劉芳芳 尚明瑞 王建兵

摘 要：城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，其關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有農(nóng)民—農(nóng)民工—市民過渡的特殊性，市民化不僅是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)、身份、地域的改變，更關(guān)系到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否均等享有城市社會公共服務(wù)。文章通過文獻(xiàn)研究，分析總結(jié)了城鎮(zhèn)化過程中影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的主要因素，從戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、城鎮(zhèn)接納能力、多元化的成本分擔(dān)機(jī)制及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)等方面提出了建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;市民化

中圖分類號：F299.2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1004-1494（2015）04-0056-05

一、問題的提出

黨的十八大報(bào)告提出要從中國國情出發(fā)，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。2013年7月9日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在廣西主持召開部分省區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢座談會并作重要講話，他強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城鎮(zhèn)化的主體是人，關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。從發(fā)展模式看，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化經(jīng)歷了農(nóng)民—農(nóng)民工—市民的二次轉(zhuǎn)換[1]，具有與全球市民化進(jìn)程不同的非農(nóng)化與市民化相互分離，個(gè)體遷移與家庭成員整體遷移相互分離，并以非永久鄉(xiāng)城遷移為主要表現(xiàn)形式的非典型特征[2]。2013年，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率僅為35.7%，這就表示我國城鎮(zhèn)化過程中還有18%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口游離于城市邊緣，在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間徘徊，在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間候鳥式流動。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要力量，也是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心任務(wù)。

城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)向城市聚集，城市人口不斷增多、規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程，其核心是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程及城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程[3]。程業(yè)炳等認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是擁有農(nóng)業(yè)戶口但離開土地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動的雇傭勞動者[4]，廣義上包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)、從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)的人口，狹義上是對“農(nóng)民工”概念的替代[5]。從動機(jī)和勞動要素稟賦看，蔡澤昊認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既包括在城市穩(wěn)定就業(yè)或生活的農(nóng)村戶籍人口，也包括農(nóng)閑季節(jié)進(jìn)城務(wù)工或消費(fèi)的農(nóng)村戶籍人口，還有處于跨省跨區(qū)域流動沒有確定工作、生活地點(diǎn)的農(nóng)村戶籍人口[6]。張學(xué)浪[7]、趙鐵鎖[8]等認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入來源、居住方式及身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，且能平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)公共服務(wù)。李代信等認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變及自身生活習(xí)慣、思維方式、生存方式和身份認(rèn)同等方面的時(shí)代性轉(zhuǎn)變[9]。可以看出，市民化使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)了職業(yè)、角色、自身素質(zhì)、意識形態(tài)和行為習(xí)慣四方面的轉(zhuǎn)變。從市民化路徑來看，我國農(nóng)民市民化可分為主動市民化和被動市民化[10]。主動市民化指農(nóng)民自愿進(jìn)入城市生活、就業(yè)并逐漸融入城市環(huán)境的過程;被動市民化指城鎮(zhèn)化發(fā)展中，因土地征收使以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民失去了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，從而被動、直接地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的過程。無論哪種路徑，市民化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)、受教育機(jī)會、就業(yè)領(lǐng)域、住房保障等方面的公平和統(tǒng)一，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

二、影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制約因素分析

改革開放以來，我國農(nóng)村勞動人口轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)移模式，該模式雖實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)和地域的轉(zhuǎn)變，卻并沒有真正意義上成為“市民”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心要求，同時(shí)也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，均衡配置城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源，推動城鄉(xiāng)一體化的重要途徑。目前學(xué)術(shù)界對影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究主要有：姚玫玫認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中政策制度改革落后于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)滯后于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要、城市接納環(huán)境跟不上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度[11]。徐世江認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿與市民化能力相矛盾、地方政府城市化動力與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需求相矛盾以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會收益與社會成本分擔(dān)相矛盾[2]。胡平、楊羽宇認(rèn)為戶籍制度、城市公共文化服務(wù)缺乏、農(nóng)民工個(gè)人素質(zhì)、高昂的城市成本等制約著市民化進(jìn)程[12]。杜宇，劉俊昌從制度論、成本論、融合論及素質(zhì)論四方面解釋了農(nóng)民工難以市民化的困境，指出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展差異造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)能力及就地融入困難[13]?？傮w來說，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后的因素主要包括長期形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、以集體所有制為主體的農(nóng)村土地制度、城鎮(zhèn)接納能力、經(jīng)濟(jì)成本及自身素質(zhì)幾個(gè)方面，具體表現(xiàn)為：

