曹永盛 秦德君

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行的分權(quán)改革，使得地方政府的權(quán)力不斷膨脹，加之考核機(jī)制的不完善和監(jiān)督的不斷弱化，地方政府利用自身多維角色（中央政府的代理者、地方利益的代表者和地方公共物品的提供者）之間的相互交叉和重疊通過(guò)所謂的制度創(chuàng)新來(lái)追求自身利益最大化。文章通過(guò)對(duì)案例的分析，進(jìn)一步厘清了制度創(chuàng)新與政策謀利的內(nèi)在區(qū)別，重新界定了制度創(chuàng)新的邊界，提出以法律的形式確定地方政府制度創(chuàng)新的范圍、推動(dòng)決策體制和決策程序的制度化建設(shè)、建立制度創(chuàng)新的備案和糾錯(cuò)機(jī)制、完善政績(jī)考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等手段使地方政府的制度創(chuàng)新在法律的授權(quán)范圍和制度化的程序內(nèi)進(jìn)行，避免打著制度創(chuàng)新的幌子謀取自身利益最大化現(xiàn)象的出現(xiàn)，保障地區(qū)公共利益的最大化。

關(guān)鍵詞：地方政府;公共政策;制度創(chuàng)新;政策謀利

中圖分類(lèi)號(hào)：D035-01 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-1494（2015）04-0082-06

隨著改革開(kāi)放分權(quán)和市場(chǎng)化的逐步深化，我國(guó)先后實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革;國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利和允許非公有制經(jīng)濟(jì)合法存在改革;社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革等一系列制度創(chuàng)新，這一切無(wú)疑是保障我國(guó)30年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的重要制度基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)進(jìn)行的強(qiáng)制型制度變遷固然離不開(kāi)中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，但是地方政府的制度創(chuàng)新也發(fā)揮著重要作用。錢(qián)穎一和溫加特把財(cái)政分權(quán)后的中國(guó)政府體制稱(chēng)為“維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”，認(rèn)為1979年以后我國(guó)建立的M型層級(jí)行政管理結(jié)構(gòu)使得中央政府可以利用指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府官員形成強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制，促使各地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新保障本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。中國(guó)學(xué)者楊瑞龍認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)的制度變遷，地方政府在其中擔(dān)當(dāng)了第一行動(dòng)集團(tuán)的角色，使其更加具有實(shí)施制度創(chuàng)新的意愿。哈耶克認(rèn)為地方政府與中央政府相比更貼近民眾，具有信息優(yōu)勢(shì)，因此分權(quán)能夠帶來(lái)的更高的效率[2]。林毅夫通過(guò)對(duì)1970至1993年中國(guó)28個(gè)省市的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量分析，得出中國(guó)的財(cái)政分權(quán)推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善了經(jīng)濟(jì)效率[3]。但是也有學(xué)者認(rèn)為分權(quán)改革帶來(lái)的不僅是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，更導(dǎo)致了各種社會(huì)問(wèn)題。如黃君潔認(rèn)為地方政府權(quán)力的擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致腐敗問(wèn)題的發(fā)生，從而降低經(jīng)濟(jì)效率。孫群力認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府規(guī)模的擴(kuò)大，壓縮民間資本的活力和積極性[4]。周業(yè)安認(rèn)為分權(quán)事實(shí)上會(huì)引起地方政府在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中選擇保護(hù)性策略，從而增加地區(qū)之間的交易成本，損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[5]。

所以說(shuō)，分權(quán)化改革一方面使地方政府擁有了較大的地方自主管理權(quán)，可以根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況制定更符合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面發(fā)展的公共政策，另一方面，也使具有三重身份的（中央政府在本轄區(qū)的代理者、地方利益的代表者、地方公共物品的提供者）地方政府利用身份的相互交叉逐漸發(fā)展為具有自身獨(dú)立利益的謀利型地方政府，部分謀利型的公共政策以制度創(chuàng)新的面貌披上了合法化的外衣。

