闕方平+李虹含

2015年7月18日，《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》的發(fā)布明確了中國人民銀行負責互聯(lián)網(wǎng)支付監(jiān)管，隨著中國3G時代的全面到來和移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，手機已成為人們?nèi)粘Ｉ畹谋匦杵贰８鶕?jù)工業(yè)和信息化部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2014年底，中國移動電話用戶已經(jīng)達到12.86億，其中移動互聯(lián)網(wǎng)用戶超過了8億，中國3G用戶突破4.2億，在移動通信用戶中的滲透率由2011年同期的13%迅速攀升至近20%。中國手機網(wǎng)民規(guī)模為4.2億，較2011年底增加約6440萬人，網(wǎng)民中使用手機上網(wǎng)的用戶占比由2011年底的69.3%提升至74.5%。通訊的快速發(fā)展極大地促進了各行各業(yè)的信息化進程，金融行業(yè)的信息化水平不斷提高，此外RFID（Radio Frequency Identification，射頻識別）技術(shù)的廣泛應用催生了以移動支付為代表的新型業(yè)務。

當前，中國移動支付應用試點工作在全國穩(wěn)步推進。中國移動、中國電信、中國聯(lián)通三家電信運營企業(yè)，以及中國銀聯(lián)、各大銀行、電商企業(yè)、行業(yè)應用單位的商用試點遍布全國各地，在智能交通、商業(yè)零售、便民繳費、移動商務等方面都得到了廣泛的應用。第三方支付機構(gòu)也創(chuàng)新了服務及業(yè)務的應用，豐富了移動支付的模式和發(fā)展方式。

2014年，經(jīng)過近年來資本和產(chǎn)業(yè)鏈各方在移動支付領(lǐng)域的積極布局，以及智能終端、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與應用的飛速發(fā)展，移動支付市場交易規(guī)模達59924.7億元，較2013年增長了391.3%，繼續(xù)呈現(xiàn)出較高的增長狀態(tài)。然而，中國移動支付產(chǎn)業(yè)主要由移動運營商、第三方支付平臺和金融機構(gòu)三方面構(gòu)成，但是三者之間的合作并不緊密，這種較為松散的合作狀態(tài)不利于移動支付產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。從整個宏觀環(huán)境來看，移動支付商業(yè)模式仍在探索，政府及相關(guān)管理部門在制定相對滯后。

對中國現(xiàn)有移動支付商業(yè)模式的探索和監(jiān)管策略的討論具有重要實踐應用價值，可以有效地促進中國移動支付產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，為金融機構(gòu)、第三方支付平臺、移動運營商提供更加公平的競爭的商業(yè)環(huán)境，使廣大移動支付用戶得到更加優(yōu)質(zhì)的移動支付服務。

移動支付的三種主要商業(yè)模式

移動支付的產(chǎn)業(yè)鏈由監(jiān)管部門、終端設備提供商、移動運營商、金融機構(gòu)、第三方支付平臺、商戶以及用戶構(gòu)成?；谥袊囊苿又Ц懂a(chǎn)業(yè)的主要力量來自于移動運營商、金融機構(gòu)與第三方支付平臺，因此中國移動支付的商業(yè)運營模式主要有三種：移動運營商所主導（始于日本）；金融機構(gòu)主導（始于韓國）；第三方支付平臺主導（存在于移動運營商和金融機構(gòu)話語權(quán)不強的國度）。

以金融機構(gòu)為主體的商業(yè)模式

以金融機構(gòu)為主體的移動支付主要是金融機構(gòu)提供的手機銀行服務。手機銀行是金融機構(gòu)通過移動通信網(wǎng)絡為客戶提供金融服務的移動應用，主要界面是短信、電話和手機客戶端。此模式下，各銀行金融機構(gòu)都需要搭建起與移動運營商聯(lián)結(jié)的網(wǎng)絡，確認計費與認證系統(tǒng)，而且需要把手機卡更換為STK卡。以金融機構(gòu)為主體的商業(yè)模式，一部手機只能與一個銀行賬戶相對應，用戶無法享受其他銀行的移動支付業(yè)務。