（一）制度約束

1. 城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?！睆?jiān)洛葘W(xué)者認(rèn)為戶籍制度是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的最大制度困境[14]。從路徑依賴?yán)碚撘暯强?，我國戶籍制度的漸進(jìn)式改革造成了城鄉(xiāng)二元分割的大格局，雖多次進(jìn)行了戶籍改革，但都以成本最小路徑強(qiáng)化了新戶籍制度沿襲城鄉(xiāng)二元戶籍制度這種路徑依賴，且長期附著于戶籍制度的公共服務(wù)及社會福利有穩(wěn)定的既得利益階層，固化了戶籍制度對二元戶籍制度的路徑依賴[15]。當(dāng)前我國戶籍制度存在的一個(gè)最基本的問題是戶口的價(jià)值化或等級化，主要表現(xiàn)為隱藏在二元戶籍制度背后的城鄉(xiāng)居民在平等享受城市公共服務(wù)、子女教育、住房及社會保障制度的權(quán)利不同及城鄉(xiāng)之間、城市之間區(qū)域發(fā)展不均衡造成的社會空間的等級化[16]。主要變現(xiàn)為：一是城市戶口與農(nóng)村戶口社會保障體系覆蓋水平不同，如農(nóng)村社會保險(xiǎn)并不包含工傷、失業(yè)和生育的險(xiǎn)種，有研究表明，戶口本上過去曾有67種城鄉(xiāng)居民不平等待遇[17]。二是公共服務(wù)享受權(quán)益不同。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受基本公共服務(wù)權(quán)益方面，僅為城鎮(zhèn)居民的45.2%，在經(jīng)濟(jì)生活方面僅為城鎮(zhèn)居民平均水平的一半[8]。三是子女教育受阻，根據(jù)新修訂的《義務(wù)教育法》，適齡兒童、少年就學(xué)仍然以戶籍所在地為主，由戶籍所在地人民政府承擔(dān)義務(wù)教育的主要責(zé)任[6]。

2. 以集體所有制為主體的農(nóng)村土地制度。我國城鄉(xiāng)土地明顯表現(xiàn)出了“同地不同價(jià)、同地不同權(quán)”差異，具體來說，一是城鄉(xiāng)土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同。城市居民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照同期二級土地市場的價(jià)格，農(nóng)民補(bǔ)償金額按土地平均年產(chǎn)值計(jì)算。二是所屬權(quán)不同。城市土地可抵押、上市交易，而我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制或勞動群眾集體所有。依據(jù)《土地管理法》、《民法通則》規(guī)定：農(nóng)村土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓，也不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一般只限本集體內(nèi)部成員之間進(jìn)行[18]。固化的農(nóng)村土地承包制度和宅基地制度，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限，土地退出意愿不高，使農(nóng)民無法安心脫離農(nóng)村土地到城鎮(zhèn)生活，從而很難實(shí)現(xiàn)完全的市民化。

（二）城鎮(zhèn)接納能力不足

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨區(qū)域流動性強(qiáng)，且城市落戶、產(chǎn)業(yè)集群、人口流動三者相互矛盾。表現(xiàn)在大城市產(chǎn)業(yè)集聚強(qiáng)，落戶難，但人口流動強(qiáng);中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展較緩慢，落戶政策寬松，但人口流動性弱。接納能力不足具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是城市政府支持不夠。目前尚未形成相應(yīng)的跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，即人口增加和城市建設(shè)用地指標(biāo)、市民化轉(zhuǎn)移支付資金沒有掛鉤，流入地政府利益受損。同時(shí)在有限的資源承載力范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市造成資源環(huán)境承載力弱化，城市出行成本增加、住房緊張等“城市病”問題，政府不愿接納。二是城市居民觀念排斥。長期形成的“城市優(yōu)于農(nóng)村”思想觀念造成城市居民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口行為、言語上的排斥及歧視，不能客觀認(rèn)可農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市發(fā)展的貢獻(xiàn)。

