張勝利　劉建秀

[摘要]公職人員因其公職身份所代表或維護(hù)的公共利益與其個(gè)人利益之間可能發(fā)生的沖突在本質(zhì)上是一個(gè)倫理問題，公職人員的道德水平和倫理觀念對有效防止這種利益沖突有著重要的價(jià)值和意義。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)通過對行政倫理進(jìn)行立法來建構(gòu)防止公職人員利益沖突的倫理體系，其主要由核心信念、基本操守，以及保證這些信念和操守得以認(rèn)真貫徹的預(yù)防、教育與懲處體系等組成。當(dāng)前我國公職人員利益沖突多發(fā)、頻發(fā)已成為社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一大特點(diǎn)，并成為誘發(fā)腐敗、影響公職人員及公共部門廉潔守正形象的重要原因。在我國腐敗現(xiàn)象逐漸呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)化”“民俗化”趨勢的大背景下，借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在防止公職人員利益沖突方面的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建基于倫理法制的、多種措施密切配合并同步推進(jìn)的制度體系，是防止我國公職人員利益沖突的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]利益沖突；行政倫理；倫理立法

[中圖分類號]D6 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.04.004

公職人員因其公職身份所代表或維護(hù)的公共利益與其個(gè)人利益之間可能發(fā)生的沖突是一個(gè)倫理問題。當(dāng)公職人員面臨這種利益沖突時(shí)如何做出選擇，是把個(gè)人利益放在優(yōu)先考慮的地位還是把公共利益放在首位，除了受相應(yīng)法律的強(qiáng)制性約束外，個(gè)人的道德水平和倫理觀念更為深刻地影響著公職人員的選擇。當(dāng)前，國際社會(huì)通行的做法是對公職人員的倫理進(jìn)行立法，如美國的《政府倫理法》、英國的《文官行為準(zhǔn)則》、加拿大的《公共服務(wù)價(jià)值與倫理法》等。隨著國際社會(huì)對腐敗問題的普遍關(guān)注及對合作治理腐敗問題的日益重視，“基于政府透明治理與公職人員能否恪守倫理準(zhǔn)則，完成公民的公共信托，不僅是各國政府內(nèi)部的治理議題，更是民主國家最重要的基礎(chǔ)與全球化的重要議題”[1]。當(dāng)各級政府想提供給公民在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活上有一個(gè)可信任的和有效的架構(gòu)時(shí)，誠實(shí)正直已成為該架構(gòu)的根本要件之一。倡導(dǎo)建立誠實(shí)正直的機(jī)制和體系，也越來越被視為良善治理的根本要素[2]（P1）。而誠實(shí)正直是倫理法制架構(gòu)的主要內(nèi)容。

倫理立法可以為公職人員提供一般性限制，“這種限制是對政治共同體道德最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性陳述”，“對違法亂紀(jì)行為實(shí)施罰款、監(jiān)禁和行政處罰都是確立人民主權(quán)并使人民的意志得以實(shí)現(xiàn)的方法”[3]。通過倫理制度化為公職人員確立一整套核心價(jià)值和倫理行為規(guī)范，可以使公職人員明白哪些行為是道德的，哪些行為是社會(huì)所期待的，哪些行為是與社會(huì)期待相違背的?！耙粋€(gè)行政人員應(yīng)當(dāng)知道什么是道德的，以便合乎倫理地行事，最容易的方法是制訂行為的標(biāo)準(zhǔn)”，“也就是說，準(zhǔn)則的制訂旨在反映理想官員的形象”[4]。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家之所以在防止公職人員利益沖突方面能取得驕人的成績，與其對公務(wù)倫理法則的深刻認(rèn)知和高度重視有著密切的關(guān)系。OECD在給成員國的《公共服務(wù)的管理原則》建議書中指出，“為推進(jìn)公共服務(wù)的道德行為，成員國需要采取行動(dòng)，應(yīng)該給公職人員提供明確的道德規(guī)范和指南，確保體制和制度的良好運(yùn)行”[2]（P67），認(rèn)為“通過相關(guān)倫理法制的建制，指明公共服務(wù)應(yīng)有的核心價(jià)值，以規(guī)范公職人員的行為，不僅是OECD各國達(dá)成善治、提升公共信任的普遍途徑，更是唯一被強(qiáng)調(diào)與證明有效的不二法門”[2]。我國港澳臺地區(qū)為了有效防止公職人員利益沖突、建設(shè)廉潔政府，也非常重視對公職人員道德操守的培養(yǎng)，通過一系列法律、法規(guī)建立了公職人員的道德標(biāo)準(zhǔn)和倫理體系，各自形成了防止公職人員利益沖突的倫理系統(tǒng)，其中香港的廉政倫理及廉政機(jī)制令人矚目。

