黃仲盈

摘 要：自治縣自治條例的貫徹落實(shí)在很大程度上促進(jìn)了民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)各方面的順利發(fā)展，但是，由于現(xiàn)實(shí)條件和立法限制等原因，也面臨著諸多問(wèn)題。文章以廣西隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣為例，認(rèn)為當(dāng)前自治縣自治條例的貫徹落實(shí)存在著結(jié)構(gòu)和內(nèi)容重復(fù)單一、修訂過(guò)程流于形式、法律權(quán)威虛空低效、執(zhí)法部門(mén)含糊不清等立法困境。根本原因主要有將賦權(quán)視為優(yōu)惠、推行自上而下的立法、自治區(qū)自治條例缺位、立法內(nèi)容趨向雷同等。最后指出，必須堅(jiān)持和維護(hù)黨和國(guó)家的民族政策，鞏固和完善民族區(qū)域自治制度，建立健全民族法制體系，堅(jiān)決貫徹落實(shí)自治縣自治條例，促進(jìn)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及其社會(huì)的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：廣西;民族;自治條例;立法;解決路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.15 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1004-1494（2015）04-0116-07

自20世紀(jì)80年代中期起至2014年，廣西12個(gè)民族自治縣都制定并頒布了自治縣自治條例，且都經(jīng)歷了第一輪自治縣自治條例的修訂，絕大部分正在進(jìn)行第二輪的修訂，其中，隆林、富川、羅城和巴馬等4個(gè)自治縣自治條例已通過(guò)廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議并頒布實(shí)施。應(yīng)該說(shuō)，自治縣自治條例確實(shí)對(duì)促進(jìn)民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)等各方面的發(fā)展起到了巨大的作用，但也面臨著諸多的問(wèn)題，應(yīng)該予以重視。

一、民族自治縣自治條例的立法困境

民族自治縣自治條例的制定，體現(xiàn)了黨和國(guó)家實(shí)施民族平等政策、民族區(qū)域自治制度的正確性和優(yōu)越性，也極大地促進(jìn)了民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)各方面的發(fā)展，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，鞏固了民族團(tuán)結(jié)。但是，由于實(shí)際情況及立法本身存在的局限性，當(dāng)前自治縣自治條例也陷入了立法困境之中，出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題。

（一）結(jié)構(gòu)和內(nèi)容重復(fù)單一

從廣西12個(gè)自治縣自治條例的具體結(jié)構(gòu)來(lái)看，雖然各個(gè)自治縣的章節(jié)有所不同，有6章、8章、9章等，但總體上可以整合為6章，即第一章：總則;第二章：自治機(jī)關(guān);第三章：人民法院和人民檢察院;第四章：自治權(quán);第五章：民族關(guān)系;第六章：附則。之所以有的縣份出現(xiàn)8、9章，實(shí)際上只是將第四章“自治權(quán)”細(xì)分為經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與金融、教育與科技、文化與衛(wèi)生等章節(jié)，在內(nèi)容上并無(wú)異。在法條數(shù)上，各縣自治條例也同樣顯示出一種趨同性，即條數(shù)相當(dāng)，如融水52條、三江48條、龍勝54條、恭城58條、隆林53條、富川58條、都安52條、羅城56條、巴馬55條、環(huán)江56條、大化52條、金秀54條。雖然，法條數(shù)最少的三江侗族自治縣與法條數(shù)最多的恭城瑤族自治縣、富川瑤族自治縣相比相差了10條之多，但是其所闡釋的內(nèi)容基本一致。以隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)自治縣的自治條例為例，由于其要求的“自治權(quán)”趨向于一致，如果不標(biāo)出具體的縣份，任選其中一縣的自治條例都可以套用到其他3個(gè)縣的自治條例上，個(gè)中的原因就是因?yàn)楦骺h所要求的“自治權(quán)”缺乏地方特色，趨于泛化、同一化，這就使得各縣的自治條例針對(duì)性不強(qiáng)，重復(fù)而單一的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容在法的效用上已經(jīng)在很大的程度上失去了其權(quán)威性。

各縣自治條例的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容之所以趨同，一個(gè)最根本的原因就是，它們均以《民族區(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)體例為藍(lán)本進(jìn)行設(shè)置?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)體例為：序言;第一章：總則;第二章：民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成;第三章：自治機(jī)關(guān)的自治權(quán);第四章：民族自治地方的人民法院和人民檢察院;第五章：民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系;第六章：上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé);第七章：附則。比對(duì)之下，《民族區(qū)域自治法》中的結(jié)構(gòu)和體例除了第六章“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”沒(méi)有出現(xiàn)在各自治縣自治條例的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容中外，其他各章均原封不動(dòng)地被自治縣自治條例所模仿乃至照搬。作為下位法，遵照上位法的精神和原則制定相關(guān)的法條項(xiàng)目，這本是立法的基礎(chǔ)，但是，由于遵照得過(guò)于“徹底”，甚至將上位法的一些條款內(nèi)容直接“粘貼復(fù)制”，這不僅導(dǎo)致了各自治縣自治條例缺乏“個(gè)性”，而且也導(dǎo)致了在實(shí)際的執(zhí)行落實(shí)過(guò)程中顯得底氣不足，出現(xiàn)了所謂的執(zhí)行力度弱的尷尬局面。最為關(guān)鍵的是，各自治縣自治條例在制定過(guò)程中均有意無(wú)意地避開(kāi)了對(duì)“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”的相關(guān)規(guī)定，這或許體現(xiàn)了我國(guó)體制內(nèi)“下不犯上”的無(wú)奈之舉，但也集中體現(xiàn)了自治縣自治條例立法所遭遇的尷尬局面。

