□王山河

加快重慶市特色工業(yè)園區(qū)發(fā)展

□王山河

重慶市工業(yè)園區(qū)建設(shè)自2002年起步，現(xiàn)已構(gòu)建起較為完善的“1+2+7+36”塔形架構(gòu)體系，為推動全市經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。近年來，36個區(qū)縣特色工業(yè)園區(qū)順勢而為、加快發(fā)展，呈現(xiàn)出發(fā)展規(guī)模逐步壯大、發(fā)展激情空前高漲的良好態(tài)勢。但在空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展質(zhì)量等方面還面臨許多困惑，諸如同質(zhì)化競爭突出、規(guī)劃指標(biāo)體系適應(yīng)性滯后、項目用地效率低下等突出問題亟待加快解決。

一、我市區(qū)縣特色工業(yè)園區(qū)發(fā)展存在的問題

（一）工業(yè)園區(qū)布局不合理，難以實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展

從兩翼城鎮(zhèn)群工業(yè)發(fā)展來看，渝東北城鎮(zhèn)群有萬州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，而渝東南城鎮(zhèn)群卻仍然是國家級及市管開發(fā)區(qū)的空白。渝東北、渝東南兩個生態(tài)區(qū)占重慶市域面積的70%以上，而工業(yè)園區(qū)的集中度僅為0.45，不足五大功能區(qū)域中的大都市區(qū)工業(yè)園區(qū)集中度的十分之一。優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)過分集中在大都市區(qū)，對偏遠(yuǎn)的“兩翼城鎮(zhèn)群”地區(qū)輻射帶動作用有限，以致“兩翼城鎮(zhèn)群”地區(qū)的空間與資源優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，總體呈現(xiàn)出“主干強(qiáng)、分支弱”的格局，加劇了大都市區(qū)過度集中、環(huán)境污染等一系列問題，對“五大功能區(qū)域互動”聯(lián)動發(fā)展產(chǎn)生了制約。

（二）區(qū)域同質(zhì)化競爭激烈，難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

從城市發(fā)展新區(qū)、兩個生態(tài)區(qū)來看，一定區(qū)域內(nèi)不同區(qū)縣工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)項目同質(zhì)化現(xiàn)象突出，不能形成有效的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。不少園區(qū)都是“小而全”的綜合型工業(yè)園區(qū)，進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)行業(yè)各異，產(chǎn)業(yè)項目包羅萬象，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確、無特色，更沒有形成產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈條。這種現(xiàn)象一方面使各個工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，一些熱門項目重復(fù)建設(shè)，無特色的低水平惡性競爭，造成資源浪費(fèi)；另一方面各園區(qū)為招商引資相互競爭，特別是對有發(fā)展前途的項目都爭相引進(jìn)，無底線給予優(yōu)惠政策，致使同一產(chǎn)業(yè)建設(shè)分散，抑制了產(chǎn)業(yè)集群的形成及一定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的整合。

（三）規(guī)劃指標(biāo)體系不健全，難以實現(xiàn)科學(xué)調(diào)控

區(qū)縣特色工業(yè)園區(qū)普遍存在容積率、建筑密度過低的現(xiàn)象，不乏少數(shù)項目超前或超量占用土地，致使大量土地資源浪費(fèi)，其根本原因在于缺乏科學(xué)的建設(shè)強(qiáng)度控制指標(biāo)進(jìn)行約束。從當(dāng)前的規(guī)劃實踐來看，對工業(yè)項目地塊容積率和建筑密度等相應(yīng)的強(qiáng)制性指標(biāo)進(jìn)行上限控制，極不利于高效節(jié)約利用土地，無形中給部分企業(yè)留下了“圈地、囤地”的政策空子。在綠地率方面，按照綠地率指標(biāo)不能超過20%的規(guī)定，部分需要提高綠化量增大環(huán)境容量的污染類項目，項目建設(shè)綠量過低、環(huán)境較差。

（四）園區(qū)“產(chǎn)城融合”不夠，難以集聚人氣商氣

部分工業(yè)園區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間分布不合理，主要以工業(yè)企業(yè)廠區(qū)建設(shè)為主，公租房、廉住房等保障性住房為輔，規(guī)劃的購物、金融、娛樂等生活性公共服務(wù)設(shè)施及醫(yī)療、教育、廣場、市場等功能性公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)較為缺乏，市政道路按照項目建設(shè)情況進(jìn)行配套，不能有效形成系統(tǒng)的路網(wǎng)格局。園區(qū)生產(chǎn)性、生活性配套服務(wù)設(shè)施不完善，難以形成就近工作、生活、入學(xué)的良好環(huán)境，導(dǎo)致企業(yè)員工“白天在園區(qū)、晚上睡城區(qū)”的現(xiàn)象十分普遍，園區(qū)城市氛圍較為淡薄，產(chǎn)城融合度較低。