由于任何一個(gè)國家對公職人員倫理的追求都不可能脫離本國的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文明程度、歷史文化傳統(tǒng)，其倫理法制化的內(nèi)容具有明顯的本土性，因此發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的法制倫理其內(nèi)容有著較大的差別。但從結(jié)構(gòu)上來看，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公職人員倫理制度主要是由核心信念、基本操守，以及保證這些信念和操守得以認(rèn)真貫徹的預(yù)防、教育與懲處體系等組成。本文擬在考察發(fā)達(dá)國家和地區(qū)防止公職人員利益沖突的行政倫理核心價(jià)值的基礎(chǔ)上，提出借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)防止公職人員利益沖突經(jīng)驗(yàn)的建議，以期為防止我國公職人員利益沖突提供“他山之石”。

一、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)防止公職人員利益沖突的行政倫理核心價(jià)值

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)為了有效防止公職人員利益沖突，通過不同的政策、法律規(guī)范建立了一整套的行政倫理核心價(jià)值，通過這些核心價(jià)值的引導(dǎo)，使公職人員在面臨利益沖突時(shí)主動(dòng)做出有利于公共利益的選擇。由于不同國家和地區(qū)在政治制度、民主程度、歷史文化傳統(tǒng)、國（區(qū)）情等方面存有較大差異，因此不同國家和地區(qū)對公職人員核心價(jià)值的要求也不盡相同、各有側(cè)重，但是有些核心價(jià)值，如公平、公正、廉潔等，還是得到了不同國家和地區(qū)基本一致的認(rèn)同。比如OECD各成員國的倫理法規(guī)及相應(yīng)的法律條文對以下核心價(jià)值取得了基本一致的認(rèn)同，即不偏不倚、合法、廉正、透明、效率、平等、責(zé)任、正義等。

我國香港特別行政區(qū)通過《公務(wù)員守則》《接受利益（行政長官許可公告）》《防止賄賂條例》《公務(wù)員管理命令》《問責(zé)制主要官員守則》等法律規(guī)章，為香港公務(wù)員確立了明確系統(tǒng)且行之有效的倫理規(guī)范。香港公務(wù)員品行總則指出：“公務(wù)員必須時(shí)刻奉公守法、嚴(yán)格遵守政府規(guī)例。他們必須盡忠職守，履行職務(wù)時(shí)悉力以赴，時(shí)刻以政府的利益為依歸。無論是對待市民大眾還是對待同事，都必須誠實(shí)公正，以負(fù)責(zé)、公平的態(tài)度履行職務(wù)；不得以權(quán)謀私，也不應(yīng)令自己處于本身利益與公職有沖突或使人有理由懷疑本身利益與公職存在沖突的情境中；不得有任何令人懷疑公務(wù)員是否公正，或令政府聲譽(yù)受損的活動(dòng)或行為?！?為建成一支高效、專業(yè)、廉潔、信實(shí)、公正、中立的公務(wù)員隊(duì)伍，香港特別行政區(qū)政府要求公務(wù)員必須遵守下列同等重要的基本信念：（1）堅(jiān)守法治；（2）誠實(shí)可信，廉潔守正；（3）行事客觀，不偏不倚；（4）政治中立；（5）對所作決定和行動(dòng)負(fù)責(zé)；（6）盡忠職守，專業(yè)勤奮。

