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綜合治理非法客運(yùn)的對(duì)策討論

2015-09-14 00:58整理采訪凌燕
社會(huì)治理理論 2015年5期
關(guān)鍵詞:黑車客運(yùn)

整理、采訪 / 記者 凌燕

綜合治理非法客運(yùn)的對(duì)策討論

整理、采訪 / 記者 凌燕

【題記】城市機(jī)動(dòng)車非法客運(yùn)是一個(gè)普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象,它已嚴(yán)重威脅到了人民群眾的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全,涉及了社會(huì)秩序的遵守和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)等重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)如何依法治理城市機(jī)動(dòng)車非法客運(yùn),來(lái)自上海市法學(xué)會(huì)、上海市行政法制研究所的專家學(xué)者以及工作在第一線的上海市交通執(zhí)法總隊(duì)同志們,根據(jù)上海市依法治理機(jī)動(dòng)車非法客運(yùn)存在的現(xiàn)狀,提出了一些解決機(jī)動(dòng)車非法客運(yùn)問(wèn)題的具有可操作性的建議和對(duì)策,本刊對(duì)此進(jìn)行綜合報(bào)道,以饗讀者。

如何正確解讀《上海市查處車輛非法客運(yùn)辦法》

董海峰:

(上海市政府法制辦城建法規(guī)處處長(zhǎng))

2014年6月19日,上海市第十四屆人大常委會(huì)十三次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市查處車輛非法客運(yùn)的若干規(guī)定》。7月14日,市政府五十四次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《上海市查處車輛非法客運(yùn)辦法》。一部是地方性法規(guī),一部是政府性規(guī)章。這兩部新規(guī)都于2014年8月1日起實(shí)行。那么,應(yīng)從哪幾個(gè)方面去解讀這兩部新規(guī)呢?

第一個(gè)方面,查處非法客運(yùn)的法律利器以及此次的立法形式。非法客運(yùn)行為包括了非法從事出租汽車、公共汽電車、省汽客運(yùn)等各類經(jīng)營(yíng)性的客運(yùn)。因此,傳統(tǒng)上查處非法客運(yùn)的法律依據(jù)主要有國(guó)務(wù)院的《道路運(yùn)輸條例》《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》《上海市道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》《上海市公共汽電車客運(yùn)管理?xiàng)l例》這些行業(yè)管理法。但是近年來(lái)也逐步出現(xiàn)了類似于像國(guó)務(wù)院的《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》《上海市查處車輛非法客運(yùn)規(guī)定》這些專門的處罰法。那么,本次市人大和市政府非法客運(yùn)的立法并未修改原有的行業(yè)管理法規(guī),而是補(bǔ)充制定和修訂了專門的處罰法。這主要是考慮新增加的內(nèi)容是對(duì)現(xiàn)有行業(yè)管理法規(guī)的補(bǔ)充和完善。與原來(lái)的行業(yè)管理法規(guī)沒(méi)有沖突,而且采用專門立法的方式,針對(duì)性更強(qiáng),措施更聚焦,也更容易在社會(huì)達(dá)成共識(shí)。這是為什么采用專門處罰法的方式來(lái)進(jìn)行這樣一次新規(guī)的設(shè)定的原因。

第二個(gè)方面,關(guān)于新規(guī)的主要內(nèi)容。首先,大幅度地提高了處罰的力度,這次立法增設(shè)了沒(méi)收車輛和暫扣駕駛執(zhí)照的處罰。對(duì)于克隆車或者是從事非法客運(yùn)活動(dòng)再次被查獲,且存在安全隱患的黑車由交通管理部門沒(méi)收車輛。對(duì)非法客運(yùn)的駕駛?cè)擞晒步痪块T暫扣其駕駛執(zhí)照三至六個(gè)月。那么暫扣駕駛證是對(duì)駕駛?cè)笋{駛資格的一種限制,傳統(tǒng)上一直針對(duì)道路交通違法行為。但從國(guó)內(nèi)其他一些城市的立法趨勢(shì)看,這個(gè)法種逐步開(kāi)始適用到非法客運(yùn)行為。如深圳、珠海、昆明等一些地方,在非法客運(yùn)立法中均設(shè)定了暫扣駕駛執(zhí)照的法種。從效果上看,我們認(rèn)為暫扣駕駛證可以使非法客運(yùn)駕駛?cè)嗽谝欢〞r(shí)間內(nèi)喪失駕駛資格。對(duì)于以非法客運(yùn)為職業(yè)這些違法行為人具有較強(qiáng)的遏制作用。

此外,沒(méi)收非法財(cái)務(wù)是我們行政處罰法當(dāng)中最嚴(yán)厲的一種經(jīng)濟(jì)法。2001年上海市出租汽車管理?xiàng)l例也是為了整治非法客運(yùn)進(jìn)行了第一次修正。在當(dāng)時(shí)就有意見(jiàn)提出要沒(méi)收非法客運(yùn)車輛。但在當(dāng)時(shí)的背景下,也有意見(jiàn)認(rèn)為沒(méi)收非法客運(yùn)車輛與非法客運(yùn)行為之間存在著過(guò)法不相當(dāng)?shù)膯?wèn)題。所以當(dāng)時(shí)上海市人大常委會(huì)并未采納沒(méi)收車輛的建議,而是將罰款從五千元提高到五萬(wàn)元。此后,2003年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》,明確對(duì)無(wú)許可證從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可以沒(méi)收其非法工具。而2005年10月12日國(guó)務(wù)院法制辦在回復(fù)交通部的“對(duì)關(guān)于請(qǐng)明確未取得出租車經(jīng)營(yíng)許可,擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施行政處罰法律依據(jù)的復(fù)函”當(dāng)中首次明確,對(duì)于無(wú)證從事出租汽車的行為可以適用《無(wú)照經(jīng)營(yíng)取締辦法》。也就是說(shuō)可以適用這個(gè)《辦法》當(dāng)中設(shè)定的沒(méi)收這個(gè)法種。當(dāng)然其有關(guān)的一個(gè)前提條件是,如果沒(méi)有相關(guān)的地方性法規(guī)的規(guī)定可以適用;如果有地方性的法規(guī)規(guī)定的話,優(yōu)先使用地方性法規(guī)規(guī)定。

也就是說(shuō),這樣在國(guó)家層面就解決了非法客運(yùn)與沒(méi)收車輛過(guò)法是否相當(dāng)?shù)臓?zhēng)議。此次人大把非法客運(yùn)的處罰力度提高到?jīng)]收非??瓦\(yùn)車輛的話,其實(shí)是把這樣一個(gè)處罰力度提高到了與國(guó)家行政法規(guī)相同的水平。所以這次我們主要是從人的駕駛資格和對(duì)非法工具的限制,這兩個(gè)路徑上提高了我們對(duì)非法客運(yùn)的處罰力度。

其次,將查處延伸到非法客運(yùn)的上下游產(chǎn)業(yè)。非法客運(yùn)市場(chǎng)的逐步蔓延,形成了一定規(guī)模業(yè)績(jī)催生了為這種非法產(chǎn)業(yè)服務(wù)的上下游產(chǎn)業(yè)。其中較為突出的就是克隆車服務(wù)和非法客運(yùn)的招車信息服務(wù)。從過(guò)去查獲的假冒出租汽車的案件看,絕大部分的違法行為人汽車都會(huì)做不接受處理。原因很簡(jiǎn)單,車輛購(gòu)置成本低,再獲得一輛克隆車也不難。本市一些二手車市場(chǎng)中有專門克隆出租車的服務(wù)。將一輛幾千元的二手車通過(guò)噴涂顏色,安裝假冒的頂燈和計(jì)價(jià)器的方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)的出租汽車,加價(jià)賣向非法客運(yùn)的從業(yè)者。

所以這幾年就發(fā)現(xiàn)克隆服務(wù)和克隆車客運(yùn)這兩個(gè)行業(yè)互惠互利,共同發(fā)展。造成的現(xiàn)象就是社會(huì)上碰到克隆車的概率越來(lái)越高。乘客由于碰到克隆車?yán)媸軗p無(wú)處投訴的現(xiàn)象也越來(lái)越多。那么還有一個(gè)就是近兩年興起的叫車軟件和招車平臺(tái)。它應(yīng)該提供的是出租汽車的服務(wù),但是卻把非法客運(yùn)的從業(yè)者和非法客運(yùn)的車輛納入平臺(tái)。與正規(guī)的出租汽車同時(shí)發(fā)布招車信息,為非法客運(yùn)尋求客源提供渠道。