以移動運營商為主體的商業(yè)模式

這種商業(yè)模式是以移動運營商代收費業(yè)務為主，銀行完全不參與其中。在進行移動支付時（如用手機支付時），一般是將話費賬戶作為支付賬戶，用戶實現(xiàn)購買移動運營商所發(fā)的電子貨幣來對其話費賬戶充值，或者直接在話費賬戶中預存款，當用戶采用手機支付形式購買商品或服務時，交易費用就直接從話費賬戶中扣除。貨款的支付是由話費進行扣除，最后由商家和運營商進行統(tǒng)一的結(jié)算。

以第三方支付機構(gòu)為主體的商業(yè)模式

第三方支付機構(gòu)主導的模式是一些具有實力的第三方經(jīng)濟體通過與不同的銀行進行簽約的方式提供交易平臺（如支付寶），而整個交易也在第三方支付平臺的介入下責任明晰，分工明確。銀行作為資金的供給方，保障資金的按時給付；運營商作為信息的傳輸渠道，向第三方機構(gòu)以及銀行發(fā)出指令；第三方平臺則充當中介保障交易的順利完成。這種商業(yè)模式在推廣能力、技術(shù)研發(fā)能力、資金運作能力等方面，都要求平臺運營商具有很高的行業(yè)號召力。

移動互聯(lián)網(wǎng)支付監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，中國的移動金融發(fā)展已經(jīng)處于突破期的階段，表現(xiàn)在市場規(guī)模、用戶數(shù)有了飛躍式的增長，同時各種創(chuàng)新層出不窮。市場中新的參與方不斷出現(xiàn)。與此同時，中國移動金融的監(jiān)管體系也逐步完善。中國逐步確立了以中國人民銀行為主，跨行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)相互合作協(xié)同監(jiān)管的監(jiān)管體系。

近兩年針對互聯(lián)網(wǎng)支付也推出了許多監(jiān)管法規(guī)。

人民銀行等十部門發(fā)布《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》（簡稱《指導意見》）。2015年7月18日，經(jīng)黨中央、國務院同意，中國人民銀行與工業(yè)信息化部等十部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》。在該意見當中規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)支付的定義，明確了移動支付應該由人民銀行負責監(jiān)管。銀行業(yè)金融機構(gòu)和第三方支付機構(gòu)從事互聯(lián)網(wǎng)支付，需要遵守現(xiàn)行法律規(guī)定，并清晰界定各方權(quán)利與義務。

《關(guān)于暫停支付寶公司線下條碼（二維碼）支付業(yè)務意見的函》。2014年3月13日，中國人民銀行發(fā)布緊急公文叫停支付寶、騰訊等支付企業(yè)的條碼（二維碼）支付服務。中國人民銀行表示，二維碼支付和虛擬信用卡業(yè)務模式，均突破了傳統(tǒng)支付終端以及信用卡的業(yè)務模式，其風險控制水平未進行有效評估，威脅到客戶的信息安全與資金安全。

《關(guān)于手機支付業(yè)務發(fā)展的指導意見》（征求意見稿）。2014年3月，中國人民銀行向第三方支付企業(yè)下發(fā)《支付機構(gòu)網(wǎng)絡支付業(yè)務管理辦法》《手機支付業(yè)務發(fā)展指導意見》草案規(guī)范手機支付市場，對第三方支付企業(yè)的轉(zhuǎn)賬和消費金額進行了限制。明文規(guī)定個人支付賬戶轉(zhuǎn)賬單筆不超過1000元，年累計不能超過1萬元；單筆消費金額不得超過5000元，同一個人客戶所有支付賬戶消費月累計金額不得超過1萬元。個人支付賬戶的資金來源僅限于本人同名人民幣央行借記賬戶，支付機構(gòu)必須對用戶的資金實行單獨管理。