（二）修訂過(guò)程流于形式

以隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣為例，從章節(jié)上看，1990年版的《隆林各族自治縣自治條例》共有7章，分別為總則、自治縣的自治機(jī)關(guān)、自治縣的人民法院和人民檢察院、自治縣干部隊(duì)伍建設(shè)、自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政管理、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生建設(shè)、附則;1998年版的則修改成6章，除了保留總則、自治縣的人民法院和人民檢察院、附則等3章外，自治縣的自治機(jī)關(guān)改為自治縣自治機(jī)關(guān)的組織，自治縣干部隊(duì)伍建設(shè)、自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政管理、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生建設(shè)等3章整合成了自治縣自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)1章，并增加了民族關(guān)系1章。1989年版的《都安瑤族自治縣自治條例》共有8章，分別為總則、自治機(jī)關(guān)、干部工人和專(zhuān)業(yè)人才管理、人民法院和人民檢察院、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、財(cái)政與金融、教育科技和文化衛(wèi)生、附則;2002年版的在章節(jié)上沒(méi)有改變。1991年版的《大化瑤族自治縣自治條例》共8章，分別為總則，自治縣的自治機(jī)關(guān)，自治縣人民法院和人民檢察院，自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，自治縣的財(cái)政與金融，自治縣的教育、科技、文化與衛(wèi)生，自治縣的民族關(guān)系，附則;1999版的則修改成6章，分別為總則、自治機(jī)關(guān)的組織、自治縣人民法院和人民檢察院、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、民族關(guān)系、附則，其調(diào)整的章節(jié)與隆林縣一致。1990年版的《巴馬瑤族自治縣自治條例》共有8章，分別為總則、自治縣的自治機(jī)關(guān)、自治縣的人民法院和人民檢察院、自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、自治縣的財(cái)政與金融、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生、自治縣的民族關(guān)系、附則;2002版的章節(jié)同樣與前版一致。

進(jìn)行自治縣自治條例的修訂，主要是基于改革開(kāi)放的深入和現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，原有的自治縣自治條例有些規(guī)定已不適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的要求，不能充分體現(xiàn)自治縣的實(shí)際情況和促進(jìn)自治縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因此，亟需對(duì)原有的自治縣自治條例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和補(bǔ)充完善，使之更好地為民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展服務(wù)，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展。但是，從第一次修訂的內(nèi)容來(lái)看，大多自治縣自治條例都是在原有的條款和內(nèi)容上進(jìn)行修補(bǔ)，而且，所謂的修補(bǔ)，多數(shù)也只是針對(duì)個(gè)別字句進(jìn)行修改，或者是對(duì)原有的章節(jié)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從而缺乏實(shí)質(zhì)性的乃至可操作性的內(nèi)容。這樣，修訂成稿后的自治條例，在一定的程度上偏離了“適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的要求”的初衷，而是變成了“適應(yīng)新世紀(jì)新時(shí)代的閱讀習(xí)慣”的意向了。如大化瑤族自治縣修訂的版本與1991年的原始版本相比，修訂版無(wú)論是在條款或者是內(nèi)容上都沒(méi)有多大突破，只不過(guò)是對(duì)前者進(jìn)行內(nèi)容的刪減和相關(guān)條款的調(diào)整，一些新增的條款，多數(shù)也只是作為一種原則性的補(bǔ)充，缺乏實(shí)際的或者可操作性的內(nèi)容，其他涉及到經(jīng)濟(jì)建設(shè)或財(cái)政金融的新增條款，也多是籠統(tǒng)或者是原則性的闡釋?zhuān)胤教厣兔褡逄厣珱](méi)有得到應(yīng)有的凸顯。

（三）法律權(quán)威難以樹(shù)立

當(dāng)前，自治縣自治條例的制定主要依據(jù)是《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，具體有如《民族區(qū)域自治法》第七十三條第二款規(guī)定：“自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定實(shí)施本法的具體方法。”此處的“具體方法”，實(shí)際上就是指民族區(qū)域自治條例。但由于自治區(qū)自治條例尚未出臺(tái)，使得貫徹落實(shí)自治縣自治條例只能繞過(guò)自治區(qū)自治條例這一環(huán)節(jié)，與《民族區(qū)域自治法》直接對(duì)接，缺乏具體的指導(dǎo)意見(jiàn)，出現(xiàn)了權(quán)力的真空。而且，由于《民族區(qū)域自治法》在貫徹落實(shí)國(guó)家優(yōu)惠政策的條款上，強(qiáng)調(diào)宏觀缺少微觀，重原則而輕細(xì)末，在表述上大都是“加大”“傾斜”“加快”等含糊字眼，沒(méi)有硬性的指標(biāo)約束，導(dǎo)致了很多優(yōu)惠政策在地方落實(shí)上往往遵循一種視情況而定的狀態(tài)，失去了現(xiàn)實(shí)意義。如在地方配套資金上，《民族區(qū)域自治法》雖然有減少乃至減免的條款要求，但由于只是原則性的說(shuō)明，這就導(dǎo)致了中央相關(guān)部委和上級(jí)部門(mén)在民族地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃時(shí)，往往都要求地方財(cái)政配套資金，而地方上財(cái)政自給率比較低，多數(shù)情況下只能保正常的行政運(yùn)轉(zhuǎn)，根本無(wú)力配套，這就使得很多建設(shè)項(xiàng)目往往得不到及時(shí)安排乃至擱淺。在自治區(qū)層面上，關(guān)于新建建設(shè)用地有償使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、育林基金收取及分成、排污費(fèi)收取及分成等關(guān)鍵性的問(wèn)題，自治區(qū)有關(guān)職能部門(mén)也很少放權(quán)，這也使得自治地方很難受到國(guó)家賦予自治地方的相關(guān)優(yōu)惠政策。