這些互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的互推,使得非法客運(yùn)更加快地蔓延,使得非法行為變得更加有利。使得非法的成本更加低廉,導(dǎo)致后果的危害性更大。因此我們這次立法當(dāng)中對(duì)這些行業(yè),上下游的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)管,都增設(shè)了相應(yīng)的處罰措施。

第三個(gè)方面,是實(shí)施人口綜合管理。非法客運(yùn)的成因既有公共交通覆蓋不足的供需問(wèn)題,也有城市外來(lái)人口立足生存的社會(huì)需要。2000年本市開(kāi)展了第一輪的非法客運(yùn)整治摸底數(shù)據(jù)顯示,除寶山區(qū)存在寶鋼外來(lái)建設(shè)隊(duì)伍的特殊情況外,其余區(qū)縣從事非法客運(yùn)的人員中約70%為本地的下崗工人及濕地農(nóng)民。當(dāng)時(shí)各個(gè)區(qū)縣政府通過(guò)各種渠道基本解決了這些本地人員的就業(yè)問(wèn)題。比如說(shuō)當(dāng)時(shí)的郊區(qū)縣還發(fā)展了一批滬C牌照的區(qū)域性出租汽車,實(shí)施較低的運(yùn)價(jià),緩解了當(dāng)時(shí)的出行困難。

然而時(shí)至今日,90%以上的非法客運(yùn)人員均為外來(lái)人員。究其原因,無(wú)非是非法客運(yùn)從業(yè)門口低,自由度高,且收入不菲。據(jù)基層執(zhí)法人員提供的信息,從事三輪車到克隆車等不同非法客運(yùn),收入可以從月均的三、四千元至萬(wàn)元以上。據(jù)一些區(qū)縣的人口狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,少數(shù)的郊區(qū)農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),外來(lái)人口中有超過(guò)一半是沒(méi)有合法就業(yè)的。是依賴非法客運(yùn)等非法就業(yè)模式來(lái)謀生的。

那么,這些外來(lái)人口通過(guò)非法就業(yè)方式立足,不僅對(duì)正常的客運(yùn)市場(chǎng)造成沖擊。還影響了已正常的駕駛出租車等方式來(lái)謀生的普通市民的利益。因此在外來(lái)人口快速涌入大城市這個(gè)趨勢(shì)尚未改變的情況下,此次立法是將整治非法客運(yùn)與人口的綜合管理結(jié)合起來(lái),具體講就是將非法客運(yùn)作為一種非法就業(yè)的狀態(tài),與外來(lái)人口享受本市的教育、公共衛(wèi)生等社會(huì)福利待遇實(shí)行關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)如果你是從事非法客運(yùn)的話,那么你要在本市還要享受我們正規(guī)就業(yè)者的稅收,我們正規(guī)就業(yè)者的保險(xiǎn)所提供的教育和公共衛(wèi)生的福利,那就不可能了。所以這是這次《辦法》的一個(gè)重要的舉措和人口的綜合管理掛鉤。

最后一方面,探索非法客運(yùn)的取證方式。非法客運(yùn)交易具有隱蔽性強(qiáng),順時(shí)性強(qiáng)的特點(diǎn)。而且從某種意義上來(lái)說(shuō),乘客與非法客運(yùn)的行為人又是利益共同體。要取得非法客運(yùn)行為人與乘客交易的直接證據(jù)十分困難,這也是困擾執(zhí)法的關(guān)鍵點(diǎn)。雖然新的刑事訴訟法已經(jīng)允許執(zhí)法人員開(kāi)展隱匿身份的秘密偵察,但在行政執(zhí)法領(lǐng)域這仍是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。如果行政執(zhí)法人員隱匿身份乘坐非法客運(yùn)座輛,是可以作為執(zhí)法人員的調(diào)查取證行為還是作為普通乘客向執(zhí)法機(jī)關(guān)提供證人證言的行為。這個(gè)在理論界和實(shí)物界均有不同的爭(zhēng)議。其最大的困惑在于行政處罰法以及國(guó)家相關(guān)的執(zhí)法規(guī)范都強(qiáng)調(diào)陽(yáng)光執(zhí)法的理念。而現(xiàn)實(shí)中的違法行為則呈現(xiàn)隱蔽化的趨勢(shì)。

雖然國(guó)家未完全禁止暗查方式,但是地方是否可以對(duì)這個(gè)模糊地帶進(jìn)行突破?需要我們法學(xué)界進(jìn)行大量的探討,進(jìn)行大量的試驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上直接證據(jù)難以獲得的情況下,收集足夠多的間接證據(jù)以達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)就成了另外一個(gè)選擇。因此這次《辦法》規(guī)定,如果通過(guò)監(jiān)控探頭或者其他方式攝錄的錄像、錄音證據(jù),如果執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)記錄。如果現(xiàn)場(chǎng)第三方的證人證言,這些間接證據(jù)足夠充分,可以相互印證,形成完整的證據(jù)鏈之后,我們認(rèn)為也可以作為認(rèn)定非法客運(yùn)的證據(jù)。

所以這次立法從間接證據(jù)的角度,為查處非法客運(yùn)取證難的問(wèn)題,探索提供了一條途徑。

怎樣從創(chuàng)新社會(huì)治理角度思考非法客運(yùn)治理,強(qiáng)化法律思維,擅用法律手段

蔡敬艷:

(上海市交通執(zhí)法總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng))

從創(chuàng)新治理的角度思考非法客運(yùn)的整治方式和方法是非常必要的,這幾年上海的非法客運(yùn)的現(xiàn)象確實(shí)有蔓延的趨勢(shì),以前是在郊區(qū),現(xiàn)在在市中心城和主要的中心樞紐都有所蔓延。所以,這兩年來(lái),市委市政府一直高度重視非法客運(yùn)的整治工作。今年我們市委市政府把非法客運(yùn)作為市委市政府的四個(gè)頑癥之一。包括在我們市委綜治委的大力支持下,我們市人大出臺(tái)了《查處非法客運(yùn)的若干規(guī)定》。同時(shí)我們市政府防治法也修訂了原來(lái)的《非法客運(yùn)查處的若干規(guī)定》,現(xiàn)在我們叫做20號(hào)令。

第一,圍繞新規(guī)的幾個(gè)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題,新法出臺(tái)以后,上海市面臨的整治情況是怎樣的呢?首先,我們?cè)?003年做了一個(gè)統(tǒng)計(jì),從交通口來(lái)講,我們四輪機(jī)動(dòng)車查處292輛,我們攤到每周大概是400%。這是什么概念呢?就是說(shuō),當(dāng)新法新規(guī)出臺(tái)以后,對(duì)整治非法客運(yùn)效果特別明顯,周平均數(shù)據(jù)上升400%。非法客運(yùn)的出租車,我們是兩個(gè)星期查處了39輛,是我們2003年一周的查處量上升了92%。另外移交給公安人員是8名駕駛?cè)藛T一次就記12分。還有,我們按新規(guī)駕駛證被暫扣三個(gè)月的,在兩個(gè)星期中有33件,從數(shù)據(jù)上來(lái)看效果還是明顯的。其次,從區(qū)域情況上分析,我們前一陣在全市暗訪了114個(gè)重點(diǎn)區(qū)域,存在三種現(xiàn)象,一是非職業(yè)人員撈外塊現(xiàn)象。這類人群常常是利用周末賺油錢。但是,現(xiàn)在這類人群非法客運(yùn)的趨勢(shì)在減少,因?yàn)樗麄兒ε?,認(rèn)為沒(méi)有必要冒風(fēng)險(xiǎn),不想因小失大。第二種群體是職業(yè)駕駛員撈外快的。懾于目前的嚴(yán)打的形勢(shì),目前他們屬于觀望狀態(tài)。第三類就是頑固不化的一類群體,就是我們通常所謂的“老手”,所以在我們所查的292輛加39輛克隆出租車都是屬于這種人群,現(xiàn)在是重點(diǎn)治理對(duì)象。再次,在整治的宣傳力度上,我們有所加強(qiáng),不管是電視臺(tái)還是報(bào)紙,宣傳力度非常大。法制辦對(duì)此也非常支持,這對(duì)非法客運(yùn)也有一定的威懾力。最后,在整頓方法上,首先靠法制,還有離不開(kāi)公安的支持,我們內(nèi)部也形成了一個(gè)機(jī)制,交警總隊(duì)和區(qū)的交警支隊(duì)形成了緊密的體系。