（五）土地綜合利用效率低，難以提升土地價值

受建設(shè)目標(biāo)不明確和規(guī)模預(yù)測不準(zhǔn)確等因素的影響，區(qū)縣工業(yè)園區(qū)普遍存在規(guī)劃面積求大、可建設(shè)用地覆蓋不足等突出問題，其定位、規(guī)模均與城市發(fā)展需要極不相適應(yīng)。且各地對于工業(yè)園區(qū)的規(guī)模拓展熱情高漲，盡管存在工業(yè)用地單位面積銷售產(chǎn)值低下、園區(qū)活力不足等突出問題，但仍然熱衷于搞規(guī)劃爭面積，不乏少數(shù)區(qū)縣的工業(yè)園區(qū)突破了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍。市政府《關(guān)于加快提升工業(yè)園區(qū)發(fā)展水平的意見》（渝府發(fā)〔2014〕25號），對區(qū)縣工業(yè)園區(qū)投產(chǎn)企業(yè)用地單位面積銷售產(chǎn)值明確規(guī)定，城市發(fā)展新區(qū)及萬州經(jīng)開區(qū)、黔江正陽園區(qū)投產(chǎn)企業(yè)用地每平方公里工業(yè)銷售產(chǎn)值應(yīng)達(dá)到100億元，兩個生態(tài)區(qū)其他區(qū)縣為70億元。對照這一規(guī)定，城市新區(qū)及兩個生態(tài)區(qū)的工業(yè)用地單位面積銷售產(chǎn)值均有較大差距，尤其是渝東南地區(qū)的工業(yè)園區(qū)差距甚為突出。

二、加快區(qū)縣特色工業(yè)園區(qū)科學(xué)發(fā)展的對策建議

市委四屆三次全會作出的五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，對不同功能區(qū)域工業(yè)產(chǎn)業(yè)差異發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展、集群發(fā)展提供了重要遵循，調(diào)控工業(yè)產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展的“1+3+X”政策框架體系也相繼出臺，要逐步化解當(dāng)前區(qū)縣特色工業(yè)園區(qū)發(fā)展的突出問題，就必須要深入落實好市委、市政府對工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。對此，提出如下對策建議：

（一）優(yōu)化園區(qū)布局，推動“兩翼城鎮(zhèn)群”工業(yè)園區(qū)上升平臺

“兩群（翼）不豐、騰飛受阻”，必須加大對“兩翼城鎮(zhèn)群”地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，首要任務(wù)是通過優(yōu)化布局調(diào)控發(fā)展，結(jié)合“兩翼城鎮(zhèn)群”地區(qū)尚無國家級開發(fā)區(qū)的實際，依據(jù)五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署，建議在“兩翼城鎮(zhèn)群”地區(qū)設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)，通過國家層面及市級層面更大的產(chǎn)業(yè)政策支持，實現(xiàn)重慶在帶動秦巴山區(qū)和武陵山區(qū)的“領(lǐng)頭羊”，通過城鎮(zhèn)布局與生產(chǎn)力布局的緊密結(jié)合和同步協(xié)調(diào)，通過合理分布工業(yè)園區(qū)，形成以各級中心城鎮(zhèn)為核心的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，逐步形成以中心城鎮(zhèn)為依托的地域特色明顯的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從而達(dá)到使分散發(fā)展的工業(yè)園區(qū)在地域空間上組成一個協(xié)調(diào)的有機(jī)整體，實現(xiàn)聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）突出承接功能，推動“五大功能區(qū)域”園區(qū)協(xié)同發(fā)展

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展?！薄皟梢沓擎?zhèn)群”區(qū)域園區(qū)在工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值、利稅收入等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于大都市區(qū)，而大都市區(qū)的土地資源不足“兩翼城鎮(zhèn)群”地區(qū)的三分之一。貫徹落實五大功能區(qū)域差異化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，大都市區(qū)園區(qū)應(yīng)注重對入駐項目的研判和選擇，引進(jìn)符合大都市區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)。“兩翼城鎮(zhèn)群”要重點(diǎn)圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+山（地經(jīng)濟(jì)）”，發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)副產(chǎn)品深加工、生物醫(yī)藥、特色輕工、紡織服裝等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在抓好自身發(fā)展的同時，承接好大都市區(qū)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)項目的轉(zhuǎn)移。同時，“兩翼城鎮(zhèn)群”要跳出市域范圍，充分利用交通區(qū)位優(yōu)勢、環(huán)境優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，主動承接成渝城市群與環(huán)長珠潭城市群的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動“兩翼城鎮(zhèn)群”工業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步做大、做強(qiáng)、做出特色