20世紀(jì)末，我國臺灣地區(qū)為了推動(dòng)廉潔政府的建設(shè)，開始大規(guī)模地實(shí)施行政革新方案。1993年，臺灣提出行政革新方案，希望通過此舉建設(shè)以廉潔為重點(diǎn)，兼顧效能、便民的廉能政府。1996年，臺灣行政領(lǐng)導(dǎo)人李登輝提出“心靈改革運(yùn)動(dòng)”，強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)換文官思維與心智模式，以提升競爭力。2001年6月7日，臺灣“行政院”發(fā)布《建立行政核心價(jià)值體系推動(dòng)方案》，2002年3月21日制定《建立行政核心價(jià)值體系推動(dòng)方案參考作法》，開始推進(jìn)臺灣行政價(jià)值體系建設(shè)。本次行政價(jià)值體系建設(shè)提出了5個(gè)核心價(jià)值目標(biāo)，即建立公務(wù)人員對“國家”的忠誠感、對社會(huì)的關(guān)懷情、對政府的向心力、對民眾的服務(wù)心、對公務(wù)的責(zé)任感。在以上核心價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)上，臺灣“行政院”人事局于2004年2月25日又新增了“創(chuàng)新”“進(jìn)取”“專業(yè)”三個(gè)核心價(jià)值理念。

我國澳門特別行政區(qū)把堅(jiān)守法治、廉潔奉公、以人為本、忠誠盡責(zé)、摒棄官僚、講求效率、務(wù)實(shí)進(jìn)取、與時(shí)并進(jìn)作為公職人員的核心價(jià)值理念。

在防止公職人員利益沖突的過程中為了增強(qiáng)上述抽象的倫理標(biāo)準(zhǔn)對具體行為的適用性，使公職人員的具體行為有明確參照，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在核心價(jià)值的基礎(chǔ)上又制定了公職人員的行為規(guī)范，以此指導(dǎo)公職人員的具體行為。同時(shí)，在設(shè)計(jì)防止公職人員利益沖突制度時(shí)，始終把這些核心理念貫穿其中。如我國香港地區(qū)為了使比較抽象的基本信念能夠貫穿于公務(wù)員的日常行為中，在核心價(jià)值基礎(chǔ)上又制定了公務(wù)員的操守準(zhǔn)則——“堅(jiān)守法治、誠實(shí)可信、廉潔守正、行事客觀、盡忠職守、專業(yè)勤奮、政治中立、對所作的決定和行動(dòng)負(fù)責(zé)、不偏不倚”，并對每一條操守準(zhǔn)則都進(jìn)行了詳細(xì)、明確、可操作性強(qiáng)的闡釋。例如，堅(jiān)守法治要求公務(wù)員必須維護(hù)法治和司法公正，在行使其行政權(quán)力時(shí)必須遵循《香港特別行政區(qū)基本法》和香港法律；必須在其職權(quán)范圍內(nèi)或酌情權(quán)限內(nèi)作出決定，不能超越其所獲授的權(quán)力范圍；必須依循適當(dāng)程序辦事，在執(zhí)行公務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)任何懷疑舞弊行為須從速向廉政公署舉報(bào)。誠實(shí)可信則要求公務(wù)員必須據(jù)實(shí)闡述事情和相關(guān)事宜，如有錯(cuò)誤須盡快更正，公務(wù)員只可把公共資源用于有關(guān)資源所核準(zhǔn)的用途。

澳門地區(qū)規(guī)定，公務(wù)員在踐行上述核心價(jià)值的同時(shí)，還有義務(wù)遵守?zé)o私、熱心、守時(shí)、忠誠、保密、有禮、勤謹(jǐn)、服從的行為規(guī)范。

二、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)行政倫理核心價(jià)值的推進(jìn)和保障措施