第二個(gè)問(wèn)題,關(guān)于新法新規(guī)會(huì)不會(huì)抓錯(cuò)人?首先,新規(guī)試用,主要是在重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行試用;第二,主要針對(duì)屢教不改的人群,至少三次以上被拍到;第三,要有證據(jù)鏈鎖定的。所以,比如像搭順風(fēng)車之類的,不在我們執(zhí)法范圍內(nèi);偶然開(kāi)一次車賺油費(fèi)的,也不在范圍內(nèi),因?yàn)橐伪灰曨l取證的。因此,對(duì)于新規(guī)我們是要善用,要嚴(yán)格把握尺度。第三個(gè)問(wèn)題,由于總的來(lái)說(shuō)我們執(zhí)法隊(duì)伍人手少,所以目前我們整治非法客運(yùn)只能保證重點(diǎn)區(qū)域。但是,如果一些非重點(diǎn)區(qū)域反復(fù)出現(xiàn)非法客運(yùn)現(xiàn)象,我們也會(huì)安排專門人員進(jìn)行整治。

第二,對(duì)后續(xù)的嚴(yán)判和目前存在的狀況分析。一是,整治風(fēng)險(xiǎn)還是存在的。雖然剛才說(shuō)對(duì)于順風(fēng)車偶然性是不屬于我們查的范圍,因?yàn)橐欢ㄊ且我陨弦曨l鎖定以后,加上旁證,無(wú)論是協(xié)管員、交警、路人或者乘客都要出來(lái)做證,但在具體執(zhí)行中,其風(fēng)險(xiǎn)還是存在的。因?yàn)榫湍壳皬母鱾€(gè)區(qū)大隊(duì)來(lái)看,某些法院從法律證據(jù)上,對(duì)這此還是有一點(diǎn)疑問(wèn)。需要進(jìn)一步研究。二是關(guān)于拍賣的風(fēng)險(xiǎn)。盡管法規(guī)中規(guī)定了當(dāng)事人逾期不來(lái)處理,或者無(wú)法查明當(dāng)事人的,公告后可以進(jìn)行拍賣。但是按照強(qiáng)制法是60天必須解除強(qiáng)制措施,這里有時(shí)間沖突問(wèn)題。怎么去解決?我們前期也跟交通委和法制辦做了匯報(bào),我們依什么法拍?我們理解是依據(jù)我們新的22號(hào)令,認(rèn)為不來(lái)處理就可拍賣。但是還是有一個(gè)強(qiáng)制法的要求,所以,其中存在著風(fēng)險(xiǎn)。三是,在執(zhí)法過(guò)程中,對(duì)抗意識(shí)在逐步增加?,F(xiàn)在有兩種對(duì)抗,一種是現(xiàn)場(chǎng)對(duì)抗。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),執(zhí)法總隊(duì)成立到現(xiàn)在共發(fā)生了169次暴力抗法事件。有140多人受傷,包括被夾斷、被截肢、被咬傷等,且這種現(xiàn)象越來(lái)越多,呈增多趨勢(shì)。另外一種是隱藏性抗法。就是指抗法更加隱秘,原來(lái)是市民取證,公開(kāi)招攬,現(xiàn)在這種現(xiàn)象大幅度減少,出現(xiàn)了新趨勢(shì),駕駛員不出來(lái)拉客,躲在車內(nèi),或者出來(lái)以后,先把乘客拉進(jìn)車內(nèi)再談價(jià)格,這樣就很難拍到駕駛員的臉,很難確認(rèn)黑車。還有,視頻錄音錄像,以前他們用手勢(shì),現(xiàn)在他們把價(jià)格寫(xiě)在紙上,這些隱蔽性地抗法,加大了我們下一步的整治難度。

因此,我們認(rèn)為,在執(zhí)法過(guò)程中,有些地方非常值得我們?nèi)ネ晟?。第一,目前一些操作的銜接還需進(jìn)一步完善。有一些操作的銜接有些滯后。比如對(duì)駕駛證的暫扣問(wèn)題,這是一個(gè)行政處罰措施還是一個(gè)行政強(qiáng)制措施?對(duì)此,有不同看法,如果作為強(qiáng)制措施,我們執(zhí)法總隊(duì)在扣車的同時(shí)就可以作為強(qiáng)制措施;如果作為處罰措施,有可能要等到行政處罰決定書(shū)出來(lái)以后,才可以實(shí)施扣車行為。這個(gè)銜接上的問(wèn)題還是需要進(jìn)一步地完善。第二,對(duì)居住證和個(gè)人誠(chéng)信管理的完善。尤其是對(duì)居住證積分的實(shí)施細(xì)則需要進(jìn)一步完善,將非法營(yíng)運(yùn)這一塊納入進(jìn)去。

黑車整治是一個(gè)博弈的復(fù)雜系統(tǒng)工程,涉及社會(huì)問(wèn)題哪些方面

朱黎明:

(上海市綜治辦基層指導(dǎo)處處長(zhǎng))

黑車這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為我們?nèi)猩鐣?huì)輿論當(dāng)中的熱點(diǎn)話題,黑車的危害性在哪里?我個(gè)人覺(jué)得黑車問(wèn)題主要存在五方面危害。第一,它危害了公共安全。因?yàn)楹谲囁鼪](méi)有正常的培訓(xùn)和檢測(cè)。所以無(wú)論是對(duì)車輛來(lái)講還是對(duì)乘客來(lái)講都是一個(gè)安全威脅。第二,它嚴(yán)重危害了我們的交通秩序。其中,還滋生了黑勢(shì)力,現(xiàn)在已經(jīng)在很多區(qū)域中出現(xiàn)了區(qū)域性的黑車司機(jī)拉幫結(jié)伙,相互之間打斗、霸占一個(gè)區(qū)域來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象。第三,嚴(yán)重?cái)_亂了交通市場(chǎng)秩序。黑車大量的和我們不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng),使我們正規(guī)的出租車行業(yè)、公司和司機(jī)的利益受到了嚴(yán)重威脅。第四,侵害了消費(fèi)者的利益。乘坐黑車的乘客,每年中都有幾十起甚至上百起被侵害以后投訴無(wú)門的,找不到處理辦法。最后,嚴(yán)重?fù)p害了我們這樣一個(gè)國(guó)際性的大型城市的形象。

所以黑車問(wèn)題我們是必須要治理,不是說(shuō)可治可不治的問(wèn)題,必須要治。它已經(jīng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的市場(chǎng)秩序問(wèn)題,它是一個(gè)城市管理中的綜合性問(wèn)題。這幾年,我們綜治辦在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)黑車的整治,多年來(lái)一直作為我們平安建設(shè)的實(shí)施項(xiàng)目。雖然效果是明顯的,今年上半年我們所有黑車整治力度同比上升明顯加大。黑車經(jīng)營(yíng)的上升勢(shì)頭得到了遏制,但是問(wèn)題還是很嚴(yán)峻的。整治和逃避整治,一直是一個(gè)博弈的過(guò)程。如果我們松懈,或者沒(méi)有更好的辦法和手段跟進(jìn),可能過(guò)段時(shí)間它產(chǎn)生了抗藥性,馬上又會(huì)無(wú)效了。為什么會(huì)產(chǎn)生這樣的問(wèn)題?我覺(jué)得從治理原因來(lái)講主要有四方面。