（三）建立規(guī)劃指引，增強(qiáng)對園區(qū)發(fā)展的調(diào)控引領(lǐng)

牢固樹立“產(chǎn)城融合”理念，強(qiáng)化園區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間管控，讓園區(qū)融入城市，真正成為城市的重要組成部分。建議出臺《重慶市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃設(shè)計指引》，對園區(qū)選址、用地規(guī)模及構(gòu)成、交通組織、綠化景觀、指標(biāo)管制、建筑間距、道路退讓、用地性質(zhì)管理等方面進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。一是容積率、建筑密度應(yīng)進(jìn)行上、下限指標(biāo)雙向控制，結(jié)合我市屬山地城市、建設(shè)用地緊張的實際，可在《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國土資發(fā)〔2008〕24號）基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。二是綠地率、綠化覆蓋率實行雙指標(biāo)控制，并分地區(qū)按產(chǎn)業(yè)類別明確上限和下限指標(biāo)，一般工業(yè)項目內(nèi)綠地率不應(yīng)超過20%和低于10%，鼓勵實施垂直綠化、屋頂綠化賦予相應(yīng)折扣值計入綠化率不設(shè)上限，將綠地率并入綠化率計算不得低于30%，而大型污染企業(yè)總體綠化率指標(biāo)應(yīng)遞增到40%以上，除了工業(yè)項目以外的地塊可參照城市生活區(qū)明確的綠地率下限指標(biāo)，這樣既可節(jié)約土地又能提升空間環(huán)境品質(zhì)。三是對地下空間利用、服務(wù)性配套設(shè)施等均通過強(qiáng)制性指標(biāo)進(jìn)行約束。

（四）強(qiáng)化綜合評價，推動區(qū)縣園區(qū)適宜性發(fā)展

建議建立工業(yè)園區(qū)綜合評價體系，由重慶市特色工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織每年評價一次，作為園區(qū)規(guī)劃調(diào)整和新增工業(yè)用地指標(biāo)的必要條件。一是對綜合評價強(qiáng)制性指標(biāo)實行一票否決，如區(qū)縣特色工業(yè)園區(qū)用地范圍必須在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，對擅自改變或突破城鄉(xiāng)總體規(guī)劃拓寬特色工業(yè)園區(qū)范圍的要依法查處并一票否決。二是要強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理，各區(qū)縣規(guī)劃行政主管部門統(tǒng)一管理，堅決杜絕違規(guī)下放審批權(quán)，同時嚴(yán)格執(zhí)行“先規(guī)劃、后建設(shè)”的基本程序，避免工業(yè)園區(qū)入駐項目以加快建設(shè)進(jìn)程、服務(wù)地方發(fā)展為由，未經(jīng)許可擅自動工興建。三是綜合評估分值前10位的區(qū)縣可以適當(dāng)增加下一年工業(yè)用地指標(biāo)；對于后10位的區(qū)縣要減少下一年工業(yè)用地指標(biāo)，同時，對于排在后10位的區(qū)縣一律不準(zhǔn)予調(diào)整城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。

（五）部門聯(lián)動監(jiān)管，確保土地利用綜合價值

國土、規(guī)劃、金融等多部門聯(lián)動，對區(qū)縣工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行全程監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)測，及時向社會公開供地計劃、結(jié)果及實際開發(fā)利用情況等信息。國土部門要對土地供應(yīng)和開發(fā)利用情況進(jìn)行定期評價分析，研究完善加強(qiáng)土地調(diào)控、促進(jìn)節(jié)約集約用地的政策措施；建立節(jié)約集約用地考核制度，制定單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法；實行分級考核，考核結(jié)果由國土部門定期公布，作為下達(dá)土地利用年度計劃的依據(jù)。規(guī)劃部門要完善建設(shè)項目竣工驗收制度，要將建設(shè)項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設(shè)項目竣工驗收的一項內(nèi)容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收；加強(qiáng)各類土地變化狀況的監(jiān)測，運(yùn)用地理信息、遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段，做好年度土地變更調(diào)查，建立土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，全面掌握各類土地變化狀況，重點(diǎn)監(jiān)測各地新增建設(shè)用地、違法用地等情況。金融機(jī)構(gòu)要對園區(qū)項目超過土地出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年，完成土地開發(fā)面積不足1/3或投資不足1/4的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，從嚴(yán)控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規(guī)提供貸款和核準(zhǔn)融資的，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

作者：重慶市黔江區(qū)石會鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、理學(xué)博士、國家注冊城市規(guī)劃師

責(zé)任編輯：馬健