜合考核的視角去制定公共政策，提出了體現(xiàn)正確政績觀的社會經(jīng)濟發(fā)展指標體系。截止到2013年，全國至少18個?。ㄊ?、區(qū)）政府明確提出了“幸?！备拍?，對政府公共政策的發(fā)展進行了有益的實踐探索，并積累了實證經(jīng)驗。

三、公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)的重要作用

公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)是體現(xiàn)政策價值的訴求。政府的一切行為都是建立在公眾授權(quán)的基礎(chǔ)上，都必須要符合公眾的意志、利益。政策價值所體現(xiàn)出來的本質(zhì)就是“以人為本”的理念，政府的根本宗旨就是為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，制定公共政策更多的考慮公眾的需求，以提升公民幸福指數(shù)。公眾幸福指數(shù)評估，不僅體現(xiàn)了公共部門績效管理的核心準則，而且體現(xiàn)了其為人民謀幸福的價值傾向。由公眾評價政府的公共政策實施效果，充分體現(xiàn)社會民主化的趨向，同時也體現(xiàn)出公眾作為社會主人的本質(zhì)要求。將公眾幸福指數(shù)引入公共政策的實質(zhì)在于，根據(jù)公眾對政策制定的滿意程度，尋找為公眾服務(wù)的差距，從而形成對政府部門改進服務(wù)的壓力，可以迫使政府部門提高服務(wù)質(zhì)量和效率，使得公共政策能夠適時進行調(diào)整，并且為以后制定政策提供導(dǎo)向。因為就政府公共政策評價而言，公民的監(jiān)督和意見對于增加政策的公正性具有重要價值。對一個致力于把公眾幸福作為發(fā)展宗旨的政府而言，更能夠從公眾真正需求出發(fā)，制定出與公眾生活滿意度之間更為緊密的政策，以便通過制定或完善相關(guān)措施來減少公眾滿意度較低的方面，從而促進公眾幸福感受程度不斷提高，這也是幸福指數(shù)所關(guān)懷的政策價值所在。

公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)同時也是政策評價指標體系的重要補充?，F(xiàn)階段，政策評價的標準主要是以事實與價值為基礎(chǔ)進行評估。事實體現(xiàn)在公共政策產(chǎn)生的效果、效率與效能，只重視量化的直接結(jié)果；價值主要是體現(xiàn)在社會公平與正義方面，但公共政策的價值卻很難評估或者說評價周期過長，這也就導(dǎo)致公共政策評價出現(xiàn)瓶頸期，不利于公共政策的透明度評價。把公眾幸福指數(shù)引入公共政策中，有利于完善政府績效指標體系，提高政府公共政策完善力度。通過公眾充分表達對政府制定的公共政策和提供公共服務(wù)的感受，可以使政府感知公眾真正的需求。

1.公眾幸福指數(shù)是實現(xiàn)公共政策理念的新途徑。切實夯實為人民謀幸福的執(zhí)政理念是提升公眾幸福指數(shù)的理論先導(dǎo)。將公眾幸福指數(shù)引入到公共政策中，能夠使政府在行政管理的過程中切實保障公民的各項權(quán)益，能夠確保各級政府始終堅持以民為本的核心理念，能夠加速各級政府的逐漸轉(zhuǎn)型，以盡快建立服務(wù)型政府，使得政府積極轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，以促使各級政府在制定和調(diào)整政策過程中更加關(guān)注公眾的幸福感。公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)一方面有利于以公眾的力量推動社會治理理念從“政府評價”向“公眾評價”轉(zhuǎn)變，另一方面也有利于政府的社會治理目標從“政府中心”向“公眾中心”轉(zhuǎn)移。比如就業(yè)問題，2014年畢業(yè)大學(xué)生達到727萬，加上之前畢業(yè)未就業(yè)的大學(xué)生，預(yù)計數(shù)據(jù)可達到810萬，2014年農(nóng)民工總量則將達到2.7億人左右，同比增加500多萬人，就業(yè)人數(shù)與就業(yè)崗位呈現(xiàn)出不對等性，這就導(dǎo)致就業(yè)不平衡性。而就業(yè)是民生之本，失業(yè)會給公眾以及社會帶來消極影響。因此，政府加大對就業(yè)問題的重視，積極推行就業(yè)政策，致力于進一步擴大和促進就業(yè)。政府針對就業(yè)難的問題，出臺相關(guān)政策推行自主創(chuàng)業(yè)，為自謀職業(yè)者提供職業(yè)教育培訓(xùn)以及資金優(yōu)惠政策等，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題的解決。以公眾的利益需求出發(fā)，樹立公平、務(wù)實的政策理念，有利于政府與公眾利益有機地聯(lián)系起來，真正體現(xiàn)出各級政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的客觀要求。［10］（P20）