第一,人口的快速增長(zhǎng)是基本因素、主要根源。人口增加以后,需要就業(yè),如果就業(yè)不成,就會(huì)走到灰色就業(yè)地帶。我們現(xiàn)在70%以上的流動(dòng)人員居住在非法建筑當(dāng)中。60%的流動(dòng)人員從事的是灰色就業(yè),非正規(guī)就業(yè),這是大問(wèn)題。在這些非正規(guī)就業(yè)里,其中一部分肯定有從事黑車司機(jī)經(jīng)營(yíng)的。尤其像閔行、青浦、嘉定等區(qū),外來(lái)人口大量增加,就業(yè)困難后,就會(huì)進(jìn)入到灰色行業(yè)中。

第二,我們現(xiàn)在整個(gè)城市管理中的體系,現(xiàn)在部門化、部門立法、部門管理,部門執(zhí)法這個(gè)條限太多。條限之間的分割、條款之間的分割也非常嚴(yán)重。違法違規(guī)問(wèn)題一旦出現(xiàn),會(huì)出現(xiàn)很多看得見(jiàn)管不著,管得著卻管不了的情形。不單單是黑車問(wèn)題,其他城市也是這種問(wèn)題。很多問(wèn)題在前端的時(shí)候沒(méi)有得到及時(shí)解決,后端沒(méi)有更多的精力,而且難度更大,同時(shí)存在隊(duì)伍分散。比如說(shuō)交通執(zhí)法,也有我們的交通違章執(zhí)法,實(shí)際上有很多重合。

很多去過(guò)國(guó)外的專家學(xué)者回來(lái)跟我們說(shuō),國(guó)外的警察是管得很多。像這種問(wèn)題,都是由警察統(tǒng)管的,執(zhí)法力量越是分散就越管不好?!缎旅裢韴?bào)》曾經(jīng)登過(guò)一篇報(bào)道,在道路交通安全執(zhí)法大檢查中發(fā)現(xiàn),對(duì)于一家旅游汽車服務(wù)公司違規(guī)行為認(rèn)定之后,整改書(shū)開(kāi)了9份,但是沒(méi)人執(zhí)法。這反映了我們部門管理與執(zhí)法之間存在著縫隙,是前端與后端之間的縫隙。在執(zhí)法部門條限分割的現(xiàn)有情況下,部分地區(qū)的有關(guān)部門存在依法不足。對(duì)群眾的遭遇,凝聚力也就不作用了。所以有的時(shí)候我們有一些問(wèn)題稍不注意,反而成為了正當(dāng)?shù)?、正面的、正義的行為,甚至受到了一些群眾的抵制,甚至是唱反調(diào)。

第三,一些基層職能部門的人員數(shù)量,交通執(zhí)法人員報(bào)了一個(gè)數(shù)字,很顯然,以我們目前的行政管理的車輛對(duì)象和我們現(xiàn)在對(duì)象當(dāng)中存在有問(wèn)題的黑車總量,是嚴(yán)重不匹配。市委2014年一號(hào)課題調(diào)研時(shí),我們也講到一個(gè)例子,是發(fā)生在寶山區(qū)的一起事故。寶山區(qū)的特種設(shè)備將近七千個(gè)需要檢查,但檢查員只有六個(gè)人。六個(gè)人面對(duì)這么大量的檢查量,明顯人手不足,所以出了這樣一個(gè)刑事情況要追究責(zé)任,怎么追究?這顯然是不科學(xué)的力量配制,在我們的城市管理中,很多部門都面臨力量不足和分散與整合的問(wèn)題。

另外,警力也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,上海的警力比北京要少24%,而國(guó)際上像上海這樣的國(guó)際大城市,如美國(guó)和英國(guó),他們紐約和華盛頓以及倫敦的警力比都很高。所以,在社會(huì)治理中,我們必須來(lái)思考怎樣一方面能提高效率,另一方面科學(xué)地增加力量。

第四,民間支持力量薄弱。法律不能解決所有黑車問(wèn)題。隨著我們市場(chǎng)化的傾向,經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化。社會(huì)建設(shè)沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn),社會(huì)風(fēng)化斷層,在這樣一個(gè)狀態(tài)下,我們共治、自治的環(huán)境和土壤的氛圍沒(méi)有形成。這對(duì)我們整個(gè)城市治理起到了很重要的決定。光靠法律不能解決所有問(wèn)題,從持久、長(zhǎng)效的角度,經(jīng)濟(jì)的角度恐怕更重要的是培育我們社會(huì)自身的內(nèi)在的這種修復(fù)功能、維持功能,這是很重要的。

黑車治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須要引用先進(jìn)的科技手段,必須要優(yōu)化資源配置,要提高執(zhí)法水平。只有從社會(huì)治理的機(jī)制源頭形成新的突破口,統(tǒng)籌我們法治、德治、倡導(dǎo)共制、自治形成綜合治理,才可以形成黑車治理得到提升。

第一,源頭治理。首先要減少行為人,就是黑車司機(jī)。要把黑車整治與全市的外來(lái)人員的調(diào)控工作緊密結(jié)合起來(lái),相互促進(jìn)。如果我們?nèi)丝谡{(diào)控好了,這些想從事這方面職業(yè)的人減少了,黑車自然而然就會(huì)下降。那么,如果要找準(zhǔn)源頭的因素,要分類治理,可通過(guò)宏觀調(diào)控人口的有序流動(dòng),及時(shí)完成政策法規(guī),在源頭上來(lái)做。其次,緩解我們的需求。這當(dāng)中有兩方面,第一是要增加供給,科學(xué)規(guī)劃我們交通空間,在不能規(guī)劃交通工具的區(qū)域,提供巴士,完善公共自行車網(wǎng)點(diǎn),方便出行。改進(jìn)我們出租車的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法,根據(jù)市場(chǎng)需求合理設(shè)置交期限的區(qū)域性的出租車額度。城市治理是區(qū)域化的,是需要區(qū)域承擔(dān)責(zé)任。同時(shí),還需要研究現(xiàn)在的出租車分類管理,比如公務(wù)類的、居民生活用的出租車,都需要有分類。對(duì)我們一般性的居民生活用的出租車要小排量,小車型。把其從現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的體制中剝離,回歸到社會(huì)工業(yè)的本源上來(lái)。只有這樣,才可以滿足市場(chǎng)需求,可以降低其營(yíng)運(yùn)成本,同時(shí)可以產(chǎn)生一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)。再次,對(duì)出租車車輛進(jìn)行治理。這里主要是針對(duì)套牌車,一定要嚴(yán)厲打擊。除了行政處罰以外,甚至要研究刑事處罰、治安處罰。要規(guī)范我們的出租車報(bào)廢市場(chǎng),現(xiàn)在我們看很多都是出租車報(bào)廢車輛,重新回到我們黑車市場(chǎng)來(lái)了,這是不對(duì)的?,F(xiàn)在出租車公司在車輛報(bào)廢過(guò)程中是有漏洞的。我們一定要嚴(yán)格按照我們專門的報(bào)廢系統(tǒng),不能讓它回流到上海的交通市場(chǎng)中來(lái)。

第二,依法治理。首先,我們要用足現(xiàn)有的法律法規(guī)。其次,要嚴(yán)格。這里面就是行政加行政,行政加刑事。其中對(duì)妨礙執(zhí)法,以及涉嫌偽造證件的事情一定依法嚴(yán)格追究刑事責(zé)任。并且對(duì)我們的宣傳起到政治作用,現(xiàn)在很多頑癥,就是違法成本太低,執(zhí)法成本太高。在對(duì)這些頑癥治理中,要有一個(gè)價(jià)值導(dǎo)向,就是要增加違法者的成本,這個(gè)值得研究。如果這個(gè)問(wèn)題不解決,我們這個(gè)管理肯定是管不勝管。再次,長(zhǎng)效。要堅(jiān)決反對(duì)回潮,一旦回潮,社會(huì)對(duì)我們的公信度大大降低,影響形象,對(duì)我們執(zhí)法行為的公信度會(huì)受到影響。最后,延伸執(zhí)法。比如針對(duì)黑車司機(jī)的行為,享受低保的要撤銷或者是扣減他們的這些福利。