自治縣自治條例是根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)精神和內(nèi)容來(lái)制定的，而民族區(qū)域自治法的原則則來(lái)自于國(guó)家《憲法》，即是說(shuō)，自治縣自治條例是國(guó)家《憲法》精神和原則的延伸，經(jīng)過(guò)自治區(qū)人大審定并頒發(fā)實(shí)施的自治縣自治條例，在很大的程度上具有憲法及法律效應(yīng)，如果不執(zhí)行，可以視為違憲，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，在隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣的調(diào)查訪談過(guò)程中，政策執(zhí)行力度弱一直是最突出的問(wèn)題。其他諸如自治地方庫(kù)區(qū)移民口糧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)多年未變、生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等也與民族法制的缺位有很大的關(guān)系，從而架空了自治縣自治條例的法律效力。

（四）執(zhí)法部門(mén)含糊不清

自治縣自治條例的內(nèi)容非常廣泛，涉及了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融、教育、科技、衛(wèi)生等各個(gè)方面，所涉及的對(duì)象也幾乎囊括了自治縣所有的行政部門(mén)，這就要求必須有一個(gè)綜合的、高效的乃至強(qiáng)有力的執(zhí)法部門(mén)或者組織。而這恰恰是自治縣自治條例貫徹落實(shí)過(guò)程中的軟肋。自治縣自治條例是由自治縣人大常委會(huì)組織制定的，并且也經(jīng)過(guò)了一系列的法定程序，如組建自治條例起草委員會(huì)（小組）、參觀考察、召開(kāi)座談會(huì)、征求意見(jiàn)、制定修訂、呈遞審核、頒布實(shí)施等，可以說(shuō)具備了法律的效力。一個(gè)關(guān)鍵的事實(shí)是，縱觀各個(gè)自治縣自治條例，在自治機(jī)關(guān)、組織原則、人民法院和檢察院、自治權(quán)等方面可以說(shuō)是比較全面而細(xì)致的，但卻沒(méi)有一項(xiàng)條款規(guī)定由誰(shuí)來(lái)組織實(shí)施的問(wèn)題，這就使得自治縣自治條例的貫徹落實(shí)陷入了一種真空的狀態(tài)。即使遵循誰(shuí)制定誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，自治縣自治條例的制定者——自治縣人大常委會(huì)由于其性質(zhì)，實(shí)際上也只能起到一種監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，缺乏強(qiáng)制力和處罰權(quán)。在監(jiān)督立法和執(zhí)法上，各自治縣人大常委會(huì)每年都對(duì)全縣貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》以及相關(guān)法制進(jìn)行了執(zhí)法檢查，并針對(duì)存在的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)和歸納，但年年監(jiān)督檢查，年年存在著相同的問(wèn)題，這不能不說(shuō)明人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查上的“心有余而力不足”。

實(shí)際上，這也可以沿溯至制定自治縣自治條例的基礎(chǔ)——《民族區(qū)域自治法》上來(lái)探尋其中的原因所在。從《民族區(qū)域自治法》的章節(jié)結(jié)構(gòu)來(lái)看，無(wú)論是序言，還是第一章、第二章、第三章、第四章、第五章、第六章，乃至最后的附則一章，都沒(méi)有明確規(guī)定相關(guān)民族法制建設(shè)的執(zhí)法部門(mén)及其執(zhí)法權(quán)應(yīng)該歸屬于誰(shuí)，究竟由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督其中的立法、執(zhí)法，實(shí)行其中的處罰權(quán)，這些都沒(méi)有體現(xiàn)在具體的章節(jié)條款中，這就使得自治縣自治條例在制定的過(guò)程中陷入了一種尷尬的局面，造成了一種“無(wú)法可依”的狀態(tài)。當(dāng)然，這還是得回歸到前面的話(huà)題——自治區(qū)自治條例的制定上來(lái)。應(yīng)該說(shuō)，制定自治區(qū)自治條例，就是貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》的具體實(shí)施辦法，也是自治縣自治條例的最直接的上位法，但由于自治區(qū)自治條例沒(méi)有能夠出臺(tái)，這就造成了自治縣自治條例在貫徹落實(shí)的過(guò)程中，在組織和責(zé)任上出現(xiàn)了相互推諉扯皮的現(xiàn)象，即是通常所說(shuō)的不作為，極大地降低了自治縣自治條例的法律權(quán)威性。

二、存在立法困境的原因分析

民族立法難，立法后實(shí)施更難，這是我國(guó)民族法制及法治建設(shè)所面臨的普遍現(xiàn)象。體現(xiàn)在自治縣自治條例上，在立法上，由于其涉及的區(qū)域范圍只是局限于縣境內(nèi)，因此制定的過(guò)程遇到的阻力相對(duì)較小，但是，具體到實(shí)施層面上，由于存在著下級(jí)與上級(jí)、地方與中央爭(zhēng)權(quán)乃至分權(quán)的問(wèn)題，這就使得貫徹落實(shí)自治縣自治條例舉步維艱。

（一）將賦權(quán)視為優(yōu)惠

將法律賦權(quán)視為政策優(yōu)惠，這是當(dāng)前自治縣自治條例執(zhí)行難、被虛化的關(guān)鍵性因素之一。由于將賦權(quán)視為優(yōu)惠，那么相關(guān)部門(mén)或者是一些利益公司在權(quán)衡一些國(guó)家法律賦予自治地方但又涉及本部門(mén)和或本公司利益的自治權(quán)利上，存在著一種可有可無(wú)的曖昧態(tài)度，以至于導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中自治縣自治條例的無(wú)作為。