2.公眾幸福指數(shù)是提高公共政策有效性的內(nèi)在要求。公眾幸福指數(shù)反映了他們對政府管理的態(tài)度與價值取向，即通過公眾幸福指數(shù)可以使政府真正感知到公眾的需要，可以使政府有針對性地依據(jù)公眾的反映作出政策調(diào)整以提供更加優(yōu)質(zhì)的管理與周到的服務(wù)。從公民幸福指數(shù)角度出發(fā)，使得政府政策從源泉切實表達公眾的意愿和需求，從而提升公眾幸福指數(shù)體系的有效性，同時也為政府進一步完善公共政策評價標準提供現(xiàn)實依據(jù)，而且公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)一方面有利于打破政府官員對政策評估權(quán)的壟斷性，可以有效防止政府權(quán)力的過度膨脹，使公眾逐漸獲得對政府政策績效進行評估的權(quán)力，將公眾監(jiān)督的權(quán)利制度化，實現(xiàn)“以權(quán)制權(quán)”，以避免政府濫用自身權(quán)力；另一方面公眾幸福指數(shù)的引入使政府政策評價過程更加透明化，從而有利于保證評估信息的充分性和評估結(jié)果的完整性。公眾幸福指數(shù)引入到公共政策評價的實質(zhì)就是多元利益主體之間的博弈，在于尋求維護公共政策公平性與政府信任度之間的均衡，從而更好地保證政策的有效性。［11］（P30）

3.公眾幸福指數(shù)是反映公共政策的價值本質(zhì)。

從政治學(xué)的角度來看，公共政策的核心是公共利益，它是政府以超越私人利益范圍的行動所追尋的一種利益。就公共利益的重要性來看，薩洛夫認為“就理想的層次而言，它是政策所達成或追求的目標之一”，這充分可以看出公共利益是公共行政和公共政策的重要標準。關(guān)注幸福指數(shù)會引導(dǎo)政策更多地傾向民生，注重公眾的生活滿意度，傾聽公眾的生活感受，切實增進公眾的福祉，是黨和政府制定公共政策的出發(fā)點和落腳點，也就是說人民群眾的切身感受是政府制定和調(diào)整各項政策的最根本依據(jù)。幸福指數(shù)納入公共政策評價中，有利于政府通過更多途徑關(guān)注民生問題，突出公共利益，即政府從部門本位主義轉(zhuǎn)向民眾本位主義，這在一定程度上是適應(yīng)民主政治的表現(xiàn)。［12］（P75）政府部門應(yīng)從保障公共利益出發(fā)，就要求政府制定政策時應(yīng)尋找新思路，開拓新局面，真正將公眾幸福指數(shù)作為制定和調(diào)整政策的重要指示燈，有針對性地提出公眾所需要的政策導(dǎo)向以提高全社會主觀生活質(zhì)量。幸福指數(shù)往往與社會政策、機制、制度等相聯(lián)系，它作為對政府政策的評估指標，是制定未來公共政策的重要參照。同時，幸福指數(shù)納入公共政策評價中，強化了公民參與的意識，提高了公民參與政治生活的熱情，從而營造良好的政治文化氛圍。

四、公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)可能存在的差距

不可否認，將公眾幸福指數(shù)納入公共政策評價中會出現(xiàn)理論差距與現(xiàn)實差距。只有認真分析公眾幸福指數(shù)引入到公共政策中可能存在的差距，才能更好地將公眾幸福指數(shù)與公共政策評價相聯(lián)系。