行政倫理核心價(jià)值對公職人員有著重要的指導(dǎo)作用，但如何才能把這些核心價(jià)值內(nèi)化于公職人員的行為、使得公職人員在日常行為中可以清楚地認(rèn)識到自己是否處于利益沖突的情境？怎樣使公職人員明白當(dāng)處于利益沖突的情境時(shí)該如何應(yīng)對？當(dāng)面臨個(gè)人利益與公共利益沖突時(shí)應(yīng)該做出什么樣的選擇？如何避免利益沖突情境的出現(xiàn)？利益沖突的具體樣態(tài)是什么？如何保證公職人員在明知自己處于利益沖突的情境而又故意做出不利于公共利益的選擇行為時(shí)得到應(yīng)有的懲罰呢？為了達(dá)到上述目標(biāo)，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)采取了預(yù)防、教育培訓(xùn)和制裁等一系列行政倫理核心價(jià)值的推進(jìn)和保障措施。

1.預(yù)防

采取有效的預(yù)防措施是避免利益沖突的重要途徑。很多公務(wù)員陷入利益沖突情境的原因是政策模糊不清、指引不到位和程序不周全，使得公務(wù)員在公務(wù)活動(dòng)中無所依從。為了有效預(yù)防公職人員利益沖突的發(fā)生，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)采取了一系列行之有效的預(yù)防性措施。在這方面最具代表性的是我國香港地區(qū)。香港特別行政區(qū)政府的做法是制定清晰的政策，提供詳細(xì)而又科學(xué)可行的指引，設(shè)定嚴(yán)謹(jǐn)而又周全的程序，讓所有公務(wù)員有所依循，并在各部門間形成適當(dāng)?shù)闹坪鈾C(jī)制。具體采取了以下措施。

第一，提供適用于全體公務(wù)員的指引。香港公務(wù)員事務(wù)局聯(lián)合廉政公署及相關(guān)部門在全港范圍內(nèi)發(fā)布了適合于全體公務(wù)員的品行指引，并時(shí)常對這些指引進(jìn)行檢討和更新，以確保其清晰明確、符合時(shí)宜。這些指引的內(nèi)容涵蓋了利益沖突、申報(bào)私人投資和公務(wù)員以公職或私人身分接受利益、款待及贊助訪問等。

第二，實(shí)施誠信管理及推進(jìn)計(jì)劃。香港公務(wù)員事務(wù)局聯(lián)合廉政公署常年致力于公務(wù)員的誠信教育，提高公務(wù)員的誠信意識。例如，2004年實(shí)施了公務(wù)員廉潔操守深化計(jì)劃，由公務(wù)員事務(wù)局和廉政公署首長級人員組成外展隊(duì)，造訪了總下轄員工 124 000 名的34個(gè)局/部門，就誠信問題交換意見。2005年，合辦了以“誠信為本，卓越管治”為主題的領(lǐng)導(dǎo)論壇，讓公營和私營機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)共同探討誠信問題所面臨的挑戰(zhàn)，彼此分享誠信領(lǐng)導(dǎo)方面的經(jīng)驗(yàn)。2006年，公務(wù)員事務(wù)局與廉政公署聯(lián)合實(shí)施了誠信領(lǐng)導(dǎo)計(jì)劃，據(jù)此計(jì)劃各局/部門分設(shè)了誠信事務(wù)主任和助理誠信事務(wù)主任，分別由各局/部門委派轄下一名高層首長級人員和部門主任秘書擔(dān)任，前者主要負(fù)責(zé)推廣各項(xiàng)有關(guān)誠信風(fēng)氣的活動(dòng)，制定符合本機(jī)關(guān)需要和工作目標(biāo)的相關(guān)策略與工作計(jì)劃，定期報(bào)告其在誠信管理方面的工作進(jìn)展；后者主要輔助前者工作。公務(wù)員事務(wù)局在誠信領(lǐng)導(dǎo)計(jì)劃下定期舉辦不同主題的工作坊，如誠信、紀(jì)律、操守等，以支持誠信事務(wù)主任的工作，同時(shí)給予其工作上的意見和建議。