一、地方政府的多維角色定位透視

（一）中央政府在本轄區(qū)的代理者

盡管改革開(kāi)放以來(lái)，隨著分稅制等其他分權(quán)制度的實(shí)行使地方政府相較于改革前擁有了更為廣泛的權(quán)力，但是在我國(guó)這樣一個(gè)單一制主權(quán)國(guó)家里，地方政府以中央政府代理者的身份進(jìn)行政治活動(dòng)，其公共行為受中央政府的約束和監(jiān)督。地方政府的權(quán)力來(lái)自于中央政府的授權(quán)和特許，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則中央政府有權(quán)利也有義務(wù)通過(guò)立法、行政、財(cái)政、人事等途徑對(duì)地方政府的公共政策行為進(jìn)行合理的監(jiān)控。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)說(shuō)，地方政府雖然掌握了越來(lái)越多的自主管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，但是中央與地方之間政治框架基本沒(méi)有改變，中央政府一方面通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)資源分配來(lái)調(diào)控地方政府的行為，另一方面則通過(guò)一整套政府績(jī)效考評(píng)制度來(lái)約束地方的決策者。

所以說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)上分權(quán)和政治上集權(quán)的改革方式使得中央政府依然有方法可以約束地方政府的公共政策行為，使得地方政府不得不通過(guò)完成中央政府及上級(jí)政府的任務(wù)目標(biāo)（包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、消除貧困、保護(hù)環(huán)境等）來(lái)獲取上級(jí)政府的滿(mǎn)意和肯定。

（二）地方利益的代表者

改革開(kāi)放前，我國(guó)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得地方政府實(shí)際上是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，地方利益雖客觀存在，但被整合到整體利益范圍中。改革開(kāi)放后，地方政府的自主性逐漸增強(qiáng)，地方政府尋求合法性的途徑由原來(lái)僅僅依靠上級(jí)政府的認(rèn)可拓寬為尋求轄區(qū)內(nèi)居民認(rèn)同和上級(jí)政府的認(rèn)可。

從法理上來(lái)說(shuō)，政府的權(quán)力來(lái)自于轄區(qū)內(nèi)公民自然權(quán)利的讓渡，政府存在的必要性就是代表轄區(qū)內(nèi)的公共利益。從實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，公民可以通過(guò)“用手投票”的方式來(lái)向地方政府表達(dá)自己的利益訴求。權(quán)力機(jī)關(guān)在某種意義上就是為了收集公共意見(jiàn)，形成公共利益，而作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)就是為了最大化的實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的公共利益，作為轄區(qū)利益代表者的地方政府其目標(biāo)是向上級(jí)機(jī)關(guān)反映本轄區(qū)的公共利益爭(zhēng)取上級(jí)政府財(cái)力、人力和物力的支持和其他的地方政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)取本地區(qū)的利益最大化。

（三）轄區(qū)的管理者和地方公共物品的提供者

社會(huì)契約論認(rèn)為，由個(gè)人權(quán)利讓渡而組成的公共管理機(jī)構(gòu)存在主要目的在于避免個(gè)人在各自爭(zhēng)斗中導(dǎo)致社會(huì)的消亡，限制人類(lèi)無(wú)休止的爭(zhēng)斗，政府以管理者的身份保障社會(huì)正常運(yùn)行。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)則從公共物品的提供效率提出中央政府應(yīng)當(dāng)提供全國(guó)性公共物品，地方政府應(yīng)當(dāng)提供地方性公共物品。

從管理的效益上來(lái)說(shuō)，地方政府能更準(zhǔn)確、更有效的了解和把握本地方民眾的需求和具體偏好，從而能夠更有效地為本轄區(qū)的公民服務(wù)。更重要的是中央政府在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置地方一級(jí)政府的原因也是在于更有效，更有針對(duì)性的滿(mǎn)足該轄區(qū)的需求。所以對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)生產(chǎn)出更多更好的公共物品，提供給社會(huì)成員更多的社會(huì)福利是地方政府重要的職責(zé)。

二、謀利型地方政府：權(quán)力膨脹、“壓力型”考核、監(jiān)督缺位

公共選擇理論認(rèn)為，政府并不是傳統(tǒng)理論所認(rèn)為的是追求公共利益最大化的“政治人”，而是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。對(duì)地方政府而言，最主要的利益就是政府財(cái)政收入的最大化。對(duì)地方政府官員而言，他們“不僅需要關(guān)心自己在任期內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)程度如何，更關(guān)心自身的政治利益能否得到滿(mǎn)足，如中央的嘉獎(jiǎng)、職務(wù)的升遷”[6]。