《中華人民共和國(guó)憲法》是國(guó)家的根本大法，規(guī)定擁有最高的法律效力，其權(quán)威性是不容置疑的?！稇椃ā返谝徽碌?條就明確指出：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！边@就決定了自治縣自治條例中相關(guān)自治權(quán)訴求的法律效力。作為實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，《民族區(qū)域自治法》就明確規(guī)定了必須要切實(shí)保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，并對(duì)民族自治地方自主管理和發(fā)展本地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育以及社會(huì)等各方面的自治權(quán)作了較為詳細(xì)的規(guī)定。這也說(shuō)明了自治縣自治條例中相關(guān)促進(jìn)和發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的條款內(nèi)容是有法可依的?！秶?guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)《民族區(qū)域自治法》以及相關(guān)法律、法規(guī)和民族政策的宣傳教育，依法制定具體措施，保護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益。這更增強(qiáng)了自治縣自治條例貫徹落實(shí)的實(shí)效性。

應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是《中華人民共和國(guó)憲法》和《民族區(qū)域自治法》，還是《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，都規(guī)定了自治縣自治條例中的相關(guān)自治權(quán)具有法定的法律效力，即是說(shuō)，自治縣自治條例中所規(guī)定的自治權(quán)，均是遵循和按照國(guó)家憲法法律的相關(guān)規(guī)定所制定的，具有強(qiáng)制性和不可違背性，一旦制定并經(jīng)自治區(qū)人大常委會(huì)審定頒布實(shí)施，就應(yīng)該強(qiáng)制實(shí)行。但是，由于現(xiàn)階段我國(guó)法律體系還存在著不完善性，同時(shí)由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，一些行政部門(mén)、央企乃至公司將國(guó)家憲法法律賦予民族自治地方的自治權(quán)利視為一種政策上的優(yōu)惠制度，認(rèn)為這是國(guó)家“照顧”“傾斜”自治地方的政策，沒(méi)有法律效力，存在著可商量、可推敲的余地，因此在執(zhí)行的過(guò)程中多帶有俯視的姿態(tài)，可執(zhí)行可不執(zhí)行也成為了決策的出發(fā)點(diǎn)，自治縣自治條例的法律效力自然被削弱乃至被忽視。而且，由于國(guó)家憲法法律中并沒(méi)有相關(guān)貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的懲戒性條款和規(guī)定，這也導(dǎo)致了一些部門(mén)、單位和組織即使在違憲的情況下也能“逍遙法外”，從而也使得貫徹落實(shí)自治縣自治條例成為一紙空文。

（二）推行自下而上的立法

縱觀當(dāng)前各自治縣自治條例的制定過(guò)程，均采取了自下而上的方式，即由各自治縣起草文稿后報(bào)自治區(qū)人大常委會(huì)征求意見(jiàn)。根據(jù)當(dāng)前自治縣自治條例貫徹落實(shí)的情況來(lái)看，此種做法并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。

先從自治區(qū)自治條例的制定來(lái)探究原因。實(shí)際上，由于經(jīng)過(guò)了19稿還沒(méi)有能夠通過(guò)，目前，廣西在制定自治區(qū)自治條例的態(tài)度上積極性已經(jīng)不太高，一方面，我國(guó)在處理中央與地方的關(guān)系時(shí)，主要依靠的是政策的調(diào)整，而不是依靠法律的調(diào)整[1]，相對(duì)于法律調(diào)整的條條框框而言，政策調(diào)整具有靈活性、可變性等特點(diǎn)，且目前民族地區(qū)普遍享有了許多的優(yōu)惠政策，自治區(qū)自治條例的制定不僅顯得麻煩，同時(shí)顯得有些雞肋;另一方面，在立法程序上，自治區(qū)自治條例必須經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，而地方性法規(guī)只需通過(guò)自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這樣，自治區(qū)更多的是熱衷于制定地方性的法規(guī)，自治區(qū)自治條例的制定已經(jīng)處于一種次要的地位。由是觀之，自治縣自治條例的制定同樣面臨著以上的情況。而且，因?yàn)樯衔环ㄗ灾螀^(qū)自治條例不能出臺(tái)，從而也導(dǎo)致了自治縣自治條例制定和修訂的消極性。

應(yīng)該說(shuō)，20世紀(jì)80年代的自治縣自治條例的制定，各自治縣還是傾注了極大的熱情的，因?yàn)檫@充分體現(xiàn)出了民族平等政策以及民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。但是隨著預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的巨大落差，各自治縣自治條例的修訂工作也處于一種應(yīng)付式的狀態(tài)。當(dāng)前，自治縣自治條例的修訂工作所采取的都是自下而上的方式，即響應(yīng)國(guó)家和自治區(qū)的號(hào)召，組織相關(guān)人員組成修訂領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)，征求意見(jiàn)，撰寫(xiě)文稿等，一切都顯得有條不紊。但實(shí)際上，多數(shù)自治縣自治條例的制定都只是對(duì)原版的修補(bǔ)，并無(wú)實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，這主要有以下原因：一是修訂工作一般只來(lái)自于國(guó)家或者是自治區(qū)的一紙公文，再無(wú)其他的具體指示，鑒于原版很多實(shí)際的訴求都沒(méi)有能夠得到兌現(xiàn)，多數(shù)自治縣無(wú)意增添新的訴求或者是對(duì)新增添的內(nèi)容不抱奢望;二是自下而上的修訂工作，雖然體現(xiàn)了自治地方的自治權(quán)訴求，但在地方與中央分權(quán)正處于一種膠著的狀態(tài)下，多數(shù)合理訴求呈遞到上級(jí)相關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)時(shí)，都會(huì)被否決或者是做模糊的處理;三是各自治縣在修訂自治條例時(shí)多“自力更生”，缺乏上級(jí)乃至相關(guān)權(quán)威或強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的支持，其所修訂的條款內(nèi)容在很大的程度上也就成為了無(wú)源之水和無(wú)本之木，更在一定的范圍內(nèi)削弱了民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。

（三）自治區(qū)自治條例缺位

目前，各自治縣自治條例大多數(shù)處于一種虛設(shè)的狀態(tài)，原因有多種，但歸根結(jié)底是廣西沒(méi)有出臺(tái)自治區(qū)自治條例，使得自治縣自治條例缺乏“母法”的保障，從而架空了自治縣自治條例貫徹落實(shí)的根基，削弱了其現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行力度。