第三，提供網(wǎng)上資源和經(jīng)驗(yàn)共享。香港公務(wù)員事務(wù)局與廉政公署聯(lián)合推出了網(wǎng)上“公務(wù)員誠信管理資源中心”，這是一個(gè)一站式的電子資源服務(wù)中心，可供所有公務(wù)員使用。該中心匯集了適用于全體公務(wù)員的最新操守規(guī)則、有關(guān)誠信的刊物、操守指引、操守樣本和一些常見的問題與答案，并且集中提供了包括行為失當(dāng)、接受款待、偽造欺詐等公務(wù)員不當(dāng)行為及刑事案例，供所有公務(wù)員瀏覽。

第四，發(fā)行刊物。香港公務(wù)員事務(wù)局經(jīng)常出版如《公務(wù)員良好行為指南》《公務(wù)員防貪要訣》《誠信事務(wù)主任手冊》等手冊、小冊子，并免費(fèi)發(fā)放給公務(wù)員，以推動(dòng)公務(wù)員誠信建設(shè)。

第五，嚴(yán)格有關(guān)欠債員工的管理。香港政府非常重視公務(wù)員的債務(wù)問題，他們認(rèn)為公務(wù)員欠債是導(dǎo)致公務(wù)員利益沖突、貪污受賄的重要誘因，因此，對公務(wù)員的債務(wù)問題管理非常嚴(yán)格。通過對欠債人員的跟進(jìn)調(diào)查，為處于財(cái)政困難的公務(wù)員提供各種福利服務(wù)、推行家庭生活教育活動(dòng)、健康生活方式計(jì)劃等，幫助公務(wù)員有效理財(cái)，避免其陷入債務(wù)困境之中。

2.教育培訓(xùn)

讓公職人員對行政倫理核心價(jià)值充分了解、認(rèn)知和贊同，是把這些核心價(jià)值內(nèi)化為公務(wù)員行為、有效防止利益沖突的前提條件。為此，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)主要采取了對公務(wù)員進(jìn)行相應(yīng)的教育培訓(xùn)的方式。例如OECD國家就認(rèn)識到，要讓行政倫理核心價(jià)值內(nèi)化為公職人員的行為，就“特別需要政府幫助公職人員理解所期望的行為規(guī)范并培養(yǎng)起他們解決倫理困境的技能”[2]（P32）。因此，OECD成員國采取多種形式對公職人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，內(nèi)容包括“遵從性教育”和“完善性教育”。“遵從性教育”主要以相關(guān)的法律法規(guī)為內(nèi)容、以公職人員對相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知為目的；“完善性教育”主要以倫理價(jià)值、倫理準(zhǔn)則、倫理思維為內(nèi)容、以形塑和完善公職人員的行政倫理人格為目的。同時(shí)，為了保證教育和培訓(xùn)工作能落實(shí)到位，OECD一些成員國還針對公職人員的培訓(xùn)事宜進(jìn)行了立法，以強(qiáng)制的方式保證教育培訓(xùn)工作的有效開展，如美國有《政府雇員培訓(xùn)法》《政府間人員法》《雇員綜合培訓(xùn)法》，法國有《繼續(xù)教育法》《公職人員地位法》等。我國香港地區(qū)則通過廉政公署和公務(wù)員培訓(xùn)處定期開設(shè)防貪課程，通過舉辦以防貪為主題的講座、推行以誠信操守和避免利益沖突的間接會(huì)等形式，使公務(wù)員時(shí)刻警覺，以維持高度的誠信意識。另外，香港公務(wù)員事務(wù)局聯(lián)合廉政公署還通過多種途徑和方式不斷地向各級公務(wù)員推廣良好品行，提供入職指導(dǎo)和培訓(xùn)，舉辦研討會(huì)，發(fā)布指引和規(guī)則，促使公務(wù)員了解自身應(yīng)持有的操守準(zhǔn)則并嚴(yán)格遵從。