第三,系統(tǒng)治理。系統(tǒng)治理中有四方面,一是大執(zhí)法。要推進(jìn)我們社會(huì)治理領(lǐng)域中執(zhí)法職能的規(guī)避,隊(duì)伍整合。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上推行交通秩序、社會(huì)治安等綜合執(zhí)法。這次在4 月1日治理中我就我們系統(tǒng)當(dāng)中提了兩個(gè)規(guī)避。要把交通秩序的執(zhí)法規(guī)避。要把社會(huì)治安的執(zhí)法進(jìn)行規(guī)避。因?yàn)樯婕昂芏嗖块T,也涉及幾支隊(duì)伍,我們也進(jìn)行規(guī)避。增加我們行政執(zhí)法力量和交通警察力量,消除我們交通執(zhí)法管理的空白點(diǎn)。同時(shí)要加強(qiáng)綜合執(zhí)法的整合、銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),提高我們綜合執(zhí)法的合力和效力。二是,大城管。要加強(qiáng)落實(shí)條款結(jié)合,以快為主的責(zé)任體系方面取得更大的突破。需要充分引用我們現(xiàn)在城市網(wǎng)格化管理,社會(huì)治安大聯(lián)動(dòng)的平臺(tái)。實(shí)施分大類綜合執(zhí)法管理,盡可能減少部門之間扯皮推諉的空間。要重視我們媒體的作用,有人監(jiān)督是正常的,要理直氣壯的講清楚道理,執(zhí)法活動(dòng)要接受法律體系,不能被媒體輿論干擾。我們現(xiàn)在行政執(zhí)法當(dāng)中受輿論干擾是非常大的,所以我們執(zhí)法部門要建立一個(gè)應(yīng)對(duì)的部門,怎么樣應(yīng)對(duì)輿情,減少對(duì)輿情所困。三是,將黑車整治納入我們的平安創(chuàng)建活動(dòng)中,堅(jiān)持開(kāi)展無(wú)黑車小區(qū)的創(chuàng)建活動(dòng)。將其內(nèi)容通過(guò)我們自治和社區(qū)的共治方式推動(dòng)起來(lái),解決黑車問(wèn)題的這樣一個(gè)環(huán)境。堅(jiān)持我們勤訪勤治的經(jīng)驗(yàn),讓群眾廣泛參與、積極參與。保證我們勤訪勤治的氛圍。使大家明白,乘坐黑車是不光彩的,是違法的,自覺(jué)抵制這種行為。這樣我覺(jué)得黑車的治理可能才能夠持久,才能夠真正實(shí)現(xiàn)我們的目的。

非法客運(yùn)查處工作中公安部門取證環(huán)節(jié)的最大問(wèn)題是什么

劉曉皓:

(上海市公安局交警總隊(duì)勤務(wù)處指導(dǎo)科科長(zhǎng))

黑車取證是一大難題。在非法客運(yùn)整治全市角度上來(lái)說(shuō),我們交通部門是主力軍,我們公安交警是打擊非法客運(yùn)當(dāng)中一個(gè)主要的配合,是最大的一個(gè)配合部門。我們和交通行政執(zhí)法部門相互之間聯(lián)系,包括聯(lián)動(dòng)應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)過(guò)了一段時(shí)間,已經(jīng)是非常成熟了。這里面我們的分工非常明確,像20號(hào)令第2條,行政執(zhí)法總隊(duì)主要是對(duì)非法客運(yùn)行為。我們主要是對(duì)五類車輛,電動(dòng)三輪車、殘疾車、兩輪摩托車、電動(dòng)自行車、三輪摩托車這五類車輛的交通違法行為進(jìn)行打擊、查處。然后最主要是配合我們的交通執(zhí)法總隊(duì)部門做好非法客運(yùn)的查處工作。

上海市公安機(jī)關(guān)打擊非??瓦\(yùn)整治做了很多工作。在社區(qū)、街面開(kāi)辟了兩個(gè)站。在街面,一個(gè)是由交警、巡警、特警組成了聯(lián)合警力,對(duì)街面的殘疾車也好,電動(dòng)三輪車等五類車的違法行為進(jìn)行打擊。在社區(qū)進(jìn)行上門宣傳,包括在社區(qū)里面,明顯是用于非法運(yùn)營(yíng)的車輛,對(duì)它的非法加裝的篷和座予以全部拆除。還有我們有個(gè)專項(xiàng)整治行動(dòng),各個(gè)區(qū)縣也在開(kāi)展區(qū)域性整治行動(dòng)。2013年據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)是1200余次。我還強(qiáng)調(diào)固守管理。就是說(shuō)現(xiàn)在一些大賣場(chǎng),交通樞紐都是非法客運(yùn)的重災(zāi)區(qū)。我們主要圍繞違法客運(yùn)經(jīng)常性、頑固性、反復(fù)性比較強(qiáng)的地區(qū)派出警力和交通執(zhí)法部門進(jìn)行部署,采取滾動(dòng)的反復(fù)查處。我們強(qiáng)化路面執(zhí)法管理工作,我們有四對(duì)一的措施。我們對(duì)擾亂公共秩序,對(duì)于電動(dòng)三輪車暫扣、對(duì)于加裝的蓬座進(jìn)行嚴(yán)肅處理,對(duì)妨礙公務(wù),暴力抗法采取嚴(yán)肅處理。另外,還有很多部門也在參與這項(xiàng)工作,包括質(zhì)監(jiān)、工商、經(jīng)信部門等,我們有很多的源頭治理,包括三輪車什么地方出來(lái)的,什么地方安裝的,我們會(huì)采取對(duì)這些窩點(diǎn)進(jìn)行消防安全檢查。因?yàn)槲覀儓?zhí)法人員檢查的時(shí)候,他很隱秘,他不會(huì)看到你在改裝。從源頭角度來(lái)說(shuō),我們要用盡各種的法律資源和手段,包括消防等,能夠把它關(guān)掉就關(guān)掉。

目前根據(jù)第20號(hào)令第一條,公安機(jī)關(guān)無(wú)法收集的錄音資料、證人可以作為認(rèn)定非法客運(yùn)的證據(jù)。這里有兩個(gè)疑問(wèn),第一個(gè)是錄像資料。從現(xiàn)在來(lái)看都依靠的是街面固定的監(jiān)控。這可能就造成長(zhǎng)此以往一些非法客運(yùn)的老游子,他時(shí)間一長(zhǎng)肯定知道哪里的探頭可以照到他。他就有自我生存的調(diào)節(jié)能力,尋找車子拍不到的地方停。所以在這個(gè)前提下,我認(rèn)為,除了通過(guò)固定的視頻錄像來(lái)進(jìn)行攝錄外,是否可以突破一下,采取人工拍攝的手段呢?不管是交通部門也好還是我們部門也好,我們有很多秘密拍攝設(shè)備。很多秘密拍攝設(shè)備,我們也可以采取一些類似于不能說(shuō)完全照搬,就是類似于刑事偵察上的手段和手法對(duì)這些車輛進(jìn)行秘密拍攝。第二個(gè)疑問(wèn),從實(shí)踐操作角度來(lái)看,證人的檢查筆錄。他們往往要去固定的場(chǎng)所收集,也就是去派出所,或者是到我們執(zhí)法部門錄筆錄。這樣一般難以得到乘客的配合,有的是因?yàn)樗X(jué)得麻煩,有的是害怕打擊報(bào)復(fù)。這個(gè)操作上難度很大,我也做了一些功課。在1992年做巡警的時(shí)候,巡警的法律中提到巡警在非法客運(yùn)中是有權(quán)處理的??梢詻](méi)收非法所得,也可以處罰款。當(dāng)時(shí)的操作是怎樣的?就是制作統(tǒng)一的現(xiàn)場(chǎng)簡(jiǎn)易筆錄,就是巡警巡查的時(shí)候,看到摩托車在付錢,這樣就會(huì)抓住,把駕駛證拿出來(lái),會(huì)問(wèn)乘客你是從哪里到哪里的,車費(fèi)是多少,叫什么名字,聯(lián)系號(hào)碼和地址都可以不寫(xiě)的,你填完這些乘客就可以走了。然后巡警帶著非法人員和這個(gè)筆錄就可以拿去做證。這樣他們看到巡警就是跑的,而不是明目張膽的招客。以前警察都可以管,現(xiàn)在他們知道管不了,所以他不害怕。所以在現(xiàn)有的法律框架下,我們是不是可以提供這樣一個(gè)簡(jiǎn)易的筆錄,是不是合法,是不是可行,是不是可以得到法院這方面的認(rèn)可,在這個(gè)方面上是需要研究的。

