寇克陽

涉檢信訪案件終而不結的原因及對策
——以檢察機關規(guī)范信訪秩序為視角

寇克陽

檢察機關控告申訴檢察中的信訪工作是整個國家機關信訪工作的組成部分，也是檢察工作的重要組成部分。它是檢察機關了解社情民意，為民排憂解難的橋梁和紐帶，也是檢察機關參與社會治安綜合治理、維護社會穩(wěn)定的重要工作。因此，切實做好檢察信訪工作，是人民群眾的強烈要求，也是檢察機關踐行黨的群眾路線教育實踐活動的具體體現(xiàn)。最高人民檢察院關于控告申訴檢察工作的改革重點明確提出了對申訴案件實行公開審查和公開聽證制度，目的使檢察涉法信訪工作能夠更規(guī)范、更有效地在維護社會穩(wěn)定工作中發(fā)揮積極的作用?；鶎狱h委政府和政法部門為穩(wěn)控工作投入大量的警力、物力、財力，背上了沉重的政治、經(jīng)濟壓力，直接影響到了社會和諧與國家司法權威。且其示范效應又促使刑事申訴以外的其他涉法涉檢信訪愈演愈烈，已經(jīng)成為各級政法部門信訪工作面臨亟待研究解決的重點和難點。筆者立足基層檢察機關涉法涉訴信訪實際，認為構建以公開審查和公開聽證為主要內容的涉法涉檢信訪終結機制是解決無理涉法涉檢信訪突出問題的現(xiàn)實出路與方向。

一、無理涉法涉檢信訪的危害

對信訪者本人及其家庭造成不良影響。信訪者大都聽不進別人的解釋和規(guī)勸，固執(zhí)地視自己的認識為千真萬確的真理。長年累月的信訪使得他們產(chǎn)生了一種騎虎難下的心理狀態(tài)，單純地為了信訪而信訪，甚至以信訪為業(yè)。由于長期四處告狀，許多信訪者為此投下了大量的人力、物力和財力，沒有精力從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，而且心理負擔重，心情不舒暢，造成家境貧窮、生活質量下降。同時，沒有精力和財力對子女進行良好的教育，對他們的健康成長造成了負面影響。

損害司法權威。一是導致檢察職能的異化。在社會穩(wěn)定的統(tǒng)一目標下，幾乎所有的檢察機關在重大節(jié)慶、會議期間花費大量的人力、財力做涉訴信訪老戶的穩(wěn)定工作。在政府、社會和民眾的眼里，檢察機關已經(jīng)成了相對信訪人而言的另一方當事人，與政府部門或其他社會組織并沒有什么不同。如劉某信訪一案，我院多年前因辦案瑕疵造成劉某一定的經(jīng)濟損失，2008年已處理完畢。但隨后的這些年來劉某仍然纏訪不斷，尤其是每到春節(jié)時候劉的身影就出現(xiàn)在檢察院。為使其息訴罷訪，我院經(jīng)多方協(xié)調，于2012年救助其1萬余元，2013年又救助其2萬元，2014年4月份又救助其3萬元，已累計額外救助其6萬元，上訪人劉某才表示“息訴罷訪”。二是降低了基層檢察機關司法權威。赴省、進京上訪泛濫傾向使得當事人及社會各界只信任最高檢察機關、上級檢察機關，而不信任基層檢察機關、下級檢察機關。如梁某信訪一案，梁某之子于1993年在白河溺水死亡，公安機關以涉嫌過失致人死亡罪提請我院批準逮捕犯罪嫌疑人賈某，2009年我院以事實不清、證據(jù)不足作出不批準逮捕決定，梁某一直不服此決定，認為我院袒護嫌疑人到處上訪。2012年我院啟動刑事被害人救助機制，司法救助其6萬余元，并協(xié)調蒲山鎮(zhèn)政府救助其4萬元，還為其辦理了低保，梁某表示息訴罷訪。但公安機關一直未對其救助，2014年梁某又到市檢察院和我院控告公安機關瀆職失職，希望通過檢察機關對公安機關的查處，達到公安機關救助其30萬元的目的。