總體來(lái)看，我國(guó)的五大自治區(qū)即廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和西藏自治區(qū)至今尚未出臺(tái)各自的自治區(qū)自治條例，這不能不說(shuō)是我國(guó)民族立法的一大缺憾[2]17。特別是廣西壯族自治區(qū)，從1957年廣西籌備建立壯族自治區(qū)期間起草《廣西壯族自治區(qū)自治條例（草案）》算起，至1993年，歷經(jīng)19稿，至今仍未獲得通過(guò)。至于各自治區(qū)自治條例不能通過(guò)的原因，專(zhuān)家學(xué)者們主要總結(jié)歸納為中央與地方權(quán)力劃分、報(bào)批制度存在弊端、立法時(shí)機(jī)不成熟等，從而在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力后，最終將自治條例的制定擱置延后。實(shí)際上，其中最為關(guān)鍵的原因還是制定的自治區(qū)自治條例是否能夠適用于上級(jí)機(jī)關(guān)的問(wèn)題，這就存在著一個(gè)兩難的選擇：一方面，貫徹落實(shí)自治權(quán)需要規(guī)范上級(jí)機(jī)關(guān)和自治區(qū)自治機(jī)關(guān)兩方面的行為;另一方面，從法理上來(lái)說(shuō)，自治區(qū)自治條例作為下位法又不能規(guī)范上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)[2]15。這種立法悖論使得自治區(qū)自治條例的制定遲遲未能通過(guò)。

自治區(qū)自治條例不能通過(guò)對(duì)自治縣自治條例的影響無(wú)疑是巨大的。前文已經(jīng)說(shuō)過(guò)，自治區(qū)自治條例作為自治縣自治條例最為直接的上位法，起到對(duì)自治縣自治條例的具體指導(dǎo)作用，意即自治縣自治條例的“母法”，而自治縣自治條例是自治區(qū)自治條例原則和精神的細(xì)化和延續(xù)。但是，由于自治區(qū)自治條例遲遲未能通過(guò)實(shí)施，這就使得自治縣自治條例在貫徹落實(shí)中處于一種孤立無(wú)援的困境之中，在向上級(jí)部門(mén)訴求相關(guān)自治權(quán)時(shí)，一些部門(mén)就會(huì)以“無(wú)依據(jù)”或者是“無(wú)先例”為由搪塞乃至拒絕。在膠著的狀態(tài)下，即使有《中華人民共和國(guó)憲法》、《民族區(qū)域自治法》等作為靠山，但由于相關(guān)條款規(guī)定過(guò)寬、過(guò)泛，也使得自治縣的相關(guān)自治權(quán)訴求“有理”而“無(wú)實(shí)”。一個(gè)事實(shí)是，自治縣自治條例的立法同樣存在著自治區(qū)自治條例的立法悖論，如果拿著去上級(jí)機(jī)關(guān)或部門(mén)進(jìn)行自治權(quán)的訴求，就會(huì)遇到越權(quán)的問(wèn)題，自然無(wú)結(jié)果;如果上級(jí)機(jī)關(guān)或部門(mén)對(duì)自治地方有相關(guān)違背自治縣自治條例的要求時(shí)，根據(jù)下級(jí)服從上級(jí)的原則，自治縣自治條例所制定的相關(guān)條款內(nèi)容也就成了擺設(shè)，無(wú)實(shí)際意義。所以，由于沒(méi)有自治區(qū)自治條例的保障和支持，自治縣自治條例雖然也能在實(shí)際的貫徹落實(shí)中起到些許作用，但大部分的自治權(quán)還是被屏蔽。

（四）立法內(nèi)容缺乏特殊性

制定自治縣自治條例的初衷，就是為了能夠突出和適應(yīng)本地方的實(shí)際和特點(diǎn)，自主管理本地方的事務(wù)，促進(jìn)本地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。所以，符合地方實(shí)際，突出地方特色，這是制定和修訂自治條例必須掌握的精神和原則。

但從隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣自治條例的整體框架上來(lái)看，無(wú)論是在行文結(jié)構(gòu)，還是在條款內(nèi)容上，都在套用著同一框架，沿襲著同一章節(jié)內(nèi)容，使人感覺(jué)彼此之間似乎相互“抄襲”。當(dāng)然，地方政府會(huì)說(shuō)這是一種“借鑒”。但“借鑒”只是一種參考，一種比對(duì)，不能將對(duì)方的經(jīng)驗(yàn)做為自己量身定做，更不應(yīng)將對(duì)方的文本剪接或者直接復(fù)制到自己的自治條例中，否則，就會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象：先出臺(tái)的那個(gè)自治法規(guī)的質(zhì)量比較好，后面一連串抄它的自治法規(guī)的質(zhì)量都比較好;反之，先出臺(tái)的那個(gè)自治法規(guī)的質(zhì)量比較差，那么后面一連串抄它的自治法規(guī)的質(zhì)量都比較差[3]。這就容易出現(xiàn)一種較為奇怪的現(xiàn)象：在進(jìn)行自治縣自治條例立法調(diào)研過(guò)程中，去一個(gè)自治縣，大抵就掌握了所有自治縣自治條例在貫徹落實(shí)中存在的問(wèn)題。