作為中央政府在本轄區(qū)的代理者、地方利益的代表者和轄區(qū)的管理者和地方公共物品的提供者，這三重身份相互交叉、互有重疊，但也正是因?yàn)檫@三維角色集地方政府于一身，造成了地方政府的監(jiān)督主體不明確，權(quán)力界限不清晰，行為目標(biāo)不確定，考核機(jī)制不健全。地方政府在行為時(shí)既要“眼睛向上看”（即觀察上級(jí)政府的反應(yīng)），也要“眼睛向下看”（即是否滿(mǎn)足本轄區(qū)內(nèi)公民的需求），更重要的是地方政府往往會(huì)利用多維角色的相互交叉和重疊，欺上瞞下，“眼睛向自己看”（即是否滿(mǎn)足自身的政治和經(jīng)濟(jì)利益），通過(guò)所謂的制度創(chuàng)新來(lái)追求自身利益的最大化。

（一）權(quán)力膨脹

改革開(kāi)放30多年的飛速發(fā)展，很大程度上是得益于放權(quán)讓利的改革方式有效的刺激了地方政府和微觀主體的積極性。在體制轉(zhuǎn)軌的大背景下，地方政府逐步獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益權(quán)、財(cái)政自主支配權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，逐漸發(fā)展成為合法的獨(dú)立利益主體。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益權(quán)方面，我國(guó)由原來(lái)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制先后經(jīng)歷了1980—1984年的“劃分收支，分級(jí)包干”體制，1985—1987年的“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制，1988—1993年的“財(cái)政大包干”體制和1994年實(shí)行至今的分稅制。1980—1993年“分灶吃飯”的財(cái)政體制打破了“一灶吃飯”的傳統(tǒng)格局，按照經(jīng)濟(jì)管理制度規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央與地方的收支范圍，將收入劃分為中央財(cái)政固定收入，地方財(cái)政固定收入和中央、地方的調(diào)劑收入，并根據(jù)核定的地方收支基數(shù)，分地區(qū)確定地方固定收入上解比例，調(diào)劑收入上解比例和定額補(bǔ)助數(shù)額，承認(rèn)了中央與地方各自的利益，賦予了地方較大的財(cái)政自主權(quán)[7]。1994年實(shí)行的“分稅制”按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的原則，將原屬地方財(cái)源劃作中央收入和共享收入后，在體制上采取稅收返還的形式保證了地方的財(cái)政收入，更重要的是將與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接相關(guān)的增值稅的25%留給地方，保障了地方的既得利益。所以總的來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放后，地方政府由原來(lái)幾乎單純依賴(lài)上級(jí)政府的資源扶持逐步獲得了自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益權(quán)。

在財(cái)政自主支配權(quán)方面，“分灶吃飯”體制下，中央政府對(duì)于地方政府的自留財(cái)政收入的使用不做具體安排，也不再向地方分配支出指標(biāo)，地方財(cái)政資金的分配完全與中央脫鉤。分稅制下，地方財(cái)政收入雖在量上受到限制，但地方政府對(duì)地方財(cái)政收入的使用與分配依然具有較大的自主權(quán)，在本級(jí)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、所屬企業(yè)投資補(bǔ)貼、省內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施、省屬事業(yè)單位事業(yè)費(fèi)開(kāi)支和社會(huì)保障等財(cái)政支出方面有較大自由度。

在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)方面，伴隨著中央向地方下放財(cái)權(quán)的同時(shí)，地方政府也擁有了支配地方國(guó)有、共有資源的權(quán)力，在公共政策的制定和執(zhí)行上不僅獲得了自主權(quán)更具備了與中央博弈的能力，在土地和水資源使用、國(guó)有企業(yè)的改制與轉(zhuǎn)讓、城市建設(shè)與經(jīng)營(yíng)等方面也逐漸獲得了主導(dǎo)權(quán)。由此，地方政府逐步獲得了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，由一個(gè)被動(dòng)的執(zhí)行者變成積極的管理者，大大調(diào)動(dòng)了其參與改革和發(fā)展的積極性。