擾亂社會秩序。為了救濟已經(jīng)發(fā)生法律效力的執(zhí)法過錯，各司法機關現(xiàn)有的執(zhí)法監(jiān)督程序對此都有較完備的救濟措施。但是，由于相關人員上訪的泛濫，使正常的司法申訴渠道得不到應有的重視，認為上訪比申訴更“實用”。無理上訪甚至違法上訪、暴力上訪、結伙串聯(lián)上訪等嚴重危害社會秩序的行為不斷發(fā)生，嚴重擾亂了各級黨政機關的工作秩序和社會秩序。現(xiàn)在社會上有一群以上訪為生的上訪老戶，他們以自己或充當他人信訪代理人動不動就赴省進京上訪。由于當前各級普遍實行了信訪問題一票否決制度，為確保不發(fā)生赴省進京信訪案件，不惜花錢買“平安”。這便給了少數(shù)上訪人可乘之機，一些上訪戶將纏訴作為討價還價的籌碼，為滿足自己的過分要求，天天上訪，到處上訪并動輒以赴省進京訪相要挾。為達到非法目的，上訪時大吵大鬧，甚至以自殘、自殺相威脅。如翟某某、王某某信訪案，二人反映的問題臥龍區(qū)院和市檢察院都已調查清楚不屬實，并且兩級院專門對其進行了書面答復。自2012年開始翟、王二人幾乎每天或者每隔一天都要到市檢察院上訪，輕則在接待大廳吵鬧，重則在院里的辦公區(qū)大吵大鬧，堵領導的辦公室。其實該案件根本不屬于檢察機關管轄。市院領導多次接待，翟、王不但不聽解釋，還繼續(xù)在每周三檢察長接待日上訪，滯留市院。我院只好協(xié)調蒲山鎮(zhèn)政府派人將其帶離，信訪人翟、王從中摸出“門道”，通過到檢察機關上訪向蒲山鎮(zhèn)政府施壓，索要高額“息訴”費。2014年3月份，蒲山鎮(zhèn)政府通過“談判”，支付王某某5萬元，王保證不到檢察機關上訪；但翟某某借信訪向蒲山鎮(zhèn)政府提出包括三處宅基地在內高達80萬元的經(jīng)濟要求，蒲山鎮(zhèn)政府無法滿足翟的這一無理要求。

二、構建涉法涉檢信訪終結機制的依據(jù)

從法治的角度說，司法機關的裁判不應該存在“對”與“錯”的問題，而只存在是否“合法”的問題，否則就會陷入對裁判者需要進行再裁判的惡性循環(huán)的怪圈。因此，司法活動所具有限時性、終局性，必然要求涉訴信訪的終結性。2005年5月1日起施行的新《信訪條例》第14條、第15條和第21條規(guī)定，對已經(jīng)或依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪機構不予受理，但應當告知信訪人依法向有關機關提出。信訪人對各級人大及其常委會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向上述機關提出。從上述規(guī)定可以看出，檢察機關的涉訴信訪案件應由檢察機關自行處理解決，不應歸類于一般意義上的信訪案件。將一部分本不屬于信訪功能范圍的內容適當剝離出去，為司法預留下合理空間——這個合理空間就給涉訴信訪終結處理機制提供了條件和依據(jù)。新《信訪條例》的這一變化可能不太引人注意，相當一部分信訪群眾也不了解，但這一點其實意蘊深遠，是立法上的一大進步、一個亮點。因此，對于訴訟案件的信訪，按照一定程序予以終結不僅符合法理，也符合行政法的規(guī)定，更符合現(xiàn)實需要，從本源上維護了當事人的合法權益。