而以上章節(jié)內(nèi)容的同一性所帶來(lái)的一個(gè)嚴(yán)重后果就是：由于沒(méi)有本地特色，沒(méi)有能夠?yàn)樗^的“自治權(quán)”提供基礎(chǔ)和支撐，導(dǎo)致了在向上級(jí)機(jī)關(guān)和相關(guān)部門(mén)訴求自治權(quán)益時(shí)，一些部門(mén)就會(huì)以所謂的“無(wú)理由”、“無(wú)根據(jù)”、“無(wú)先例”等托詞疏于應(yīng)付乃至予以回絕，出現(xiàn)了前文所提及的自治縣自治條例執(zhí)行難的問(wèn)題。實(shí)際上，執(zhí)行難，這是貫徹落實(shí)自治縣自治條例的過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)普遍現(xiàn)象，現(xiàn)有的觀點(diǎn)都聚焦于上級(jí)相關(guān)部門(mén)的“漠視法律”和“不作為”，但如果我們進(jìn)一步深究，根源還在于自治縣本身還沒(méi)有足夠說(shuō)服上級(jí)機(jī)關(guān)“放權(quán)”的理由。如隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣的自治條例無(wú)一例外地都將發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)等融入其中，而要求上級(jí)“放權(quán)”的條件也如出一轍，這就難免讓上級(jí)相關(guān)部門(mén)懷疑自治地方的“誠(chéng)意”，從而做出的許諾也未能盡如自治地方所愿。畢竟，發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)并非自治地方的專(zhuān)利，其他非自治地方也面臨著同樣的問(wèn)題，以廣而泛的項(xiàng)目和內(nèi)容視為本地方的“自治”，其要求遭到拒絕也在情理之中。所以，規(guī)避同一、凸顯特色應(yīng)該成為自治縣自治條例立法的首要考慮因素。

三、化解立法困境的路徑選擇

制定和修訂自治縣自治條例，主要的目的是充分利用黨和國(guó)家的民族平等政策，結(jié)合民族區(qū)域自治制度，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面的快速發(fā)展，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族的共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。但是，由于歷史傳統(tǒng)乃至現(xiàn)實(shí)體制等原因，自治縣自治條例在貫徹落實(shí)的過(guò)程中還存在著諸多的問(wèn)題，需要從堅(jiān)持和維護(hù)黨和國(guó)家的民族政策、鞏固和完善民族區(qū)域自治制度、促進(jìn)和發(fā)展各民族大團(tuán)結(jié)格局等方面進(jìn)行考慮和調(diào)整。

（一）建立健全民族法制體系

建立健全民族法制體系，主要的目的是為自治縣自治條例的貫徹落實(shí)保駕護(hù)航。

1. 要制定出臺(tái)自治區(qū)民族區(qū)域自治條例，使自治縣自治條例在訴求相關(guān)自治權(quán)時(shí)“師出有門(mén)”，有法律的保障。自治區(qū)自治條例遲遲不能出臺(tái)，有多種原因，但不能一味采取回避的態(tài)度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和西部大開(kāi)發(fā)的形勢(shì)下，自治區(qū)自治條例的制定和貫徹落實(shí)總體來(lái)看還處于一種滯后的狀態(tài)，一些已有的規(guī)定難以落實(shí)，而適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新情況需要做出的新規(guī)定又難以出臺(tái)，不但制約了民族自治地方自治權(quán)的行使，而且也使得民族自治地方人民群眾的合理訴求在某些時(shí)候得不到及時(shí)、公正的反應(yīng)，在一定的程度上損害了人民群眾的合法權(quán)益。所以，要貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的民族政策，要繼續(xù)堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，不斷增強(qiáng)這一制度的生機(jī)和活力，不斷發(fā)揮這一制度的巨大優(yōu)越性，必須認(rèn)真貫徹《民族區(qū)域自治法》，充分保障自治地方依法行使自治權(quán)，保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利，其中的關(guān)鍵就是要制定出臺(tái)自治區(qū)自治條例，通過(guò)法的形式來(lái)固定和細(xì)分自治地方的自治權(quán)，從而也為自治縣自治條例的貫徹落實(shí)提供“尚方寶劍”。

2. 要因地制宜制定自治縣單行條例。制定自治縣單行條例，實(shí)際上就是對(duì)自治縣自治條例的一種完善和補(bǔ)充，在當(dāng)前自治縣自治條例執(zhí)行難、踐行力度弱的困境下，有的放矢地制定各種自治縣單行條例也不失為一種有益的嘗試。相對(duì)于自治縣自治條例原則性較強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)操作性較弱等缺點(diǎn)，由于自治縣單行條例只是關(guān)于某個(gè)方面、某個(gè)具體問(wèn)題的特殊規(guī)定，涉及的部門(mén)單一或較少，協(xié)調(diào)、溝通起來(lái)相對(duì)容易，極大提高了變通法律、行政法規(guī)獲得批準(zhǔn)的可能性，使自治縣的自治權(quán)在某個(gè)方面得到了實(shí)際實(shí)現(xiàn)，而且，其以實(shí)施性規(guī)定為主，數(shù)量沒(méi)有限制，具有靈活的現(xiàn)實(shí)操作性和可行性[4]。所以，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，從自治縣的地方發(fā)展實(shí)際出發(fā)，有的放矢地制定出更多符合地方實(shí)際、適應(yīng)民族特點(diǎn)的單行條例，從而形成一個(gè)有機(jī)整體，在一定的程度上替代自治縣自治條例并實(shí)現(xiàn)其主要職能。而且，也可以將制定自治縣單行條例視為在當(dāng)前自治縣自治條例被架空的情況下，各自治縣行使自治權(quán)的主要突破口。