（三）高昂的市民化成本

受財(cái)政能力及體制約束，我國的城鎮(zhèn)化偏差較大，福利公平供給受限，不僅加大了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)內(nèi)部矛盾，也是市民化的實(shí)質(zhì)障礙。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，主要是指將已在城市居住的農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系，保證他們有活干、有學(xué)上、有房住、有保障，并按照現(xiàn)行政策由政府支付的那部分新增財(cái)政資金[19]?？傮w上，市民化成本由社會保障成本、隨遷家庭成員發(fā)展成本、安居成本、私人增加的生活成本和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加成本共同構(gòu)成[20]。要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和市民享有同樣的醫(yī)療、教育、住房等保障，地方政府面臨著巨大財(cái)政壓力。主要原因有：一是地方財(cái)政收入與市民化成本相比存在財(cái)政缺口，難以負(fù)擔(dān)農(nóng)民工家庭公共成本。二是地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配。一方面，強(qiáng)制性收入（如稅收）分配處于弱勢，另一方面，財(cái)權(quán)與收入決定權(quán)相隔離[21]，這就導(dǎo)致地方政府資金不足，又缺乏穩(wěn)定的與人口增加相對應(yīng)的資金來源渠道，同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付制度并未考慮流動人口，對應(yīng)的城市公共服務(wù)以戶籍人口為主，不愿接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。三是政府資金投入心理偏好。地方政府官員更偏向于將資金投入到能帶動GDP增長、提高政績又利于晉升的交通、通訊和能源等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，對與市民化水平密切相關(guān)的社會公平和社會保障重視程度不高[22]。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)約束

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本。在產(chǎn)業(yè)升級及國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化素質(zhì)積累不足與高素質(zhì)的勞動力需求之間的矛盾突出，主要表現(xiàn)為：一是思想意識落后。受幾千年的傳統(tǒng)文明及宗法禮制約束，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口講禮俗、重人情、愛自由，競爭意識不強(qiáng)。二是受教育程度低。2013年全國農(nóng)民工總量26894萬人，初中文化教育程度為主，接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占32.7%（以21歲—30歲農(nóng)民工為主），83.5%的農(nóng)民工為受雇就業(yè)，16.5%的農(nóng)民工為自營就業(yè)。從數(shù)據(jù)看，農(nóng)民工接受教育程度普遍不高，經(jīng)濟(jì)收入水平低，這與快節(jié)奏、高成本的城市生活相矛盾。三是資本投資意愿不足。其一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受行業(yè)、地區(qū)的頻繁流動，就業(yè)多不穩(wěn)定，一方面，自身人力資本投資意愿不高，處于先天積累和后天教育不足狀態(tài);另一方面，政府及用工單位對其職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)缺乏監(jiān)督與激勵(lì)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本增量緩慢，就業(yè)能力提升受阻。其二，社會資本積累不夠。長期分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會關(guān)系簡單，多以親戚、朋友、鄰居為主;進(jìn)入城市后，居住環(huán)境與市民不同，與市民接觸機(jī)會少，社區(qū)文化活動參與力度小，這些都導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會資本的嚴(yán)重缺失。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的路徑選擇

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，有序推進(jìn)市民化必須堅(jiān)持以人為本，以市場為導(dǎo)向，增強(qiáng)城市人口積聚功能，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公平享有城市基本公共服務(wù)，真正融入城市。針對目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的問題，學(xué)者們提出了大量探索性的對策建議。李日春[23]等學(xué)者提出要打破城鄉(xiāng)二元管理體制，實(shí)行戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化。趙繼穎認(rèn)為要在經(jīng)濟(jì)、文化和心理一體化的基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市生活就業(yè)營造美好的社會人文環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿及城市認(rèn)同感[24]。呂煒及其課題組成員認(rèn)為推進(jìn)市民化要破除財(cái)政分權(quán)體制的根本性約束并完善政績考核體系指標(biāo)，提升地方政府推進(jìn)市民化的意愿[22]。