（二）“壓力型”考核

一般認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力來(lái)源地方政府，而地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力不僅來(lái)自于財(cái)政體制改革后形成的經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)，而且來(lái)自于政治利益上的激勵(lì)。改革采取的經(jīng)濟(jì)上分權(quán)和政治上集權(quán)的方式使地方政府政績(jī)考核主體沒(méi)有改變，依然是上級(jí)政府而不是轄區(qū)內(nèi)的居民，而我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，政府作為一個(gè)發(fā)展型政府其首要目標(biāo)就是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然而然，中央政府對(duì)于地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)就是國(guó)資利用率、GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)率等反映經(jīng)濟(jì)績(jī)效的指標(biāo)。

更為重要的是上級(jí)政府把就業(yè)率、GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲地方官員的主要依據(jù)，讓每個(gè)官員的仕途升遷與本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方官員必然會(huì)以大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)建立政績(jī)，為自己的提升撈取政治資本，有時(shí)更會(huì)不顧地方的公共利益和中央政府的總體戰(zhàn)略部署將自己的利益轉(zhuǎn)化為看似合理的地方利益，例如在房?jī)r(jià)調(diào)控領(lǐng)域、地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域都出現(xiàn)此類(lèi)情況。

（三）監(jiān)督缺位

改革開(kāi)放后，我國(guó)中央政府雖然一方面仍繼續(xù)通過(guò)干部人事制度等維持著地方嚴(yán)格的政治控制，另一方面也通過(guò)黨的紀(jì)律檢查制度、行政監(jiān)察制度等嚴(yán)格監(jiān)督著地方政府和地方政府官員的公共行為，但不得不承認(rèn)，隨著行政性分權(quán)的實(shí)行，中央與地方政府經(jīng)濟(jì)關(guān)系上出現(xiàn)了“強(qiáng)地方弱中央”的格局。更為重要的是，中央與地方作為一種典型的委托—代理關(guān)系，處于信息劣勢(shì)的委托方即中央政府無(wú)法有效的監(jiān)督處于信息優(yōu)勢(shì)的代理方即地方政府，地方政府可以通過(guò)瞞報(bào)、虛報(bào)等手段來(lái)躲避中央政府的監(jiān)督。更何況，地方政府的紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)的人力、財(cái)力和物力都是來(lái)源于本級(jí)地方黨委和地方政府，無(wú)法獨(dú)立、公正展開(kāi)監(jiān)督任務(wù)。

按照社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，地方政府的權(quán)力來(lái)源于轄區(qū)內(nèi)人民權(quán)力的讓渡，地方政府存在的必要在于化解個(gè)人紛爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，所以說(shuō)地方政府的公共政策行為要以滿(mǎn)足轄區(qū)內(nèi)公共利益訴求為導(dǎo)向，盡量實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)居民的福利最大化。在制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)為，轄區(qū)居民可以通過(guò)“用手投票”和“用腳投票”兩種機(jī)制約束地方政府的利維坦性質(zhì)，提高本地區(qū)的教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的社會(huì)福利。但是在實(shí)際生活中，因?yàn)榈胤秸畬?shí)行的是一種自上而下的政府委任制的官員選拔制度，上級(jí)是根據(jù)官員任期內(nèi)所實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)決定他們的政治升遷，而不是根據(jù)居民的需求和意愿，再加上地方人大相對(duì)于地方政府的弱勢(shì)地位，并不能對(duì)政府形成真正的約束力，所以說(shuō)，我國(guó)轄區(qū)內(nèi)居民的“用手投票”選舉機(jī)制在監(jiān)督地方政府公共政策行為上力量是較弱的。在發(fā)揮“用腳投票”機(jī)制監(jiān)督政府行為方面，我國(guó)轄區(qū)居民流動(dòng)一方面受制于傳統(tǒng)“差序格局”社會(huì)的影響，即社會(huì)關(guān)系以及文化等因素導(dǎo)致居民遷移成本過(guò)高，另一方面還受制于我國(guó)封閉的戶(hù)籍制度，即戶(hù)口與就業(yè)、社會(huì)保障等個(gè)人福利是緊密聯(lián)系在一起的，因而“用腳投票”的人口跨區(qū)域遷移在約束地方政府公共政策行為方面發(fā)揮的作用是比較有限的。

