摘 要：街頭官僚是政策執(zhí)行的核心主體，研究街頭官僚對(duì)于改善并提高政策執(zhí)行能力有重要作用。利普斯基的街頭官僚理論全面闡述了街頭官僚在政策執(zhí)行中所扮演的角色、面臨的工作環(huán)境及其行為模式。而后續(xù)的研究在街頭官僚的裁量權(quán)、人格特征、組織結(jié)構(gòu)、顧客特征以及街頭官僚的控制等方面對(duì)利普斯基的觀點(diǎn)進(jìn)行了修正和拓展。本文認(rèn)為，當(dāng)前學(xué)界對(duì)街頭官僚政策執(zhí)行問(wèn)題的研究尚存在局限性。

關(guān) 鍵 詞：街頭官僚；政策執(zhí)行；利普斯基

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）10-0001-06

收稿日期：2015-06-25

作者簡(jiǎn)介：李宜釗（1977—），男，福建永春人，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，博士，副教授，研究方向?yàn)楣舱叻治?、地方治理?/p>

基金項(xiàng)目：本文系海南省教育廳高?？茖W(xué)研究資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：Hjsk2012-13；海南大學(xué)青年基金項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：qnjj1103。

街頭官僚概念的提出源自利普斯基。1977年，利普斯基發(fā)表了題為《走向街頭官僚理論》的論文，首次提出了街頭官僚概念。在這篇文章的基礎(chǔ)上，利普斯基又于1980年發(fā)表了《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)體的兩難困境》一書，全面闡述了街頭官僚理論。該書在政策研究領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響，利普斯基也因此被視為自下而上的政策執(zhí)行政府模式的主要代表人物之一。

根據(jù)利普斯基的觀點(diǎn)，街頭官僚是指在工作過(guò)程中與公民直接聯(lián)系，且在執(zhí)行工作時(shí)擁有大量裁量權(quán)的那些公共服務(wù)工作者，[1]比如學(xué)校、警署、福利部門、低級(jí)法院、法律事務(wù)所等組織中的工作人員。[2]根據(jù)這一界定，街頭官僚表現(xiàn)出三個(gè)基本特征：第一，街頭官僚是公共服務(wù)的工作者，但并不一定就是政府官員，如教師。第二，街頭官僚是與公民直接產(chǎn)生聯(lián)系的人員。這與我們通常理解的基層官員有區(qū)別，如雷納在討論警察概念時(shí)，專門對(duì)“街面警察”與“管理警察”在功能上的區(qū)別作了說(shuō)明。[3]前者指處理實(shí)際問(wèn)題的警察，屬于街頭官僚范疇；而后者雖屬基層官員，但并非街頭官僚。第三，街頭官僚擁有大量的裁量權(quán)。裁量權(quán)是指“決定某種行為適當(dāng)性以及將該行為付諸實(shí)施的一種能力與責(zé)任”。[4]街頭官僚的裁量權(quán)一方面源于法律與政策的特征，即“無(wú)論政策和規(guī)則如何詳細(xì)，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性與多變性都將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)則制定者的想象力”；[5]另一方面則源于信息的不對(duì)稱。因?yàn)椤靶姓昧吭诨?dòng)之間是不可避免的”，[6]當(dāng)與上級(jí)官員和公民發(fā)生互動(dòng)時(shí)，街頭官僚往往處于信息優(yōu)勢(shì)一方，從而街頭官僚便有可能脫離組織權(quán)威的約束與控制，從組織權(quán)威中獲得自主性空間?？梢?jiàn)，街頭官僚是政策執(zhí)行中的核心主體，研究街頭官僚如何執(zhí)行公共政策，對(duì)于改善并提高政策執(zhí)行能力有著重要的作用。

一、街頭官僚的政策執(zhí)行：

利普斯基的觀點(diǎn)

（一）街頭官僚：執(zhí)行者與決策者的雙重角色

在利普斯基的街頭官僚理論中，街頭官僚雖然僅僅是公共服務(wù)部門中最低層級(jí)的人員，但事實(shí)上他們卻是公共服務(wù)的實(shí)際建構(gòu)者。這種建構(gòu)的累積，甚至可以直接成為或者等同于實(shí)際的公共政策本身。[7]因此，街頭官僚在公共政策過(guò)程中扮演著關(guān)鍵性的角色，即他們?cè)趫?zhí)行政策的同時(shí)也扮演著實(shí)際的政策制定者的角色。這使得公共政策的成敗可能掌控在街頭官僚的手中，而不是高層決策者與管理者的手中。