（一）創(chuàng)新制度改革，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益

1. 加快戶籍制度改革。彭希哲指出我國的戶籍制度改革大致有兩種路徑：一是打破同一地域戶籍二元結(jié)構(gòu)，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民為市民。二是準(zhǔn)入制機(jī)制[25]。在戶籍制度改革策略上，趙鐵鎖、殷一搏認(rèn)為有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就要摒除以戶籍作為可享有城市基本公共服務(wù)的條件[8]，打破戶籍背后的利益分配格局，剝離戶籍背后的社會福利供給，徹底清除與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利，逐步實(shí)現(xiàn)面向城市常住居民的城市基本公共服務(wù)全覆蓋。沈曉鐘認(rèn)為戶籍制度改革應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度[26]。因此，戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)還原戶籍的人口流動管理功能，消除其成為人口遷移的制度壁壘。一要?jiǎng)?chuàng)新人口管理。要建立統(tǒng)一的戶籍登記制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，進(jìn)而消除戶口歧視，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能;全面落實(shí)居住證制度，取消居住證收費(fèi)，健全人口信息管理系統(tǒng)，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。二要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策。要綜合考慮不同類型城市的承載能力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，嚴(yán)格落實(shí)特大城市連續(xù)居住年限、參加社會城鎮(zhèn)保險(xiǎn)年限及積分落戶的政策，進(jìn)一步控制人口規(guī)模、合理確定大城市落戶條件、有序放開中等城市落戶限制、全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，優(yōu)先解決進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)，可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市提供機(jī)會，同時(shí)要綜合考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿及能力差異，并引導(dǎo)不同類型的農(nóng)民工到不同類型的城市（鎮(zhèn)）安家落戶[27]。

2. 創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。土地不僅是生活保障，更關(guān)系著農(nóng)民養(yǎng)老保障。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵是土地、人口集中問題[3]。一是分離土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營，強(qiáng)化農(nóng)民土地退出意愿。二是允許農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)入城市，通過農(nóng)村承包地和應(yīng)享有的集體資產(chǎn)入股等形式暫時(shí)保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村土地權(quán)益，確保其具備市民化經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。三是實(shí)現(xiàn)人口集中居住，減少宅基地建設(shè)用地，允許農(nóng)民建設(shè)用地進(jìn)行市場交易，即通過法律保障農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同價(jià)同權(quán)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化經(jīng)濟(jì)支持，充分利用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資源稟賦差異，逐步實(shí)現(xiàn)市民化。四是創(chuàng)新建設(shè)用地管理制度，改變我國現(xiàn)行建設(shè)用地指標(biāo)“一刀切”的行政管理方式，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和土地指標(biāo)跨地區(qū)再配置，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益不受損害。

（二）提高城鎮(zhèn)接納能力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市認(rèn)同感

滕瀚等認(rèn)為環(huán)境心理對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活方式和生活文化的城鎮(zhèn)化有重要作用，場所聯(lián)結(jié)和場所依戀是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)及其城鎮(zhèn)生活幸福感的關(guān)鍵[28]。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一方面，要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民的相互認(rèn)同和接受;另一方面，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民思想、理念、情感等方面的交互，促進(jìn)在文化意識、生活模式等方面雙向接納與認(rèn)可，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步獲得身份認(rèn)可、情感支持、文化趨同與社會融合[11]。具體來說：政府層面，中央政府應(yīng)盡快建立跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，確保流入地政府人口、建設(shè)用地，市民化轉(zhuǎn)移支付資金同步，并將市民化程度納入地方政府考核指標(biāo)，督促并激發(fā)地方政府加快市民化建設(shè)的決心。地方政府一要認(rèn)可并宣傳農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市所做的貢獻(xiàn)，消除偏見，并為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造良好氛圍。二要加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少“城市病”問題。城市居民要改變自身觀念，消除對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化、言行等歧視，引導(dǎo)他們參與社區(qū)組織活動，快速融入城市社區(qū)環(huán)境。