1.公眾幸福指數(shù)評價的不穩(wěn)定性。從心理學(xué)角度出發(fā)，幸福感是需求或者欲望滿足的體驗。幸福指數(shù)的計算雖然需要結(jié)合各統(tǒng)計指標，但其還是以個人的心理感受為基礎(chǔ)。事實情況是，由于生活環(huán)境、人生目標的不同，個人的需求與欲望呈現(xiàn)出層次化的區(qū)別，就如馬斯洛層次需求理論解釋出人的需求分為五個階段一樣，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。結(jié)合公眾自身情況的發(fā)展需要，在同一時期不同的人具有不同的幸福標準，即使同一個人在不同時期的幸福感也是不同的。例如，處于貧困山區(qū)的人民，政府出臺相關(guān)政策解決其溫飽問題，這里的人民可能就會有很大的幸福感，人民對當(dāng)?shù)卣恼叱挚隙☉B(tài)度；然而，對于高科技人才，僅僅解決溫飽問題顯然不能滿足其需求，政府應(yīng)想辦法制定出吸引高科技人才入駐、激發(fā)高科技人才熱情的政策，這在一定程度上才能滿足高新技術(shù)人才的欲望與需求。所以，以個人主觀感受為基礎(chǔ)的幸福指數(shù)并沒有統(tǒng)一的標準，公眾在面對政府作出的一項政策時，可能會出現(xiàn)數(shù)值差異不同的幸福指數(shù)。另外，幸福指數(shù)的衡量不僅取決于自身縱向的比較，還產(chǎn)生于人際比較之中，即個人幸福感的衡量還與周圍人有關(guān)系。所以，幸福感的多樣性引起幸福指數(shù)的不穩(wěn)定性給公共政策衡量帶來阻礙，政府在制定公共政策時，要全面考量公眾的需求，盡可能在各需求層次中找到一個平衡點，擴大受益面。

2.公眾幸福指數(shù)評價適用范圍的不全面性。隨著幸福指數(shù)研究的興起以及政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，“幸福指數(shù)”反復(fù)出現(xiàn)在新聞媒體、政府文件中，這無疑顯示出在推進和諧社會的進程中加大對民生的關(guān)注，更多從精神層面關(guān)心公眾的生產(chǎn)生活，以此完善公共政策的制定與實施。然而，基于公眾幸福指數(shù)的公共政策評價并不是萬能的。例如，在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的新疆，經(jīng)濟增長，農(nóng)產(chǎn)品銷售是公共政策應(yīng)考慮的一面，而現(xiàn)時的局勢來看，維護新疆穩(wěn)定同樣顯得十分重要。因此為了鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，新疆各地政府采取一系列維穩(wěn)措施，比如加強流動人口和出租房屋管理，嚴格落實社區(qū)限時工作法、二維碼管理和流動人口便民聯(lián)系卡等制度，這些措施在一定程度上給社區(qū)居民帶來不便。不過，雖然這些公共政策表面上沒有切實考慮到公眾的利益，但實質(zhì)上，政府還是從公共的安全出發(fā)，制定一些看似阻礙幸福指數(shù)發(fā)展的政策。在特殊時期或者特殊地點，政府制定或完善公共政策應(yīng)從實際出發(fā)，對待幸福指數(shù)必須要進行差異性地應(yīng)用，避免人為地歪曲，在綜合考量幸福指數(shù)的前提下，更多發(fā)揮社會穩(wěn)定性的作用。

3.公眾幸福指數(shù)評價目標的簡單化。幸福指數(shù)是個人主觀感覺的集合，其數(shù)據(jù)的形成是依據(jù)個體獨立的感覺，具有獨立性，不受其他相關(guān)指標的制約。在公共政策中引入公眾幸福指數(shù)的測量，不僅要追求效率，更要注重政策的價值性效果，追求公平、和諧、民主等多方面的指標。但由于這些指標在一定意義上較為抽象，我國幸福指數(shù)評估技術(shù)還不完善，通常是根據(jù)量表分析方法，至今還沒有形成較為合理的測量體系，不排除有些決策者能夠人為地制造公眾幸福的繁榮假象，以虛增政績?！靶腋V州”“幸福江陰”模式的展開，各地政府掀起了一場爭創(chuàng)幸福的熱潮，很有可能會出現(xiàn)幸福指數(shù)政績化的傾向，從而產(chǎn)生新一輪的指標崇拜。目前，有些地方政府常常將幸福指數(shù)簡化為易于實現(xiàn)和排名的指標，在政策評價中將幸福指數(shù)形式化、功利化與短期化，而沒有真正做到貼近人民實際生活的物質(zhì)需求與精神需求。由于公眾幸福指數(shù)與其他指標不存在勾稽關(guān)系，很容易導(dǎo)致地方政府虛報自己的業(yè)績，從而不利于對公共政策的實施效果進行評價，這給衡量公眾幸福指數(shù)實現(xiàn)程度帶來了困難。因此，要精確定位公眾幸福指數(shù)的功能，嚴格界定公眾幸福指數(shù)的范圍，真正讓政府作出令公眾滿意的“幸福工程”。