三、構建以公開聽證為核心的涉訴涉檢信訪終結機制

（一）公開聽證制度的原則

筆者認為，信訪復查聽證制度的原則是指由信訪復查聽證制度的價值取向和目標模式?jīng)Q定的，反映信訪復查聽證本質的，對聽證程序具有指導意義的原理和評價標準。

1.公開原則。公開原則歷來被視為程序公正的基本標準和要求。信訪復查聽證中的公開原則要求聽證的過程公開、結果公開，充分保障當事人的知情權。主要包括：（1）事前告知。（2）案卷公開。自聽證通知之日起至聽證終結，當事人可以向檢察機關請求查閱有關該案的證據(jù)資料以及檢察機關所作的調查材料。（3）聽證過程公開。（4）聽證結果公開。

2.公平公正原則。公平原則包括中立原則和平等原則。中立原則是現(xiàn)代法律程序的基本原則，是程序的基礎。它是指司法者在司法過程中的不偏不倚，與雙方當事人保持同等的距離，對案件保持超然和客觀的態(tài)度。它要求裁判者同爭議的事實和利益沒有關聯(lián)，并且不得對任何一方存在歧視或偏見。平等原則是指“凡為法律視為相同的人，都應當以法律所確定的方式來對待”。信訪復查聽證中的公平原則融合了中立原則與平等原則的內涵，它要求：（1）回避。（2）禁止單方接觸。（3）職權分離。即案件的調查、審查與聽證應由不同的檢察人員負責。（4）平等參與。由于檢察聽證制度保障了當事人的平等、有效參與，又能保障檢察機關公正司法，因而有利于確?？乖V案件的質量，避免不當抗訴；也由于檢察機關的正確抗訴，法院通過再審程序糾正原先的錯誤，作出合法的新裁判，這從根本上維護了檢察機關的司法權威。

3.保障當事人合法權益原則。建立信訪終結機制不是限制當事人的信訪權利，恰恰是為了保障當事人的合法權益，使其避開信訪怪圈。

4.司法程序窮盡原則。認定無理信訪，要窮盡各種司法程序，充分保障信訪當事人正常行使合法權利。

5.社會綜合治理原則。對于司法程序已經(jīng)用盡的無理信訪、上訪老戶，應納入社會綜合統(tǒng)籌管理，通過地方黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量形成的合力，進行綜合治理。

（二）公開聽證制度的運行

1.調查核實，查清信訪問題的實質，這是聽證會的準備工作。

2.組建聽證委員會。聽證會前，檢察機關要認真研究，向黨政有關部門和社會各界匯報、通報，邀請有關人員組成聽證委員會。聽證委員會可由政法委、人大、政府、政協(xié)、法院以及信訪人所在單位、居民（村民）委員會等單位派員組成，聽證委員會主任由檢察機關以外的專業(yè)人士擔任。

3.嚴格程序。一般分為6個部分：（1）主持人宣布聽證會紀律。（2）由檢察機關相關人員將提起聽證的信訪問題的發(fā)生、發(fā)展及有關部門處理的過程作詳細介紹。（3）由上訪者或者其代理人進行陳述，對方當事人及其代理人進行答辯。（4）雙方當事人及其代理人進行質證、辯論。（5）當事人雙方作最后陳述。（6）主持人宣布休會，聽證委員會進行合議，按少數(shù)服從多數(shù)原則作出處理意見。對于少數(shù)在聽證會上未能當場作出決定的問題，由檢察機關會后再調查核實后，報檢察委員會研究決定，再予以答復。

4.認真做好聽證會的組織工作。聽證過程要做好對信訪人的說服引導工作，防止出現(xiàn)過激言行。要做好文字記錄，有條件的盡量進行全程錄像、錄音，并按照一定程序公開報道。

5.跟蹤督辦。對聽證會作出的決定由專人落實督辦，抓好反饋。需要啟動再審程序的，按照法律規(guī)定辦理。認定屬于無理上訪的，要整理好會議資料，存檔備查，及時上報上級檢察機關和有關機關。