（三）創(chuàng)建多元化成本分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿

杜宇認(rèn)為農(nóng)民工市民化的社會成本限制了農(nóng)民工自覺主動參與市民化的熱情，阻礙著市民化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主觀感受及經(jīng)濟(jì)地位決定了市民化的主動性和可能性[13]。傅東平等指出龐大的市民化成本應(yīng)由政府、企業(yè)及個(gè)人共同承擔(dān)[20]。俞雅乖指出要建立輸入地與輸出地政府的財(cái)政成本分擔(dān)機(jī)制[29]。要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本問題，一要處理好中央政府和地方政府財(cái)政關(guān)系，深化財(cái)稅體制改革，提高地方政府的成本分擔(dān)能力。鑒于我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，一方面，中央財(cái)政要加大地方政府的財(cái)政支持力度;另一方面，要根據(jù)流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平情況設(shè)立差異化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以平衡各地區(qū)實(shí)際負(fù)擔(dān)水平。同時(shí)，要解決地方政府收入與支出不匹配問題，即對收入來源和支出責(zé)任進(jìn)行財(cái)稅體制改革，減少地方政府支出責(zé)任，增加稅收來源，統(tǒng)一事權(quán)和財(cái)權(quán)，提高地方政府分擔(dān)成本能力，確保地方政府分擔(dān)市民化成本意愿及決心。二要構(gòu)建以地方政府為主體的多元主體成本分擔(dān)機(jī)制。政府層面，各級政府應(yīng)承擔(dān)不同的市民化成本。省級政府應(yīng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨省區(qū)、跨市縣流動的基本公共服務(wù)、社會保障和保障房建設(shè)成本，即在保障本省市民化成本基礎(chǔ)上，應(yīng)協(xié)同分擔(dān)部分流入地政府市民化成本;市縣政府應(yīng)分擔(dān)農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)移市民化成本，保障基本公共服務(wù)支出。企業(yè)層面，企業(yè)要主動分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動保障、技能培訓(xùn)、住房補(bǔ)助或參與公租房建設(shè)等市民化成本，盡可能提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資待遇，并為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納五險(xiǎn)一金，實(shí)現(xiàn)“同工同酬、同工同權(quán)”的平等局面。個(gè)人層面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟(jì)能力有限，成本分擔(dān)能力較弱，應(yīng)承擔(dān)個(gè)人的遷移成本及城鎮(zhèn)生活成本。三要建立綜合性官員考核制度。綜合性官員考核制度不僅能反映政府行為的價(jià)值取向，強(qiáng)化政府責(zé)任，并能激勵(lì)政府官員重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供可靠保證。

（四）提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)與就業(yè)能力

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受阻一方面歸結(jié)于城鄉(xiāng)二元體制的歷史性弊端，同時(shí)，其思想意識、行為習(xí)慣及生存技能從根本上決定了市民化進(jìn)程的推進(jìn)。結(jié)合目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)狀，要提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)，一要從思想觀念出發(fā)，通過開展城市生活基本常識教育，逐漸改變長期形成的農(nóng)村生活方式及價(jià)值觀，提升自身修養(yǎng)，增加城市認(rèn)同感，盡快融入城市生活環(huán)境。二要引導(dǎo)農(nóng)民與市民的雙向接受，引導(dǎo)農(nóng)民主動向市民學(xué)習(xí)，市民在思想意識真正接納。三是政府應(yīng)聯(lián)合教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，根據(jù)市場需求定期開展職業(yè)培訓(xùn)班，引導(dǎo)并鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參加培訓(xùn)，掌握職業(yè)技能，也可通過相關(guān)的技能鑒定，避免部分人省錢走過場行為，確保其穩(wěn)定就業(yè)，有經(jīng)濟(jì)能力在城市定居。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有獲取經(jīng)濟(jì)收入的就業(yè)能力。由于我國長期形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、以集體所有制為主的農(nóng)村土地制度及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟(jì)能力與自身素質(zhì)過低，致使我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化戰(zhàn)線長，問題多。在探索快速推進(jìn)市民化路徑過程中，既要從制度性障礙入手，消除戶口歧視，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，同時(shí)要聯(lián)合全社會力量，給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資金、技能、文化政治生活等方面的大力支持，逐步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量及生活保障，增強(qiáng)其市民化意愿，進(jìn)一步推進(jìn)市民化轉(zhuǎn)變步伐。

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責(zé)任編輯 莫仲寧