《關(guān)于加強商業(yè)銀行與第三方支付機構(gòu)合作業(yè)務管理的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2014]10號）。2014年4月10日，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)手發(fā)布10號文，對商業(yè)銀行與第三方支付機構(gòu)的合作事宜做出了明文規(guī)定。在涉及信息安全與資金安全方面，銀行應設立與客戶技術(shù)風險承受能力相匹配的支付限額，并明確要求客戶銀行賬戶與第三方支付機構(gòu)首次建立業(yè)務關(guān)聯(lián)時“應經(jīng)雙重認證”，即客戶在通過支付機構(gòu)驗證的同時還必須通過銀行的身份鑒別；在快捷支付方面，將快捷支付的主導權(quán)劃分到銀行。

現(xiàn)有監(jiān)管體系存在的問題

監(jiān)管缺位。鼓勵和監(jiān)管并存，對移動支付創(chuàng)新的鼓勵和限制都要實施。中國的移動互聯(lián)網(wǎng)支付發(fā)展還不夠成熟，相關(guān)的監(jiān)管措施也剛剛出臺，尚未形成明確的監(jiān)管框架和體系。中國對于新出現(xiàn)的支付方式的監(jiān)管態(tài)度是“規(guī)范發(fā)展與促進創(chuàng)新并重”。但是，在已出臺的監(jiān)管措施中，框架色彩濃厚，沒有具體的實施方案，且多是針對第三方支付平臺或手機支付，對移動互聯(lián)網(wǎng)支付的相關(guān)規(guī)定非常少。這造成了中國移動互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務監(jiān)管無法可依，形成監(jiān)管灰色地帶的現(xiàn)狀。2015年7月18日《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》沒有明確各違章違法的處罰規(guī)定，仍有待進一步補充。

監(jiān)管越位。首先，監(jiān)管對象不明確，或監(jiān)管范圍界定模糊。中國人民銀行負責帶頭銀監(jiān)會、工信部和清算協(xié)會對移動互聯(lián)網(wǎng)支付進行監(jiān)管，但是《指導意見》當中，中國人民銀行對相關(guān)部門的職責分配不夠具體，各部門的監(jiān)管內(nèi)容缺乏明確的界定。由于移動支付機構(gòu)業(yè)務復雜風險較高的特點，其準入制度應當與第三方支付牌照的發(fā)放區(qū)別開來，接下來的運行準則和信息披露都為做出相應規(guī)定。其次，監(jiān)管存在不作為，監(jiān)管者和被監(jiān)管者有共同牟利的嫌疑。銀行和第三方支付企業(yè)存在利益共享，阻礙了監(jiān)管的順利實施。在移動互聯(lián)網(wǎng)支付處在監(jiān)管真空地帶的情況下，監(jiān)管者對移動互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)放松了警惕，第三方支付企業(yè)幫助犯罪分子逃避監(jiān)管違法洗錢。最后，監(jiān)管缺乏合作，協(xié)調(diào)機制不完善。移動互聯(lián)網(wǎng)支付產(chǎn)業(yè)鏈中的各方?jīng)]有達成大規(guī)模的安全聯(lián)盟，即使在小規(guī)模的聯(lián)盟中，利益和權(quán)責的分配、費用收取和支付等方面都存在的分歧，影響了移動互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務的健康發(fā)展。

監(jiān)管套利。第一，監(jiān)管事權(quán)不明晰。目前移動支付的事權(quán)不明確，大部分監(jiān)管事權(quán)由中國人民銀行、銀監(jiān)會、行業(yè)協(xié)會等同有，導致一事多管，事權(quán)不明確。第二，缺乏行業(yè)自律。沒有一個權(quán)威的全國性移動互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)協(xié)會，中國支付清算協(xié)會事目前唯一的全國性自律組織，也只是起到規(guī)則發(fā)布和行業(yè)交流的作用，缺乏對整個移動互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)的約束力。第三，企業(yè)內(nèi)控制度不合理。移動互聯(lián)網(wǎng)支付普遍對企業(yè)內(nèi)控制度重要性的認識不深刻，由于企業(yè)對內(nèi)部員工的要求松懈，客戶信息無法得到有效保護，才會出現(xiàn)支付寶泄露海量客戶交易數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，企業(yè)內(nèi)部控制體系對員工的約束力和對違規(guī)事件的懲罰力度明顯不夠。