3. 要建立健全各族群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。貫徹落實(shí)自治縣自治條例，最終的目的就是為了維護(hù)民族群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)各民族的共同繁榮發(fā)展，所以，建立健全各族群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，實(shí)際上就是為自治縣在訴求自治權(quán)時(shí)提供群眾基礎(chǔ)和基層支撐。這就需要：在政府層面上，要完善基層民主制度、信息公開(kāi)制度、信訪制度、立法和決策旁聽(tīng)制度、公民監(jiān)督制度、社情民意訪談制度、公民訴求回應(yīng)制度等，搭建多種形式的溝通平臺(tái)，及時(shí)了解、處理群眾反映的問(wèn)題，引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，預(yù)防和及時(shí)化解社會(huì)矛盾;在群眾層面上，要積極培育和壯大少數(shù)民族利益表達(dá)組織，提高少數(shù)民族在社會(huì)利益分割中的話(huà)語(yǔ)權(quán)和行動(dòng)力，如組建各種社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究學(xué)會(huì)等，提高利益表達(dá)組織骨干人員的公民法律意識(shí)、法治觀念和用法素養(yǎng)，提高溝通協(xié)調(diào)的工作能力，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族與政府之間在民生利益表達(dá)和民生決策上的下情上達(dá)、上下貫通、政通民和[5];在社會(huì)層面上，要充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)等媒體作用，拓寬社情民意表達(dá)渠道，積極收集少數(shù)民族的意見(jiàn)和建議，推動(dòng)少數(shù)民族民生利益表達(dá)的廣泛性、全面性，以及合理合法化。

（二）完善強(qiáng)化國(guó)家的法治意識(shí)

當(dāng)前，自治縣自治條例之所以讓人感覺(jué)有虛設(shè)之嫌，就在于相關(guān)部門(mén)和單位法治意識(shí)的薄弱。

1. 要制定和完善相關(guān)貫徹落實(shí)自治縣自治條例的懲戒性措施。這就需要中央、自治區(qū)、自治縣等三級(jí)聯(lián)動(dòng)。首先，在中央層面，必須充分顯示憲法的權(quán)威性。目前，中央雖然制定了《民族區(qū)域自治條例》，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，但在很多內(nèi)容及原則上都過(guò)于泛化，缺乏相關(guān)細(xì)化的規(guī)定。最為關(guān)鍵的是，兩者都未對(duì)民族區(qū)域自治法的相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行職權(quán)的劃分，這就導(dǎo)致了在貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的過(guò)程中，一旦涉及到問(wèn)責(zé)問(wèn)題，相關(guān)當(dāng)事人就會(huì)以“無(wú)法”為由，相互推諉。所以，中央應(yīng)該制定貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的細(xì)化規(guī)則，主要對(duì)問(wèn)責(zé)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，從而真正體現(xiàn)民族區(qū)域自治法的法律權(quán)威。二是在自治區(qū)層面，必須制定相關(guān)的懲戒性措施，保障自治縣自治條例有法可依。雖然，自治區(qū)自治條例不能出臺(tái)是一大硬傷，但是，自治區(qū)也可以依照《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，制定出自治區(qū)實(shí)行《民族區(qū)域自治法》的若干規(guī)定以及相關(guān)的配套措施。這里，由于自治區(qū)作為自治縣的最直接的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，更需要對(duì)相關(guān)規(guī)定和配套措施進(jìn)行細(xì)化，必須細(xì)化到各個(gè)相關(guān)部門(mén)的義務(wù)、責(zé)任，對(duì)相關(guān)部門(mén)實(shí)行問(wèn)責(zé)制，這才能夠確實(shí)保障自治縣自治條例的貫徹落實(shí)。三是在自治縣自治層面，必須完善自身的體制建設(shè)，做到在訴求自治權(quán)的過(guò)程中有理有據(jù)。這就需要自治縣相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)法治觀念，增強(qiáng)自身法治修為，做到既能規(guī)范自己，也能夠以此來(lái)服人。關(guān)鍵是縣級(jí)相關(guān)部門(mén)要建立健全問(wèn)責(zé)制，對(duì)相關(guān)違反自治縣自治條例的行為要嚴(yán)懲不貸，并進(jìn)行整改，唯此，在向相關(guān)上級(jí)部門(mén)訴求自治權(quán)時(shí)，才能正己推人，力求雙贏。

2. 組建相關(guān)執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍。當(dāng)前，自治縣自治條例之所以存在虛設(shè)、架空的現(xiàn)象，原因之一就在于缺乏相關(guān)的執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍，這就在很大程度上削弱了自治縣自治條例的法律權(quán)威性。當(dāng)前，自治縣自治條例的貫徹落實(shí)很大程度上在于自治縣人大常委會(huì)的監(jiān)督和督促。由于自治縣人大常委會(huì)的主要工作職能是監(jiān)督和檢查，缺乏具體的執(zhí)法權(quán)，這就使得其在推動(dòng)自治縣自治條例的具體落實(shí)過(guò)程中顯得心有余而力不足。所以，要真正使自治縣自治條例落到實(shí)處，組建相關(guān)執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍勢(shì)在必行。鑒于自治縣自治條例的內(nèi)容涉及面廣泛，這就需要進(jìn)行綜合執(zhí)法，公檢法、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、民族等各部門(mén)必須要參與其中，既各司其職，又相互合作。而且，組建的執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該是獨(dú)立的、具有自主執(zhí)法權(quán)的，而不是一個(gè)臨時(shí)的、雜揉式的機(jī)構(gòu)，根據(jù)其工作性質(zhì)，可以將之歸屬于自治縣人大常委會(huì)的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)民族區(qū)域自治制度和自治縣自治條例的執(zhí)法檢查、督查乃至懲戒等工作，這樣，才能使民族自治地方的自治權(quán)正?；?、規(guī)范化地發(fā)揮其應(yīng)有的效應(yīng)。