4.公眾幸福指數(shù)評價理念的不統(tǒng)一性。公共政策評價是政策評價主體依據(jù)一定的政策評價標準對公共政策整體效果作出的價值判斷。就公共政策評價的主體來看，政府依據(jù)事實情況作出一項政策后，對其評價基本上是用收益與成本之比來確定公共政策的價值性，評價標準一般是政策的總收益越大，總成本越小，即以最小成本獲得最大的收益，這就是政策的高效率，在一定意義上說明政策的成功性。公眾對公共政策的評價，更多的是從主觀范疇衡量公共政策的好壞，能給公眾本身的生活帶來便利，滿足公眾的需求，那么公眾視其為好的政策。政府和公眾對政策評價標準的不統(tǒng)一性，使得從公眾幸福指數(shù)角度去考察公共政策評價有困難，所以，如何協(xié)調(diào)好公務(wù)員與公眾之間的理念就成為關(guān)鍵。

五、完善公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)途徑的思考

為避免公共政策評價中引入公眾幸福指數(shù)可能出現(xiàn)的理論差距與現(xiàn)實差距，對于完善公眾幸福指數(shù)評估的思考主要有以下幾個方面：

1.克服幸福指數(shù)的不穩(wěn)定性。雖然幸福指數(shù)的導(dǎo)向是一致的，即滿足公眾的需求，但公眾的不幸福感卻來自社會生活各方面的壓力。因此，政府相關(guān)部門在制定政策時，要充分致力于民生建設(shè)，加強分工與合作，完善社會保障體系。目前，幸福指數(shù)測量本身還不完全成熟，需要擴大范圍并界定幸福感的概念，從中國的文化背景和當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展程度出發(fā)，編制一套科學(xué)合理的公眾幸福感量表是最為迫切的問題。首先，政府可以發(fā)揮社會團體的作用，委托專業(yè)機構(gòu)針對農(nóng)村和城市不同的生活環(huán)境，對當(dāng)?shù)厝嗣襁M行幸福感調(diào)查，從而抽象出普遍的影響因素，并把特殊因素總結(jié)出來，作為政府制定政策考慮的重要因素。政府應(yīng)從多方面考慮，將公眾幸福指數(shù)轉(zhuǎn)化為可操作的指標。社會團體能夠在幸福指數(shù)的指標設(shè)計和統(tǒng)計過程中代表各方利益，表達不同群體的聲音，從而增強幸福指數(shù)的反應(yīng)力度，但僅僅依靠社會團體還是不夠的，政府應(yīng)根據(jù)各社會團體的測量標準，進行更加深入而系統(tǒng)的測量理論研究，從而建立科學(xué)、權(quán)威、完整的幸福指數(shù)測量體系，以增強幸福指數(shù)的科學(xué)性、有效性和可行性，把測量公眾幸福指數(shù)落到實處。其次，應(yīng)避免幸福指數(shù)的短期化行為。對政府而言，讓公眾長期擁有幸福感，比提高公眾幸福感更為重要。為避免幸福指數(shù)的短期化行為，政府對政策評價更應(yīng)該從政策的規(guī)劃到調(diào)整這段過程中，實時關(guān)注公眾的反映，隨著公眾對公共物品或者公共服務(wù)的需求調(diào)整政府政策的實施。各級政府在做出政策時，要以發(fā)展的觀點看待公眾幸福指數(shù)，避免短期化行為和急功近利態(tài)度，要以動態(tài)的公眾幸福指數(shù)來指導(dǎo)實踐，分階段作出努力，不斷滿足公眾合理的需求或欲望。但是有一點需要注意的是，不能將幸福簡單理解為吃喝玩樂，等同于安逸，主觀幸福觀還來源于個人成就感、對社會的貢獻等，因此政府在完善政策評價時，要從公眾的不同需求出發(fā)，在社會各層次需求中尋求一個平衡。

2.界定幸福指數(shù)的安全穩(wěn)定系數(shù)。全力維護社會安全與穩(wěn)定是民心所盼，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)。倘若環(huán)境不穩(wěn)定，社會就不會和諧，當(dāng)然公眾就不會幸福。所以，政府一定要從保障公眾安全的角度出發(fā)，特別是在特殊時期，政府部門應(yīng)建立健全矛盾調(diào)解機制，暢通名義表達渠道，化解社會矛盾。另外，政府部門必須做到強化社會治安綜合治理，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，降低突發(fā)事件給公眾帶來的損失。因此，政府在制定或完善相關(guān)公共政策時，要把維護社會穩(wěn)定放在重要的位置。比如，新疆維吾爾自治區(qū)認真貫徹落實中央關(guān)于維護新疆穩(wěn)定的一系列決策部署，緊密結(jié)合新疆實際，及時分析研判穩(wěn)定工作面臨的新形勢、新問題、新任務(wù)，先后制定了32條維穩(wěn)措施、24個方面維穩(wěn)硬招實招，全面強化“破團伙、打三非、強基礎(chǔ)、嚴管理”等重點工作，周密部署、綜合施策、扎實推進，有力維護了新疆社會大局總體穩(wěn)定。［13］從維護穩(wěn)定角度考慮完善公共政策評價，實際上就是為公眾創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境打下良好基礎(chǔ)。在穩(wěn)定方面，政府應(yīng)加大矛盾糾紛化解力度，及時發(fā)現(xiàn)社會不穩(wěn)定的傾向性問題，從源頭上預(yù)防和降低群體性事件的發(fā)生。進一步完善城鎮(zhèn)社會面“網(wǎng)格化”管理，加強流動人口服務(wù)管理，完善人防、技防、物防的有機銜接，構(gòu)建聯(lián)合維穩(wěn)工作機制也是政府維護穩(wěn)定的重要原則，創(chuàng)造安定的生產(chǎn)生活環(huán)境，為公眾構(gòu)建安全的社區(qū)社會環(huán)境，提升公眾幸福指數(shù)。