移動互聯(lián)網(wǎng)支付監(jiān)管建議

根據(jù)《指導意見》確立“分類監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管、服務型監(jiān)管”的監(jiān)管思路，建立和完善移動互聯(lián)網(wǎng)支付的監(jiān)管框架。后危機時期以來關(guān)于“機構(gòu)與功能監(jiān)管、分業(yè)或混業(yè)監(jiān)管”的爭論甚囂塵上，秉持“簡政放權(quán)、還權(quán)市場、負面清單”的監(jiān)管理念，明確“制定規(guī)則，監(jiān)督執(zhí)行”的監(jiān)管原則，制定促進移動互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)健康發(fā)展。

監(jiān)管原則

制定規(guī)則。根據(jù)《指導意見》的監(jiān)管權(quán)責劃分，由人民銀行制定移動支付行業(yè)準入、監(jiān)督管理規(guī)則，但銀監(jiān)會等各部門也應積極發(fā)揮應用作用：（1）與銀行相關(guān)的移動支付業(yè)務歸口人民銀行與銀監(jiān)會共同管理，人民銀行制定規(guī)則后由銀監(jiān)會牽頭對金融機構(gòu)移動支付業(yè)務的監(jiān)督檢查。（2）第三方支付平臺主導型移動支付在人民銀行制定的行業(yè)準入處罰規(guī)則下由市場進行約束，非銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)移動支付業(yè)務對第三方支付平臺主導和移動運營商所主導的移動支付還權(quán)于市場，由各市場協(xié)會進行監(jiān)督管理。人民銀行對移動支付結(jié)算活動過程中所涉部分列出“市場負面清單”，規(guī)定不能參與的支付業(yè)與活動。

監(jiān)督執(zhí)行。（1）明確監(jiān)管要求：人民銀行與銀監(jiān)會需明確銀行業(yè)金融機構(gòu)移動支付的風險管理監(jiān)管要求，提高移動支付風險管理的精細化程度和專業(yè)化水平，嚴格監(jiān)督商業(yè)銀行的移動支付業(yè)務，糾正不審慎業(yè)務開展行為，促使商業(yè)銀行合理開展移動支付業(yè)務，從而增強銀行體系應對移動支付業(yè)務風險的能力。（2）列表監(jiān)督：人民銀行與銀監(jiān)會在調(diào)整第三方支付平臺的監(jiān)督框架后要突出監(jiān)督的權(quán)威性和專業(yè)性，提升監(jiān)督執(zhí)法水平，規(guī)范行政處罰行為，加大違法懲戒力度，增強監(jiān)管威懾力。分級建立“權(quán)力清單”、“責任清單”和“約束清單”。人民銀行應審慎履行對各移動支付主體監(jiān)督職能，在監(jiān)管中轉(zhuǎn)換角色服務于支付主體，促進行業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展。

監(jiān)管理念

分類監(jiān)管。由于移動互聯(lián)網(wǎng)支付主體眾多、產(chǎn)業(yè)鏈復雜，由人民銀行牽頭建立移動支付協(xié)會、統(tǒng)一安全標準，使整體行業(yè)的安全水準買進到新的臺階已成為迫在眉睫需要解決的問題。各部門、各企業(yè)之間需要跨越障礙、通力合作，從而打通產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)主體間的屏障，實現(xiàn)合作共贏。在當今，支付安全成為用戶選擇支付工具的首要因素之一，第三方支付企業(yè)不僅要關(guān)注自身應對支付風險的能力，更要加強與同行業(yè)商戶、支付安全廠商等移動互聯(lián)網(wǎng)支付產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的合作，開放共享成為移動互聯(lián)網(wǎng)支付在當下階段的首要任務。