正如上面所分析的，在市場(chǎng)化的大環(huán)境下，地方政府的權(quán)力不斷膨脹，與此相應(yīng)的是對(duì)于地方政府的考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制卻沒(méi)有完善，地方政府利用這樣的制度設(shè)計(jì)漏洞通過(guò)所謂的制度創(chuàng)新去制定公共政策謀求自身利益的最大化，我們把這種政府稱(chēng)之為“謀利型政府”。

三、制度創(chuàng)新還是政策謀利：基于案例的分析

美國(guó)學(xué)者熊彼特將制度創(chuàng)新定義為用一種效益更高的制度來(lái)代替另一種制度的過(guò)程，其誘致因素在于主體期望獲得更大的潛在利潤(rùn)。地方政府作為轄區(qū)內(nèi)制度的供給者，為了獲取比其他地區(qū)更多的潛在利潤(rùn)包括政治利益（本屆政府的政績(jī)以及官員個(gè)人的升遷等）和經(jīng)濟(jì)利益（地方政府財(cái)政收入最大化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及官員灰色收入、腐敗收入等）必然會(huì)通過(guò)制度創(chuàng)新不斷修正和調(diào)適原有的不利于自身發(fā)展的制度和政策使自己在競(jìng)爭(zhēng)中得以生存和發(fā)展。

我國(guó)目前地方政府制度創(chuàng)新行為主要有以下三種類(lèi)型：一是中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新行為，二是地方政府自主的制度創(chuàng)新行為，三是地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為[8]。有效的制度創(chuàng)新確實(shí)一方面促進(jìn)了轄區(qū)原有的技術(shù)、資本和勞動(dòng)力對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮更大作用，另一方面也吸引更多的流動(dòng)性資源要素來(lái)促進(jìn)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是不得不注意的是，在地方政府權(quán)力膨脹，考核畸形和監(jiān)督缺位的環(huán)境下，部分的地方政府正逐漸發(fā)展成為謀利型政府，利用制度創(chuàng)新的幌子追求本級(jí)政府的利益和地方政府官員的利益。地方政府本身的利益既包括政府規(guī)模的擴(kuò)大、預(yù)算的增加和自身經(jīng)濟(jì)能力和財(cái)政收入增長(zhǎng)，也包括部門(mén)在提供公共產(chǎn)品時(shí)支出的擴(kuò)大。地方政府官員的利益其中又分為兩個(gè)方面，一是政治利益即政治升遷其決定因素在于地方經(jīng)濟(jì)的狀況，二是經(jīng)濟(jì)利益表現(xiàn)為設(shè)租獲取更多的財(cái)富。

案例一：弋陽(yáng)不許賣(mài)外地肉[9]。

江西省上饒市弋陽(yáng)縣的一家冷鮮肉門(mén)店，在2013年10月3日遭到了數(shù)名當(dāng)?shù)匦⊥涝讏?chǎng)員工的打砸，并對(duì)門(mén)店值班店員方有明（男，40歲，江西弋陽(yáng)縣人）進(jìn)行毆打?！盀楸Ｗo(hù)人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，方有明奮起自衛(wèi)，雙方各有損傷”，但隨后方有明被當(dāng)?shù)剡?yáng)縣公安局以涉嫌故意傷害罪進(jìn)行了刑事拘留。

在弋陽(yáng)打砸雙匯營(yíng)業(yè)點(diǎn)事件中，該縣商務(wù)局副局長(zhǎng)、縣屠宰廠承包人葉某某利用其主管全縣屠宰工作的公權(quán)力，把持和壟斷該縣肉類(lèi)市場(chǎng)，利用縣政府，草率下發(fā)弋陽(yáng)縣人民政府〔2013〕145號(hào)文件，明確要求：“從嚴(yán)準(zhǔn)入、實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度”，實(shí)行外埠冷鮮豬肉類(lèi)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，要求雙匯肉必須先備案、二次檢疫才能銷(xiāo)售。

案例二：地方政府救市政策各出奇招[10]。

以?？跒槔齻€(gè)月內(nèi)三度救市，并于近期出臺(tái)的救市文件提出，建立房地產(chǎn)銷(xiāo)售獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)島外中介機(jī)構(gòu)每銷(xiāo)售1套面積在90平方米（含）以上的商品房，獎(jiǎng)勵(lì)1000元，每銷(xiāo)售1套面積在90平方米以下的商品房，獎(jiǎng)勵(lì)500元;同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)本市2014年銷(xiāo)售量（網(wǎng)簽數(shù)據(jù)）前10名的房地產(chǎn)企業(yè)，每家獎(jiǎng)勵(lì)10萬(wàn)元。這也是多年來(lái)首次出現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)中介的舉措。