（三）信訪終結和公示

對于經(jīng)聽證會或者檢察委員會研究，確定為無理信訪的，由各程序所涉及的部門提供原審、再審或復查的有關法律文書、申訴材料、歷次復查情況、息訴工作記錄、案件綜合報告等資料，送交控申部門建立信訪人員檔案。將審理結論在接待場所公之于眾，并將相關材料報上級檢察機關、黨委政府信訪部門，終結涉訴信訪程序。

四、推行公開聽證制度應注意的問題

（一）公開聽證的主持人不應由涉訴信訪案件承辦人擔任

《人民檢察機關刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定（試行）》第13條規(guī)定：“聽證會由復查案件承辦人中的若干檢察官或其中一人擔任主持人，負責組織聽證會的全部活動。”筆者認為，聽證程序的實施質量如何，聽證會能否最大限度地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，在相當程度上取決于聽證主持人，即聽證主持人的選擇與程序公正緊密相關。作為復查案件的承辦人，通過閱卷、調查，會提前形成對案件的傾向性意見，如果由其擔任聽證會主持人，在主持聽證過程中就可能不自覺地對聽證會產(chǎn)生誘導作用。同樣也不能由承辦人同一個執(zhí)法部門的另一人擔任。因為案件承辦人員并非是封閉式辦案，在審查案件的過程中與同事進行探討、商量，其同事會不同程度地對案件產(chǎn)生著影響，或者說他們已經(jīng)不同程度地介入了該案。實踐中，一些聽證主持人自覺或不自覺地把自己等同于案件承辦人員，無論是采取的態(tài)度、使用的口氣，還是提出的詢問都明顯地偏向案件承辦人一方，甚至發(fā)生聽證主持人直接與申訴人爭執(zhí)的現(xiàn)象，以致申訴人常常處于腹背受夾攻的不利地位，從而大大削弱了聽證會在當事人心目中的公正性。因此，為最大限度地保證聽證會公正舉行，使其公正性更加為申訴人所認可，可以考慮聘請專家、學者或具有一定法律知識的社會人士擔任聽證會主持人。

（二）聽證委員會成員由檢察機關提供目錄供申訴人選擇

目前，聽證委員會成員的聘請都是檢察機關單方面的行為，且《人民檢察機關刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定（試行）》未明確規(guī)定申訴人的申請回避權利。為更好地維護申訴人的合法權益，建議檢察機關提供一定數(shù)量的聽證委員會成員名單供申訴人選擇，也可以允許申訴人自行聘請一名與案件沒有利害關系的專家、學者、人大代表、政協(xié)委員或其他社會人士出任聽證委員會成員。

（三）要防止形式上的平等掩蓋事實上的不平等

《人民檢察機關刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定（試行）》第10條規(guī)定：“人民檢察機關在舉行聽證會前，應為聽證員（聽證委員會成員）充分了解案情提供必要條件?！睘槌浞直Ｕ下犠C委員會成員行使權利，檢察機關在會前往往積極為聽證委員會成員熟悉案情提供方便，如提供相關案件材料、對有關問題進行探討、征求聽證委員會成員對案件的意見等。從目前許多單位的交流經(jīng)驗看，有一個共同點就是強調事前溝通，這有可能影響聽證會在申訴人心目中的公正性。因此，如果允許申訴人自行聘請一名與案件沒有利害關系的人出任聽證委員會成員，可淡化申訴人心目中的不平等想法，從而有利于其接受申訴結果。

（四）公開聽證應有選擇性地進行，不宜廣泛采用

信訪聽證案件的范圍應有明確規(guī)定。檢察機關必須依據(jù)有關規(guī)定嚴格劃定公開聽證的范圍，切不可使公開聽證成為變相的第三審，否則將有悖于我國訴訟的兩審終審制度和現(xiàn)代訴訟的經(jīng)濟原則?！?/p>

（寇克陽，河南省南陽市臥龍區(qū)人民檢察院。）

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文·圖/陳健華 編輯/ 凌燕