3. 強(qiáng)化執(zhí)法的監(jiān)督和檢查工作。這一方面是為了強(qiáng)化自治縣自治條例的法律權(quán)威性，另一方面是為了增強(qiáng)自治縣自治條例的執(zhí)行力度。監(jiān)督和檢查工作應(yīng)該每年都要進(jìn)行，要形成常規(guī)性制度。檢查的對(duì)象要涵蓋縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體等?？梢圆扇?shí)地檢查、匯報(bào)座談、問(wèn)卷調(diào)查等形式，主要檢查的內(nèi)容要涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各方面，具體的內(nèi)容要監(jiān)督和檢查相關(guān)單位和部門(mén)是否制定了相關(guān)貫徹落實(shí)自治縣自治條例的制度和措施、是否在具體的實(shí)踐和工作中貫徹落實(shí)了自治縣自治條例、是否存在著違反自治縣自治條例的規(guī)定和內(nèi)容等問(wèn)題，等等。而且，監(jiān)督和檢查工作不能浮于表面，要形成調(diào)研報(bào)告，針對(duì)存在的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并進(jìn)行總結(jié)和整改，對(duì)存在嚴(yán)重違反自治縣自治條例的單位、組織和個(gè)人等要全縣通報(bào)批評(píng)，進(jìn)行相應(yīng)的警戒和處罰，以此來(lái)強(qiáng)化自治縣自治條例的法律權(quán)威性。

（三）加大學(xué)習(xí)和宣傳力度

目前，雖然民族區(qū)域自治法已經(jīng)頒布30多年，相關(guān)自治縣自治條例也已經(jīng)制定了30多年，其中還進(jìn)行了兩輪修訂，但還處于一種鮮為人知的狀態(tài)。這就需要進(jìn)行組織學(xué)習(xí)和大力宣傳。

1. 學(xué)習(xí)要堅(jiān)持見(jiàn)實(shí)效而杜絕走形式。當(dāng)前，在職干部學(xué)習(xí)法制法規(guī)走形式的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，自治縣自治條例的學(xué)習(xí)也存在著同樣的情況。在對(duì)隆林、都安、大化、巴馬的調(diào)研中，4縣宣揚(yáng)和踐行的措施主要集中于以下幾點(diǎn)：第一，自治縣人大印制相關(guān)民族區(qū)域自治制度和自治縣自治條例內(nèi)容的冊(cè)子，分發(fā)到各個(gè)單位和職工手中;第二，將相關(guān)民族區(qū)域自治內(nèi)容融進(jìn)各種干部學(xué)習(xí)和培訓(xùn)活動(dòng)中;第三，在干部提拔和任用考試中專(zhuān)門(mén)考有民族區(qū)域自治的內(nèi)容。以上措施看似相當(dāng)完善，但實(shí)際卻收效甚微，主要還是因?yàn)閷W(xué)習(xí)走形式所致。所以，學(xué)習(xí)必須要堅(jiān)持見(jiàn)實(shí)效，特別是除了理論學(xué)習(xí)，還要考核實(shí)踐成績(jī)，這成績(jī)可以是調(diào)研報(bào)告，也可以是執(zhí)政績(jī)效，最終的目的就是要達(dá)到理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐體現(xiàn)理論。

2. 要加大自治縣自治條例的宣傳教育力度。要使民族區(qū)域自治法的宣傳成為一種長(zhǎng)效機(jī)制，就需要各級(jí)政府注重民族政策的宣傳，要從機(jī)關(guān)到社會(huì)、從部門(mén)到學(xué)校，大張旗鼓地學(xué)習(xí)和宣傳黨的民族政策，增強(qiáng)各族人民的自治意識(shí)，貫徹落實(shí)民族的平等權(quán)利：第一，學(xué)習(xí)民族區(qū)域自治法并非只是在職干部職工的任務(wù)，必須要在中小學(xué)培養(yǎng)民族法治意識(shí)。在中小學(xué)扎實(shí)有效開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)教育活動(dòng)的同時(shí)，將民族區(qū)域自治法相關(guān)精神和內(nèi)容融入其中，在民族自治縣，自治縣自治條例更應(yīng)當(dāng)成為學(xué)生學(xué)習(xí)和了解的內(nèi)容。第二，利用少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)日開(kāi)展民族區(qū)域自治法和自治條例的宣傳教育活動(dòng)，宣傳黨的民族政策、民族區(qū)域自治制度和各民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等，使黨和國(guó)家的民族政策深入人心。第三，將民族政策和民族法律法規(guī)列為各級(jí)干部培訓(xùn)的內(nèi)容，將民族區(qū)域自治法、自治縣自治條例等列入學(xué)習(xí)及考試范圍，使廣大干部職工進(jìn)一步了解民族區(qū)域自治法，為用好、用足自治法賦予的權(quán)利打下基礎(chǔ)。第四，組織、撰寫(xiě)、創(chuàng)作、編輯和出版一批相關(guān)民族區(qū)域自治法和自治條例的研究著作、普法書(shū)籍、音像、刊物、電影、電視劇和歌曲等，通過(guò)耳聞能詳?shù)囊曈X(jué)感觸和說(shuō)教方式，進(jìn)行全方位的宣傳和教育。

3. 要建立起學(xué)習(xí)和宣傳的績(jī)效考核制度。沒(méi)有規(guī)矩不能成方圓，學(xué)習(xí)和宣傳民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例不僅要看過(guò)程，還要看結(jié)果，而最終的實(shí)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，必須要建立相關(guān)的績(jī)效考核制度來(lái)衡量。所以，要建立健全相關(guān)的績(jī)效考核制度，制定績(jī)效考核綜合指標(biāo)體系，將學(xué)習(xí)的過(guò)程和結(jié)果納入到本單位、本部門(mén)的日常工作中，使之規(guī)范化、制度化。這就需要有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)考核，不僅需要制定學(xué)習(xí)和宣傳的績(jī)效目標(biāo)、記錄在職干部職工的績(jī)效表現(xiàn)、實(shí)行期終績(jī)效考評(píng)，還要總結(jié)績(jī)效考核經(jīng)驗(yàn)、實(shí)施獎(jiǎng)懲制度等，這樣才能夠強(qiáng)化民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例的法律權(quán)威，才能真正貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例，充分發(fā)揮其實(shí)際作用。

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責(zé)任編輯 陸 瑩