四川出臺(tái)政策，從2014年7月1日至2014年12月31日期間，對(duì)金融機(jī)構(gòu)按照國(guó)家政策規(guī)定向居民家庭在四川省行政轄區(qū)內(nèi)首次購(gòu)買(mǎi)自住普通商品房 提供貸款，且貸款利率不超過(guò)（含）人民銀行公布的同期貸款基準(zhǔn)利率，按金融機(jī)構(gòu)實(shí)際發(fā)放符合條件貸款金額的3%給予財(cái)政補(bǔ)助。

2014年8月8日，福建省住建廳官網(wǎng)終于悄悄掛出《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《意見(jiàn)》”），被業(yè)內(nèi)稱(chēng)為“閩八條”，這是自本輪地方政府松綁樓市調(diào)控以來(lái)，首個(gè)正式由省級(jí)政府出臺(tái)的樓市松綁政策。

寧夏出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中，明確對(duì)首次使用住房公積金貸款購(gòu)買(mǎi)普通商品住房的職工，貸款額度最高可以達(dá)到本人（含配偶）繳存余額的15倍，住房公積金貸款比例可以達(dá)到購(gòu)房總價(jià)的75%。

案例一中地方政府出臺(tái)的限制外地豬進(jìn)入弋陽(yáng)的公共政策，看似是為了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)豬專(zhuān)業(yè)戶(hù)的利益，但是背后暗含著地方政府和地方官員的利益訴求。此地方保護(hù)主義的公共政策既滿(mǎn)足了該縣商務(wù)局副局長(zhǎng)、縣屠宰廠承包人葉某某的經(jīng)濟(jì)利益，也滿(mǎn)足了地方政府官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以此獲得政治升遷的目的。看似保護(hù)地方利益的政策既造成了大量的重復(fù)、低效甚至“擺設(shè)”的投資和大量的產(chǎn)能過(guò)剩，形成封閉的地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)遭到扭曲，使國(guó)家蒙受巨大損失，又使該地區(qū)的居民無(wú)法購(gòu)買(mǎi)到廉價(jià)、優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。

案例二中各地方政府出臺(tái)的各種救市政策則直接反應(yīng)了謀利型地方政府的政策謀利行為。一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)作為地方經(jīng)濟(jì)的重要部分，地方政府不可能允許房地產(chǎn)市場(chǎng)的萎縮，影響其政治前途，另一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)作為地方政府主要財(cái)源之一，其市場(chǎng)的興衰直接影響地方政府的財(cái)政收入和地方公務(wù)員隊(duì)伍的福利，更何況，作為中國(guó)三大利益集團(tuán)之一的房地產(chǎn)商是給地方官員輸送經(jīng)濟(jì)利益的主要供給者。而作為地方政府權(quán)力的來(lái)源者，轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)于高額的房?jī)r(jià)或“望而生畏”，或淪為“房奴”。

在現(xiàn)實(shí)生活中，諸如南京市衛(wèi)生防疫站濫用行政權(quán)力禁止“娃哈哈”食品集團(tuán)公司的“娃哈哈”果奶在南京地區(qū)銷(xiāo)售，上海市與湖北省之間的“汽車(chē)大戰(zhàn)”;為污染企業(yè)打開(kāi)方便之門(mén);土地傾銷(xiāo)式招商引資等行為都是典型的通過(guò)出臺(tái)公共政策為地方政府或地方官員謀取的利益最大化的行為。這其中既有上述所說(shuō)的權(quán)力膨脹，考核畸形和監(jiān)督缺位的因素，也有政企不分（原有的中央對(duì)于企業(yè)的管理權(quán)轉(zhuǎn)移到地方政府）;法律法規(guī)不健全（地方政府權(quán)力的范圍并不是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定而是根據(jù)地方與中央的博弈結(jié)果）;行政決策體制和程序不規(guī)范（權(quán)力幾乎成為唯一的或最重要的決策資源，誰(shuí)擁有的決策權(quán)大，他所偏好的政策就會(huì)得到通過(guò)和貫徹[11]）的影響。