徐濤:

(中共上海市委黨校講師)

針對(duì)黑車取證困境,必須研究出相應(yīng)的取證措施。關(guān)于2009年釣魚(yú)執(zhí)法事件,我認(rèn)為它出問(wèn)題的環(huán)節(jié)就在調(diào)查一取證上。黑車取證為什么這么難?這是由黑車本身的特性造成的。第一個(gè)原因,黑車難以被執(zhí)法人員控制。因?yàn)楹谲噷儆跈C(jī)動(dòng)車輛,一旦發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員出現(xiàn)的時(shí)候,他立馬開(kāi)走。執(zhí)法人員離開(kāi)之后他再返回,打游擊戰(zhàn)。另外,為了招攬生意,黑車往往聚集在客流量較大的地段。在這些地段,執(zhí)法人員即使發(fā)現(xiàn)了黑車發(fā)生逃竄行為,執(zhí)法人員出于公共安全,他們不會(huì)進(jìn)行追捕,一旦追黑車,發(fā)生人員傷亡,執(zhí)法人員無(wú)法承擔(dān)損失?,F(xiàn)在的黑車司機(jī)也學(xué)會(huì)開(kāi)始隱藏自己,使得自己的行為更加隱蔽。行政執(zhí)法人員更難發(fā)現(xiàn)他們。

第二個(gè)原因,營(yíng)運(yùn)行為難以證明,營(yíng)運(yùn)行為是一個(gè)長(zhǎng)期的活動(dòng),一次有搭載行為,很難證明他在從事?tīng)I(yíng)運(yùn)活動(dòng)?,F(xiàn)實(shí)中有經(jīng)驗(yàn)的司機(jī)一般不會(huì)承認(rèn)自己從事?tīng)I(yíng)運(yùn)行為,只會(huì)把自己的行為描述為偶發(fā)性的活動(dòng),并且跟乘客做好串供。在2012年《上海查處非法車輛規(guī)定》當(dāng)中提到“三次”,三次查到之后才予以處罰的規(guī)定。但是當(dāng)時(shí)我2012年跟他們交流的時(shí)候,他們說(shuō)一般只有第一次,初犯他比較老實(shí)會(huì)承認(rèn)我是在非法營(yíng)運(yùn),第二次,他肯定不會(huì)承認(rèn)。那這樣的話,就是說(shuō)你這個(gè)規(guī)定里面說(shuō)三次查到,基本上只能查到一次,就等于是規(guī)定就落空了。在2014年的《辦法》當(dāng)中,我發(fā)現(xiàn)這條規(guī)定已經(jīng)被取消了,然而如何證明營(yíng)運(yùn)行為的存在,這是一個(gè)要解決的問(wèn)題。

第三原因,證人筆錄難以獲得。要證明黑車司機(jī)非法從事?tīng)I(yíng)運(yùn)行為,最有力的是乘客的筆錄。在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中,乘客往往不愿意做出相應(yīng)的證言。這主要是因?yàn)楹谲囁緳C(jī)往往停留的區(qū)域是固定的,容易識(shí)別乘客,乘客擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)。于是在過(guò)去行政執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程中,往往就是因?yàn)檐囎右矓r下來(lái)了,乘客也找到了,但是乘客不想做筆錄,那么只好把黑車司機(jī)也放掉。新出臺(tái)的規(guī)定提到了影象資料作為佐證解決這個(gè)問(wèn)題,這也是拓寬思路的方法。

最后取證過(guò)程中需要相關(guān)部門之間的有效配合。一般在查之前需要跟相應(yīng)的公安部門做好協(xié)商,約定好時(shí)間再過(guò)去,然后由公安機(jī)關(guān)把車攔下來(lái)。主要是因?yàn)榭紤]到交通行政執(zhí)法人員沒(méi)有控制車輛的權(quán)力,強(qiáng)制約束到一定的地點(diǎn)的權(quán)力。所以它必須依賴于跟公安有有效的合作。但是這就是一個(gè)隱患,如果兩個(gè)部門之間的銜接上有問(wèn)題,那么對(duì)治理黑車的效果也會(huì)大大下降。

那么,解決這些困境的出路在哪里?由于對(duì)于治理黑車存在這些困境,執(zhí)法人員一直在尋求解決方法,你不打,黑車泛濫,群眾也有意見(jiàn)。但是打的話,怎么打?他們一直在思考,釣魚(yú)執(zhí)法從客觀角度來(lái)看,也是他們嘗試解決難以控制,憑證難得獲得的困境。釣魚(yú)執(zhí)法不做就難以實(shí)現(xiàn)取證過(guò)程。我覺(jué)得執(zhí)法機(jī)關(guān)可以考慮采取以下措施解決。

第一,采用直接觀測(cè)。黑車司機(jī)招攬行為一般發(fā)生在公共場(chǎng)合,像附近不特定人員發(fā)出邀約。對(duì)于這種人人可見(jiàn)的行為,執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)的時(shí)候并不需要像我們現(xiàn)在要很多法院規(guī)定的是出示身份,穿著執(zhí)法服,出示證件,就可以直接進(jìn)行觀察。同時(shí)執(zhí)法人員可以參考電子攝象頭,對(duì)于黑車頻繁出現(xiàn)的地方進(jìn)行監(jiān)控。通過(guò)這種方法,一方面可以避免黑車司機(jī)的逃竄。另一方面,長(zhǎng)時(shí)間監(jiān)控可以證明黑車司機(jī)的確在從事運(yùn)營(yíng)性行為,避開(kāi)偶發(fā)性行為。

第二,喬妝打扮獲取證據(jù)。交通執(zhí)法當(dāng)中協(xié)助人員就是喬裝成乘客獲取證據(jù)。這當(dāng)中有問(wèn)題的并不是喬妝打扮獲取證據(jù)的這一取證手段。而是在于獲證據(jù)的處理上,僅憑估計(jì)其證明非法營(yíng)運(yùn)的存在是不合適的。針對(duì)黑車非法營(yíng)運(yùn)的特殊性,喬妝打扮是在直接獲取乘客證言困難的情況下,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采取的替代性手段。為了與誘惑性的調(diào)查相區(qū)別,喬裝人員與司機(jī)的行為必須要與其喬裝打扮的身份相符合。不能有明顯的引誘,例如你不合理的高價(jià)要求其搭載。另外要注意的是,如果執(zhí)法人員他借助的是社會(huì)人員實(shí)現(xiàn)其喬裝目的,那么這個(gè)社會(huì)人員從法律行為上來(lái)講屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的助手,是行政執(zhí)法力量上的延伸,其行為過(guò)程中的法律后果將由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所承擔(dān)。通過(guò)這一性質(zhì)的認(rèn)定也在某種程度上,約束了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)考慮自己雇傭社會(huì)人員進(jìn)行喬妝打扮行為的后果。

第三,聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建。這個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制包括兩個(gè)成員,一個(gè)是部門與部門之間的聯(lián)動(dòng)。我前面提到了,黑車治理當(dāng)中最直接的交通建設(shè)部門和公安部門之間的協(xié)助才能完成。這個(gè)狀況是由于現(xiàn)有的法律規(guī)定,對(duì)兩個(gè)部門的不同的權(quán)力配制所造成的。給權(quán)力的執(zhí)法效力當(dāng)中造成了一定的影響,但是目前這種權(quán)力的配制分割,在法律沒(méi)有變化的情況下,我們這種地方進(jìn)行變化是很難。比如說(shuō)公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán),你無(wú)法一下子挪到交通執(zhí)法部門。這種情況下需要兩個(gè)部門之間進(jìn)行常態(tài)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量和信息量共享。

第二個(gè)層面上的聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建就是社會(huì)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,也是解決取證困境難的重要環(huán)節(jié)。首先要爭(zhēng)取到社會(huì)公眾的諒解和支持。當(dāng)時(shí)釣魚(yú)執(zhí)法事件出來(lái)之后,最大的一個(gè)失策是輿論媒體一邊倒的形勢(shì)讓整個(gè)群眾對(duì)釣魚(yú)執(zhí)法持有很反感的態(tài)度。就等于是黑車治理是否定的態(tài)度出現(xiàn)了。但是過(guò)一段時(shí)間黑車又猖獗的時(shí)候,公眾也逐漸開(kāi)始理解。黑車也是需要治理的,但是關(guān)鍵問(wèn)題是我們?cè)趺磁?/p>