我國臺灣地區(qū)則在全島范圍內(nèi)對公務(wù)員開展公民倫理、領(lǐng)導(dǎo)倫理、管理倫理、服務(wù)倫理的教育培訓(xùn)，同時(shí)通過鼓勵(lì)公務(wù)人員參與志愿服務(wù)，建立合理化、人性化工作關(guān)系，加強(qiáng)和推進(jìn)公務(wù)員對核心價(jià)值理念的認(rèn)知與踐行。通過培養(yǎng)研究發(fā)展能力、建立參與建議及決策機(jī)制、成立工作改進(jìn)小組的途徑，推動(dòng)“創(chuàng)新”的落實(shí)；通過落實(shí)績效管理制度、建立團(tuán)隊(duì)意識、深化顧客導(dǎo)向之公共服務(wù)的途徑，推進(jìn)“進(jìn)取”的價(jià)值理念；通過強(qiáng)化知識管理、形塑學(xué)習(xí)型組織、推動(dòng)標(biāo)竿學(xué)習(xí)的途徑，推進(jìn)“專業(yè)”的價(jià)值理念。

3.制裁

為了保證公職人員的違法、濫用職權(quán)或違反誠信的行為得到有效校正，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對背離公職人員行政倫理核心價(jià)值的行為采取了嚴(yán)厲的制裁措施。如我國香港地區(qū)為了保證公務(wù)員的廉潔守正，根據(jù)《公務(wù)人員（管理）命令》《公務(wù)人員（紀(jì)律）規(guī)例》《反貪污賄賂條例》等法律文件建構(gòu)了針對公務(wù)員的嚴(yán)厲的制裁機(jī)制。根據(jù)公務(wù)員行為不當(dāng)?shù)膰?yán)重程度分別采取進(jìn)入正式與非正式的嚴(yán)訓(xùn)程序。當(dāng)公務(wù)員有輕微行為不當(dāng)時(shí)，部門首長可向有關(guān)人員發(fā)出警告，無需進(jìn)入正式的嚴(yán)訓(xùn)程序；當(dāng)公務(wù)員屢次有輕微不當(dāng)行為或嚴(yán)重不當(dāng)行為或觸犯刑事法律時(shí)，則會(huì)采取進(jìn)入正式的嚴(yán)訓(xùn)程序。正式的嚴(yán)訓(xùn)程序既規(guī)定了針對行為不當(dāng)公務(wù)員的嚴(yán)厲的懲處措施，又規(guī)定了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，所附多?xiàng)保障措施可保證被控人員受到公平聆訊。對啟動(dòng)正式程序個(gè)案的處分包括譴責(zé)、嚴(yán)厲譴責(zé)、罰款、降級、迫令退休及革職。

三、結(jié)語

公職人員行政倫理核心價(jià)值雖不對特定的利益沖突提供針對性的具體規(guī)定，但為防止公職人員利益沖突提供了價(jià)值指導(dǎo)和倫理準(zhǔn)則，是防止公職人員利益沖突的統(tǒng)合性制度和思想靈魂。行政倫理核心價(jià)值貫穿于防止公職人員利益沖突制度的始終，為防止利益沖突制度提供了目標(biāo)指向。因此，它是防止利益沖突制度體系的核心和靈魂，更具有根本性。

公職人員利益沖突的防治是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多種措施密切配合、配套實(shí)施，而防止公職人員利益沖突的倫理體系無疑是這些措施的內(nèi)核和靈魂。以倫理法規(guī)為中軸、在其他法規(guī)制度的密切配合之下，構(gòu)建嚴(yán)密的制度體系，是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)防止公職人員利益沖突的成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國公職人員利益沖突多發(fā)且頻發(fā)，已經(jīng)成為誘發(fā)腐敗、影響公職人員及公共部門廉潔守正形象的重要原因。在我國腐敗現(xiàn)象逐漸呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)化”“民俗化”趨勢的大背景下，借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在防止公職人員利益沖突方面的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建基于倫理法制、多種措施密切配合同步推進(jìn)的制度體系，是防止我國公職人員利益沖突的有效路徑。

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