四、地方政府推進(jìn)制度創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持的主要原則

要防止制度創(chuàng)新變成政府謀利手段，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

（一）法無(wú)授權(quán)不可為。政府的一切權(quán)力源于人民和法授，所以說(shuō)國(guó)家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過(guò)法律授權(quán)，任何級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部都沒(méi)有法外之權(quán)。地方政府的制度創(chuàng)新也必須按照法治引領(lǐng)改革發(fā)展的原則，在法律的框架內(nèi)合理、合法創(chuàng)新，地方政府惟有樹(shù)立法治思維，謹(jǐn)守權(quán)力邊界，秉持職權(quán)法定，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，依法用權(quán)、秉公用權(quán)，才能從根本上防范政策謀利的出現(xiàn)，做到從心所欲不逾矩。

（二）不以犧牲公民利益為代價(jià)。地方政府作為轄區(qū)內(nèi)公共利益的代表者，其目標(biāo)在于追求公共利益的最大化，但是在實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化的過(guò)程中一定要處理好個(gè)人利益與公共利益的關(guān)系、公共利益與地區(qū)利益、部門(mén)利益的關(guān)系。事實(shí)上，加大招商力度、優(yōu)化投資環(huán)境和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等固然是政府應(yīng)盡之責(zé)，但如果以犧牲、侵犯公民的合法利益為代價(jià)，則背離了制度創(chuàng)新“為人民服務(wù)”的初衷，則違背了公共利益內(nèi)涵本身就所包涵的不以任何個(gè)人利益為代價(jià)的原則，所以說(shuō)，無(wú)論動(dòng)機(jī)多么單純、訴求多么合理，只要受損害的是民眾，這樣的制度創(chuàng)新都是不可取的。而謀利型公共政策正是以“公共利益”之名，“部門(mén)利益和官員利益”之實(shí)，侵蝕公民個(gè)體或法人的合法利益，實(shí)質(zhì)上是政府公權(quán)力對(duì)民眾私權(quán)利的侵犯，對(duì)此我們必須加以警惕之。

（三）程序正義重于結(jié)果正義。結(jié)果正義和程序正義密不可分，結(jié)果正義是公共政策追求的目標(biāo)，而程序正義是公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，在制度創(chuàng)新的過(guò)程中一定要通過(guò)程序正義來(lái)保證結(jié)果正義，在任何情況下都不可因追求結(jié)果正義而忽視程序正義，二者的關(guān)系在公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程都不可偏廢。只有一個(gè)“程序正義”的制度創(chuàng)新，才可能使全體社會(huì)成員得到正義、公平的利益和損失分配，這樣的“結(jié)果正義”才可靠，讓人放心，這個(gè)社會(huì)才是正義社會(huì)。

五、地方政府推進(jìn)制度創(chuàng)新的對(duì)策

改革開(kāi)放30多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府的制度創(chuàng)新一方面保證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的活躍與飛速發(fā)展，另一方面也不斷改善了地方政府的治理能力和轄區(qū)制度環(huán)境。但需要注意的是，地方政府利用制度創(chuàng)新謀取自身利益是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中迫切需要解決的問(wèn)題之一。

（一）以法律的形式確定地方政府制度創(chuàng)新的范圍。目前，我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的權(quán)力范圍在法律上沒(méi)有得到明確的合理的界定，中央與地方的權(quán)力范圍和自由裁量空間的確定基本上都是依靠中央領(lǐng)導(dǎo)與地方領(lǐng)導(dǎo)討價(jià)還價(jià)的談判和中央政府與地方政府的博弈能力，缺乏法律依據(jù)，變動(dòng)性和隨意性大。當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)中央政策自我利益化執(zhí)行時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)中央踩“剎車(chē)”，地方踩“油門(mén)”的情況，所以說(shuō)，要防范謀利型公共政策的出現(xiàn)，就應(yīng)該使制度創(chuàng)新的權(quán)力和范圍具有法律或制度的保障，減少各自行為的不確定性，從原來(lái)的行政分權(quán)走向法律分權(quán)，使地方政府的制度創(chuàng)新法制化、制度化和程序化。