同時(shí)我們還要發(fā)動(dòng)一般群眾的力量,提供關(guān)于黑車線索,這也就是行政舉報(bào)。因?yàn)槲覀兊男姓?zhí)法力量是有限的,剛才也提到了我們執(zhí)法人員幾百人左右。你不可能把幾百個(gè)的執(zhí)法力量全部24小時(shí)監(jiān)控所有的路段。那么這時(shí)候發(fā)動(dòng)群眾力量,提供黑車線索也是我們可以考慮的路徑。同時(shí),群眾發(fā)動(dòng)起來(lái)以后也可以使得獲取證據(jù)、證人、證言方面難度性也降低了。關(guān)于這方面,我觀察到前一陣有一個(gè)新聞報(bào)道,就是最近上海市各個(gè)區(qū)縣開(kāi)始進(jìn)行排查,我覺(jué)得這是個(gè)很好的現(xiàn)象,也是執(zhí)法機(jī)關(guān)和社會(huì)之間互動(dòng)的一個(gè)良好開(kāi)端。

最后一點(diǎn)輿論,黑車執(zhí)法過(guò)程中取得的證據(jù)困境是存在的。為此,執(zhí)法部門要不斷的嘗試探索解決方案。這一點(diǎn)可以從《上海市非法客運(yùn)治理》當(dāng)中多次修改當(dāng)中可以看出,本人所提及的解決方案其實(shí)在實(shí)踐當(dāng)中或多或少已經(jīng)得到了使用。我們只是在提出這些行為的合法可行性。上述的手段應(yīng)當(dāng)靈活使用,此外更為重要的是我們應(yīng)當(dāng)從釣魚(yú)執(zhí)法事件當(dāng)中吸取教訓(xùn)。 一方面,要充分保障行政相對(duì)人的審訊權(quán)力。同時(shí)不能單憑,不能僅僅證明違法客運(yùn)存在,必須對(duì)違法行為形成一個(gè)完整的證據(jù)鏈,再對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰。

國(guó)外以及其他地區(qū)關(guān)于非法客運(yùn)取證問(wèn)題有可值得我們借鑒的嗎

吳亮:

(華東理工大學(xué)法學(xué)院副教授)

從國(guó)內(nèi)外比較的角度講非法客運(yùn)案件便衣取證問(wèn)題,我有三個(gè)觀點(diǎn)。第一,便衣取證是一種合法行為。我這里關(guān)注到20號(hào)令頒布的兩個(gè)細(xì)節(jié)。第一個(gè)細(xì)節(jié)是釣魚(yú)執(zhí)法事件發(fā)生4年零10個(gè)月之后,政府懷著再次遭到網(wǎng)民和媒體引起社會(huì)風(fēng)波的勇氣宣布了這個(gè)規(guī)定。我們想知道政府勇氣的背后,社會(huì)真相是什么?帶有國(guó)家挑唆公民違法風(fēng)險(xiǎn)的便衣取證究竟合不合法。第二個(gè)細(xì)節(jié),這里有一個(gè)蝴蝶效應(yīng),政府在非法客運(yùn)案件當(dāng)中,它的依法取證具有牽一發(fā)動(dòng)全身的意義,它不但牽扯到乘客的人身財(cái)產(chǎn)權(quán),而且還影響到全上海有163萬(wàn)機(jī)動(dòng)車駕駛者,2380萬(wàn)市民的出行安全。那么我們便衣取證的設(shè)計(jì)如何避免錯(cuò)捕這些人,另一方面怎么抓捕這些真實(shí)違法行為?

其實(shí)便衣取證在法理上并不復(fù)雜,它是屬于一種行政誘惑取證當(dāng)中的機(jī)會(huì)提供型取證。那么這個(gè)其實(shí)在我國(guó)的實(shí)物當(dāng)中不成為問(wèn)題,在我國(guó)刑事司法中的販毒、假鈔、掃黃等以及非法營(yíng)運(yùn)。比如說(shuō)衛(wèi)生監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督、稅務(wù)稽查等,食品監(jiān)督,主流都認(rèn)可這種機(jī)會(huì)提供性的取證是合法的。也就是說(shuō)國(guó)家是不能挑唆沒(méi)有犯意的人違法。但是如果當(dāng)這個(gè)行為人在被挑唆之前,他是有這個(gè)主觀犯意的,那么在這種情況下,國(guó)家只是消極提供違法行為的時(shí)候呢,政府的挑唆是合法有效的。但是可能是受到釣魚(yú)執(zhí)法的影響,所以在非法客運(yùn)領(lǐng)域,這個(gè)機(jī)會(huì)提供取證它的合法性一直沒(méi)有得到法律的明確。

但是據(jù)我統(tǒng)計(jì),目前湖南、廣西、海南、江蘇、黑龍江等地從2011年底開(kāi)始已經(jīng)在非法客運(yùn)上引入了這種機(jī)會(huì)提供型的誘惑取證。它的名字就叫便衣取證,或者是叫便衣執(zhí)法。我統(tǒng)計(jì)在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),香港和英國(guó)也有明確的案例,香港三年以前大家都講過(guò)。我講一下英國(guó)的,英國(guó)1997年當(dāng)時(shí)跟中國(guó)一樣,也是便衣執(zhí)法人員要求付費(fèi)搭載長(zhǎng)途的,沒(méi)有駕照的公共汽車。那么司機(jī)同意,就把他抓住了。法院怎么說(shuō)?法院說(shuō)誘惑取證是基于行政管理需要,警方的搭乘的行為只要和一般乘客沒(méi)有什么不同的話,就合法有效。后來(lái)在2000年的一件非法客運(yùn)誘惑取證案中,法院進(jìn)一步列出了非法客運(yùn)誘惑取證的合法性標(biāo)準(zhǔn),它說(shuō)什么叫跟一般乘客不一樣呢?就是說(shuō)國(guó)家是可以進(jìn)行誘惑取證,但是只能提供尋常機(jī)會(huì)。它不能采取極端手段,這個(gè)大家知道,釣魚(yú)執(zhí)法就是一種極端手段,比如說(shuō)冒充孕婦,冒充病人,這樣是不行的。

第二,轉(zhuǎn)換到合法的法律依據(jù)。現(xiàn)在我國(guó)看過(guò)很多文獻(xiàn),它說(shuō)行政誘惑取證,便衣取證嚴(yán)重影響公民的隱私權(quán),思想自由和行動(dòng)自由。所以它應(yīng)該有一個(gè)法律授權(quán)基礎(chǔ),但是沒(méi)有。這個(gè)問(wèn)題也在國(guó)外備受爭(zhēng)議。德國(guó)學(xué)者將它歸納為兩難選擇,他說(shuō)如果我要求所有的誘惑取證都要有授權(quán)依據(jù),那么我的偵察效益大大降低。但是我法律松綁,政府的不當(dāng)引誘會(huì)嚴(yán)重傷害公民的權(quán)益。它怎么辦?它分兩步走。第一步,它說(shuō)如果是一個(gè)輕微的干預(yù)行為,比如說(shuō)詢問(wèn)。第二步靜候,我等在那個(gè)地方,等你叫我上車,像這樣的行為可以視為行政自由權(quán)。它是以法律的一般授權(quán)條款作為依據(jù),但是如果這種國(guó)家挑唆行為是合法的,但是不合理的時(shí)候,那么就要通過(guò)更加嚴(yán)密的特別法作為授權(quán)依據(jù)。比如說(shuō)德國(guó)的臥底警察法和秘密偵察法。