3.避免幸福指數(shù)的簡單化。為避免有些地方政府把幸福指數(shù)作為一種新的政績觀的工具，還需要從客觀、多方面的角度加強幸福指數(shù)指標建設(shè)。20世紀90年代開始的現(xiàn)代化建設(shè)進程中，因建筑、冶金、印染以及核工業(yè)的興起，加之內(nèi)燃、制冷機的大量使用，大自然已經(jīng)承載這難以負荷的各種污染。環(huán)境指標可以不僅可以作為公眾生活環(huán)境滿意度的指標，而且更能避免政府盲目追求GDP政績帶來的環(huán)境問題。政府根據(jù)各地區(qū)當(dāng)?shù)厍闆r，實施相關(guān)生態(tài)工程等政策，從而可以推動整個社會和諧發(fā)展，人民生活幸福。避免幸福指數(shù)目標置換的實質(zhì)也就是，測量幸福指數(shù)將主觀評價指標和客觀評價指標結(jié)合起來以降低主觀感受帶來的政策感覺的差異性。主客觀相結(jié)合的評價指標體系既避免了主觀評價指標結(jié)果客觀性差、波動性大的弱點，又避免了客觀評價指標簡單用數(shù)字衡量幸福的缺點；既考慮公眾個人的幸福感，又考慮到全體人民追求幸福的客觀評價指標。既注重公眾的幸福的感受，又考慮幸福指數(shù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

對公眾幸福指數(shù)的片面理解，可能會割裂社會發(fā)展中客觀評價標準與主觀評價標準的辯證統(tǒng)一關(guān)系，從GDP崇拜的極端走向了幸福指數(shù)崇拜的極端。因此，要辯證地對待公眾幸福指數(shù)。上文中闡述了公眾幸福指數(shù)引入公共政策可能存在的差距，這說明不能單純地依靠幸福指數(shù)去判定公共政策的好壞，不能單一維度、單一時段、單一層面地看待幸福指數(shù)，尤其是不能將公眾幸福指數(shù)作為唯一的指標去衡量政策的利弊。實際上，公眾幸福指數(shù)與GDP之間的關(guān)系應(yīng)是相互促進的關(guān)系。GDP是一種硬指標，而我們可以把幸福指數(shù)視作一種軟指標，二者在公共政策制定、調(diào)整、完善、評價中各具獨特的功能與作用。

4.提升幸福指數(shù)的政策理念。要想為人民提供一個和諧、安居樂業(yè)的環(huán)境，就要密切關(guān)注各項重大政策對公眾整體幸福感的影響，政府相關(guān)部門不僅需要考慮發(fā)展速度、改革力度，還需要把這些與公眾的幸福指數(shù)相結(jié)合。政府既要重視經(jīng)濟的增長，為公眾的幸福提供物質(zhì)基礎(chǔ)；還需在民主政治方面和文化發(fā)展方面多做努力，滿足人民精神文化的需求。對此，必須要協(xié)調(diào)好政府與公眾的公共政策評價理念。一方面，政府要加快執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)換，真正把滿足公眾的需求，為人民服務(wù)放在首位。另一方面，也要注重公眾參與，運用網(wǎng)絡(luò)和社會中介組織等平臺不斷完善公眾參與的方式。有說服力的幸福指數(shù)離不開廣大人民群眾的參與、評價與反饋，要讓越來越多的公眾參與到政府政策中來，并且將公眾的意志迅速而準確地轉(zhuǎn)化為政府的意志，使幸福指數(shù)更全面地反映公眾的真實感受。

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責(zé)任編輯：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.10