（二）決策體制和決策程序的制度化。根據(jù)程序正義重于結(jié)果正義的原則，應(yīng)將地方政府制度創(chuàng)新的公共決策納入到法制化的軌道，依法確立科學(xué)合理的決策體制和決策程序，將調(diào)查程序、方案設(shè)計(jì)程序、可行性論證程序和聽(tīng)證程序等以法律的形式固定下來(lái)，保障制度創(chuàng)新的科學(xué)化、民主化，避免“政策近視病”和“長(zhǎng)官意志”等弊端。

（三）建立制度創(chuàng)新的備案和糾錯(cuò)機(jī)制。中央政府不僅要從法律上確定地方政府制度創(chuàng)新的權(quán)力和范圍，也要對(duì)于地方政府的制度創(chuàng)新行為進(jìn)行有效的管理。一方面，地方政府的制度創(chuàng)新行為要及時(shí)上報(bào)中央政府，建立備案制度，讓中央知曉地方的創(chuàng)新行為，另一方面，建立糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于不合理、不合法、損害公共利益的地方政府制度創(chuàng)新行為，中央政府要及時(shí)給與撤銷(xiāo)或者勒令地方政府予以調(diào)整。

（四）從行政性分權(quán)走向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。行政性分權(quán)下，地方政府全方位、全深度地以管理者、裁判者和游戲競(jìng)爭(zhēng)者等多重身份介入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，造成市場(chǎng)行為和政府行為的相互糾纏，給予了地方政府追求自己利益而設(shè)租的機(jī)會(huì)。所以說(shuō)，不僅要實(shí)現(xiàn)中央與地方的縱向行政性分權(quán)，也要進(jìn)行政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的橫向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，要求地方政府要向社會(huì)、企業(yè)分權(quán)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與公共行政權(quán)的分離。

（五）完善地方政府政績(jī)考核制度。在我國(guó)當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核指標(biāo)的制度安排下，忽視地區(qū)公共利益，關(guān)注本地的經(jīng)濟(jì)狀況和財(cái)政收入，追求自己的政治前途是地方政府官員作為理性經(jīng)濟(jì)人的必然選擇。所以說(shuō)，改革我國(guó)的政績(jī)考核制度已經(jīng)刻不容緩，一方面，我們需要改變以GDP為中心的政績(jī)考核指標(biāo)，將諸如群眾生產(chǎn)生活條件提高狀況、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)情況、資源消耗情況和行政效能進(jìn)步狀況等與地方居民利益密切相關(guān)的因素考慮進(jìn)去，建立一套科學(xué)、合理的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，我們也需要改變以上級(jí)政府作為唯一政績(jī)考核主體的狀況，賦權(quán)以民，將最有發(fā)言權(quán)的當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣?huì)組織納入到政績(jī)考核主體當(dāng)中，使得地方官員必須注重民生，提高公共服務(wù)水平。

（六）完善地方政府制度創(chuàng)新的約束機(jī)制。只有建立起全面有效的約束機(jī)制，才能使地方政府不敢、不能、不想通過(guò)公共政策謀取自己的利益。目前，我國(guó)要從兩方面加強(qiáng)約束機(jī)制的建設(shè)，一是內(nèi)部監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的監(jiān)督，建立監(jiān)督部門(mén)的直線(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)制，避免受同級(jí)黨委和政府的干預(yù)。二是外部監(jiān)督，民眾通過(guò)意愿表達(dá)和退出機(jī)制來(lái)控制和約束地方政府，目前我國(guó)謀利型政策的出現(xiàn)與轄區(qū)內(nèi)居民難以發(fā)揮“用手投票”（表達(dá)）和“用腳投票”（退出）有很大關(guān)聯(lián)。通過(guò)戶(hù)籍制度、社會(huì)保障制度和教育制度等方面的改革，保障居民自由遷移權(quán)，使公民能夠通過(guò)“退出”向地方政府表達(dá)對(duì)于制度創(chuàng)新的看法，通過(guò)強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)于政府的監(jiān)督作用和各種社會(huì)團(tuán)體參政議政的優(yōu)勢(shì)，使公民能夠通過(guò)“表達(dá)”向地方政府表達(dá)自己的意愿。

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責(zé)任編輯 陸 瑩