創(chuàng)新監(jiān)管。超前監(jiān)管與創(chuàng)新監(jiān)管是監(jiān)管機構(gòu)面對當前快速發(fā)展移動支付市場所需及時調(diào)整的思路，監(jiān)管機構(gòu)要加強對移動支付市場的學習和調(diào)研，掌握市場方向和實質(zhì)，減少支付企業(yè)打法律擦邊球的幾率，創(chuàng)新監(jiān)管方式，保護移動支付市場健康穩(wěn)步發(fā)展。由銀監(jiān)會牽頭對金融機構(gòu)主導的移動支付業(yè)務要應密切跟蹤和不斷研究移動支付市場的最新動態(tài)與發(fā)展趨勢，政策上堅持遵循市場主導、鼓勵業(yè)務創(chuàng)新，同時平衡好安全和效率的關(guān)系，并注意在借鑒其他國家移動支付先進經(jīng)驗時結(jié)合中國國情。另外，人民銀行與銀監(jiān)會在監(jiān)管活動當中要列出負面清單，還權(quán)于市場，由移動支付市場自行調(diào)節(jié)部分可控問題，通過試點探索和規(guī)范推動移動支付的發(fā)展，并逐步推動零售移動支付體系的建立。

服務型監(jiān)管。根據(jù)李克強總理的要求，要轉(zhuǎn)變政府管理思路，還權(quán)于市場，從大包大攬一切都管到服務型監(jiān)管。改變政府大包大攬和以計劃指令、行政管制為主要手段的監(jiān)管模式，人民銀行負責的支付結(jié)算業(yè)務應當轉(zhuǎn)變成為廣大金融機構(gòu)與第三方支付平臺進行服務的監(jiān)管模型，從而更加符合本屆政府提出的一種新型現(xiàn)代政府治理模式，應針對不同機構(gòu)的移動互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務實行分類監(jiān)管，對于金融機構(gòu)主導型移動支付和第三方支付平臺主導型移動支付加以區(qū)別。

中國人民銀行還應當加強對賬戶式手機支付的監(jiān)管力度。通道模式的手機支付業(yè)務只是通過手機從事接收、發(fā)送電子支付數(shù)據(jù)的服務，并不真正具有電子貨幣的發(fā)行權(quán)，安全隱患主要集中在技術(shù)層面；而賬戶模式的手機支付使得運營商及中介機構(gòu)具有實際的電子貨幣發(fā)行權(quán)，將對金融系統(tǒng)以及交易安全等構(gòu)成安全隱患。因此，應作為手機支付的監(jiān)管重點。

監(jiān)管措施

統(tǒng)一支付標準及規(guī)范。由人民銀行牽頭盡快構(gòu)建一套全方位全環(huán)節(jié)的支付安全規(guī)范標準，是中國支付產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的決定因素，也是支撐支付服務切實惠及人民、企業(yè)的根本基石。目前各銀行、第三方服務商采用的業(yè)務標準各異，不利于未來行業(yè)的合并擴張。同時，各大支付主體都在不同程度地進行自主研發(fā)及投資，造成資源的巨大浪費。標準的缺失無形中降低了支付行業(yè)的進入門檻，蘊藏著不可忽視風險。移動支付產(chǎn)業(yè)急需進一步規(guī)范技術(shù)規(guī)范及實施標準，構(gòu)建統(tǒng)一的實施標準和安全框架。