第三,如果國(guó)家挑唆構(gòu)成行政違法和釣魚(yú)執(zhí)法這種,要直接承擔(dān)法律責(zé)任。這就是第二個(gè)層面的問(wèn)題,就是合法而不合理的國(guó)家挑唆行為。一般都認(rèn)為什么是不合理,這種情況下,我認(rèn)為上海有一種情況也是屬于合法而不合理,就是隨機(jī)性的引誘行為。應(yīng)該說(shuō),比如我看到我們20號(hào)令,對(duì)于一般性的便衣取證措施,大部分屬于輕微干預(yù),那么可以以《國(guó)家道路交通運(yùn)輸條例》第64條,“關(guān)于查處非法營(yíng)運(yùn)的一般性條款”作為法律依據(jù)沒(méi)有問(wèn)題。

但是值得注意的是如果是存在合法而不合理的挑唆,它也會(huì)混到里面去。它并不能以國(guó)家的道路交通運(yùn)輸條例來(lái)作為法律依據(jù)。但是我看到這一點(diǎn)呢,20號(hào)令講的不是很清楚。我認(rèn)為,能夠避免隨機(jī)測(cè)試的便衣取證才是最好的便衣取證。

什么是隨機(jī)測(cè)試型的便衣取證呢?它是指行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有經(jīng)過(guò)事前調(diào)查的情況下,在犯這個(gè)高發(fā)區(qū)域,不特定的過(guò)路人。你看,一般的誘惑取證它是追溯性的。它抓的是正在發(fā)生和即將發(fā)生的違法活動(dòng),你經(jīng)過(guò)事先調(diào)查以后,他有準(zhǔn)確的嫌疑以后才去抓的。但是隨機(jī)測(cè)試不一樣,它是預(yù)防型的。它是在當(dāng)事人還沒(méi)有形成違法嫌疑之前,他要測(cè)試公民是不是違法。他要預(yù)防未來(lái)潛在發(fā)生的未來(lái)的違法行為,它是預(yù)防型的。它是以公民的人格和行為表現(xiàn)為主,不為誘惑所動(dòng)的就是遵守運(yùn)營(yíng)規(guī)范。反之,你沒(méi)有通過(guò)測(cè)試,就是你上鉤了,那么這個(gè)就開(kāi)啟了處罰追責(zé)的程序。

根據(jù)大陸法及犯罪學(xué)上的行為上說(shuō),我在預(yù)測(cè)一個(gè)犯罪的時(shí)候要結(jié)合兩方面因素。第一個(gè)當(dāng)前行為,第二個(gè)是過(guò)往表現(xiàn)來(lái)考察他將來(lái)是不是有再次違法犯罪的可能性。因此我們可以看到,在這種挑唆當(dāng)中,如果我通過(guò)挑唆來(lái)預(yù)測(cè)行為人的危險(xiǎn)性有兩個(gè)角度。第一個(gè)是行為人對(duì)挑唆的行為配合度,他有沒(méi)有上鉤。第二個(gè)考察是他有沒(méi)有前科記錄和人格特質(zhì)。但是我們注意到,隨機(jī)測(cè)試在判斷邏輯上顯得很荒謬,它的邏輯是只要是根據(jù)行為人對(duì)挑唆的行為配合度直接反推他具有的危險(xiǎn)性。那么在行為當(dāng)中,就是說(shuō)如果行為人只要出現(xiàn)在經(jīng)常發(fā)生非法營(yíng)運(yùn)的特定區(qū)域,然后在引誘下搭載了執(zhí)法人員就推定為具有危險(xiǎn)性。但是行為人的危險(xiǎn)性哪有那么簡(jiǎn)單呢?因?yàn)槊總€(gè)人的人格特質(zhì)各有差異。就是說(shuō)隨機(jī)測(cè)試,因?yàn)槊總€(gè)人他的主觀洞悉不一樣,如果我進(jìn)行隨機(jī)測(cè)試可能會(huì)抓住那些缺乏守法意志薄弱者或者是躍躍欲試的犧牲者。而且你讓進(jìn)入特定領(lǐng)域的所有的人都可能會(huì)成為潛在被調(diào)查者,這就要求社會(huì)公眾平白無(wú)故的簽署一個(gè)相當(dāng)程度的調(diào)查義務(wù)。這是不合理的,歐洲和英國(guó)的案例有專門的說(shuō)明,這種是不行的,所以便衣取證必須能夠避免承受機(jī)測(cè)試。

中國(guó)有沒(méi)有隨機(jī)測(cè)試呢?湖南有這個(gè)情況,它通過(guò)引誘來(lái)測(cè)試公民違法。剛才我看到20號(hào)令里面規(guī)定收費(fèi)搭載行為發(fā)生一次而不是三次的時(shí)候就作為黑車處罰。我覺(jué)得這里還是有一個(gè)小問(wèn)題,比如說(shuō)送朋友、家人到地鐵站坐某一班車,我也會(huì)被放在“同樣牌號(hào)反復(fù)出現(xiàn)”中。所以我覺(jué)得光靠三次視頻,有可能包含了政府猜測(cè)公民的人格表現(xiàn),這不合理。所以怎么辦?我覺(jué)得還是應(yīng)該掌握充分的違法證據(jù)。我覺(jué)得就是說(shuō)是不是前面可以再加一個(gè)搭載一次,就是說(shuō)第一次對(duì)他進(jìn)行教育,不作處罰。如果第二次再發(fā)現(xiàn)他又一次的搭載,那么在這個(gè)情況下,再給他進(jìn)行處罰。這樣等于是三次視頻加一次搭載,這樣的話等于是他有一個(gè)事前行為表現(xiàn),也考慮他過(guò)去的行為表現(xiàn)是不是更加穩(wěn)妥。目前國(guó)內(nèi)黑龍江是這種設(shè)計(jì),我覺(jué)得可以參考。

最后,我認(rèn)為,符合程序正當(dāng)?shù)谋阋氯∽C是最好的便衣取證。什么是符合程序正當(dāng)?我們看到,釣魚(yú)執(zhí)法事件給我們最大的影響就是罰款經(jīng)濟(jì)鏈,大家擔(dān)心測(cè)試的主體具有追溯力,而失去中立性。當(dāng)我們看到目前的交通執(zhí)法部門同時(shí)擁有調(diào)查權(quán)、審理權(quán)、制裁權(quán),很容易給人帶來(lái)一個(gè)口實(shí),就是你通過(guò)挑唆來(lái)謀取部門利益。怎么辦?我覺(jué)得要克服,而且我們根據(jù)報(bào)道,說(shuō)當(dāng)時(shí)很多非法客運(yùn)車主為什么會(huì)進(jìn)行搭載?他說(shuō)當(dāng)時(shí)3月6日前后有一個(gè)百萬(wàn)市民學(xué)雷鋒,但是他沒(méi)有考慮這個(gè)情況,所以我覺(jué)得是不是可以采取權(quán)益制衡和相互監(jiān)督的方式。讓警方的調(diào)查職責(zé)更重要,讓交通部門的審查角色更加中立。因?yàn)樵谙愀酆陀?guó)的執(zhí)法都是警察負(fù)責(zé)誘惑,交通部門進(jìn)行裁決和懲罰,法院負(fù)責(zé)司法監(jiān)督。我們也應(yīng)該引入這種相互監(jiān)督機(jī)制。

錄音錄像材料不單單是證明公民違法的,還應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督行政執(zhí)法的作用。當(dāng)公民主張取證有違法的時(shí)候,為什么不能用錄音錄像材料來(lái)審查,執(zhí)法人員是不是有問(wèn)題,執(zhí)法是不是存在,這些問(wèn)題,也值得我們關(guān)注?!?/p>

圖片新聞NEWS

檢察院迎來(lái)了小客人——沈陽(yáng)市人民檢察院舉辦檢察開(kāi)放日活動(dòng)

為促進(jìn)社會(huì)各界了解檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)督檢察工作,進(jìn)一步密切與人民群眾的聯(lián)系,沈陽(yáng)市人民檢察院于7月啟動(dòng)以“與檢察官面對(duì)面”為總主題的檢察開(kāi)放日系列活動(dòng)。正值暑假,遼寧省實(shí)驗(yàn)小學(xué)50名學(xué)生來(lái)到沈陽(yáng)市檢察院,與檢察工作進(jìn)行了一次親密接觸。活動(dòng)的最后,同學(xué)們將檢徽小心翼翼地別在胸前,模擬檢察官進(jìn)行了莊嚴(yán)的宣誓?!?/p>

文·圖/王玲 編輯/劉雨濛

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