建立全面信息共享機制。建立由人民銀行、銀監(jiān)會、金融機構(gòu)、第三方支付平臺全面信息共享機制，互利共贏是支付行業(yè)參與者間的普遍共識。中國人民銀行、銀監(jiān)會、各大商業(yè)銀行、中國銀聯(lián)、第三方支付企業(yè)、第三方安全廠商應建立有效的信息共享機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和信息共享，避免銀行與第三方支付企業(yè)之間的監(jiān)管斷層現(xiàn)象的發(fā)生。同時要建立完善的保障機制，避免信息共享過程中信息泄露的風險。（1）風險事件信息共享：風險事件、風險暴露點、風險客戶信息的及時共享，有利于移動互聯(lián)網(wǎng)安全作戰(zhàn)各方提高警惕，增加風險防范工作的前瞻性，增強風險事件應急處理能力。信息共享，有助于安全支付聯(lián)盟的搭建，起到“一加一大于二”的協(xié)同效應，共同優(yōu)化移動互聯(lián)網(wǎng)支付環(huán)境。（2）客戶交易信息共享：商業(yè)銀行擁有豐富的客戶資源，而第三方支付企業(yè)擁有海量的交易數(shù)據(jù)，共享客戶信息不僅可以深化各方合作，還可以發(fā)現(xiàn)缺口開拓市場；共享交易數(shù)據(jù)，順應互聯(lián)網(wǎng)時代大平臺、大流量、大數(shù)據(jù)的潮流，各參與方可以有效感知用戶行為習慣，從而有力支撐移動互聯(lián)網(wǎng)支付產(chǎn)品創(chuàng)新與精細化營銷。

建立安全聯(lián)盟。在人民銀行主導下盡建立安全聯(lián)盟，明確安全標準與制度，促進第三方支付企業(yè)、運營商、金融機構(gòu)、手機廠商、手機應用提供商之間的合作。將以往由單點單線溝通的模式升級為多點交叉共享的新模式。針對之前與支付寶合作成立的安全聯(lián)盟，監(jiān)管部門應當將其作為先進案例，廣泛地運用到監(jiān)管實踐中去，努力優(yōu)化聯(lián)盟內(nèi)部效率，增強一致對外的整體力量，反釣魚、反洗錢，凈化中國支付行業(yè)整體環(huán)境（如圖1所示）。

監(jiān)管部門負責監(jiān)督信息共享，支付聯(lián)盟各方履行自己的職責，聯(lián)盟體系自發(fā)運轉(zhuǎn)。硬件生產(chǎn)商提供質(zhì)量優(yōu)良的終端設備，移動運營商提供安全穩(wěn)定的通信網(wǎng)絡，金融機構(gòu)主要負責保護賬戶資金安全和把關(guān)客戶信息的實名認證。移動支付安全廠商為支付業(yè)務后方提供安全保障；第三方支付企業(yè)負責實際的交易情況，對次數(shù)和金額進行全程監(jiān)控。

綜上所述，秉持“簡政放權(quán)，還權(quán)市場，負面清單”的監(jiān)管理念，制定促進，樹立與時俱進的監(jiān)管理念，按照“分類監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管、服務型監(jiān)管”的原則，確保一下幾點政策的實施：盡快由人民銀行牽頭構(gòu)建安全聯(lián)盟、加強行業(yè)自律、確保企業(yè)內(nèi)控制度和風險管理的完善。這些將成為中國移動互聯(lián)網(wǎng)支付市場健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的保障力量。相比于發(fā)達國家的移動支付市場的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，中國的移動互聯(lián)網(wǎng)支付市場發(fā)展更快、風險更高，因此，相關(guān)監(jiān)管主體應當協(xié)同合作，重視移動互聯(lián)網(wǎng)支付的風險控制。在制定移動互聯(lián)網(wǎng)支付監(jiān)管政策時，要考慮到中國移動支付發(fā)展的特殊性，結(jié)合市場的發(fā)展程度，學習市場的創(chuàng)新產(chǎn)品，保證監(jiān)管政策的合理性和實效性。

（本文受北京市博士后科研活動經(jīng)費項目（2015ZZ159）、國家社會科學基金（12BJY154），國家自然科學基金（71273282），國家社會科學基金青年項目（12CJY113）資助）

（闕方平系湖北銀監(jiān)局副局長，李虹含系華夏銀行博士后）