街頭官僚扮演的實(shí)際政策制定者角色，建立在其職位的相互聯(lián)系的兩個(gè)層面之上：相對(duì)較高程度的裁量權(quán)，以及來(lái)自組織權(quán)威的相對(duì)自主性。[8]在政策執(zhí)行過(guò)程中，街頭官僚所擁有的這種裁量權(quán)與自主權(quán)能夠影響政策的產(chǎn)出。

裁量權(quán)是利普斯基街頭官僚理論的核心概念。利普斯基認(rèn)為，裁量權(quán)是街頭官僚的基本特征，而較大幅度地減少這種裁量權(quán)往往比較困難。原因如下：一是街頭官僚的工作環(huán)境往往都很復(fù)雜，以至于街頭官僚無(wú)法根據(jù)固定的規(guī)則或政策來(lái)決定他們的行為；二是街頭官僚的工作環(huán)境往往需要其對(duì)情境中的人性層面作出回應(yīng)；三是街頭官僚必須與公民進(jìn)行互動(dòng)，并在互動(dòng)中獲取尊嚴(yán)與權(quán)威，從而促成國(guó)家的合法性。[9]相對(duì)自主性是街頭官僚理論的另一個(gè)重要概念。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，街頭官僚將會(huì)按照上級(jí)的要求執(zhí)行公共政策。這種觀點(diǎn)是建立在街頭官僚在組織行為中將采取合作模式的假設(shè)基礎(chǔ)之上的。但事實(shí)表明，在命令與執(zhí)行的產(chǎn)出之間總是存在差異。當(dāng)街頭官僚與管理者之間目標(biāo)不一致時(shí)，街頭官僚將產(chǎn)生集體的不合作策略，如玩忽職守、刻意的破壞行為以及在工作中表現(xiàn)出消極的態(tài)度。[10]其深層原因體現(xiàn)在街頭官僚與管理者之間關(guān)系的特征上。一方面，兩者之間存在著本質(zhì)上的沖突。街頭官僚希望能夠快速地處理大量的事務(wù)，同時(shí)也希望能夠減少工作中的危險(xiǎn)和不適，因此其角色的定位就將是盡量擴(kuò)大自主權(quán)；而管理者所感興趣的則是能夠達(dá)成與組織目標(biāo)相一致的結(jié)果，因此其角色定位就將是盡量減少街頭官僚的自主權(quán)。[11]另一方面，街頭官僚與其管理者之間也存在相互依賴的關(guān)系。街頭官僚需要管理者的支持，從而使得其工作更為輕松和令人向往；而管理者能力的展現(xiàn)和管理目標(biāo)的達(dá)成，則需要依賴于街頭官僚的裁量權(quán)與實(shí)際決策者的角色，兩者是一種互惠的關(guān)系。[12]因此，利普斯基總結(jié)道，關(guān)于政策執(zhí)行的一般假設(shè)，即認(rèn)為權(quán)威會(huì)自動(dòng)地自上而下流動(dòng)，并使得街頭官僚在政策執(zhí)行中將采取合作的模式，必須受到質(zhì)疑。從而將分析的視角轉(zhuǎn)換到街頭官僚的工作情境中來(lái)。[13]

（二）工作環(huán)境：街頭官僚政策執(zhí)行困境的根源

街頭官僚在執(zhí)行政策過(guò)程中重新建構(gòu)了公共政策，從而扮演著執(zhí)行者與決策者的雙重角色，這是由其在執(zhí)行政策過(guò)程中面臨的困境所決定的，而這種困境則與街頭官僚的執(zhí)行環(huán)境密切相關(guān)。街頭官僚的政策執(zhí)行環(huán)境包括資源、目標(biāo)以及與顧客的關(guān)系三個(gè)方面。

首先，街頭官僚通常是在資源十分有限的情境中執(zhí)行政策的，如決定時(shí)間的緊迫、信息獲得的困難、人力資源的不足以及可用資金的限制。其原因在于街頭官僚組織的需求與供給之間存在著互動(dòng)關(guān)系：當(dāng)管理者試圖通過(guò)增加供給以滿足公民對(duì)公共服務(wù)的需求時(shí)，需求會(huì)隨著供給的增加而增加。[14]這一命題可以為街頭官僚所提供的服務(wù)質(zhì)量難以改善的情況作出解釋：一是如果街頭官僚的資源充足，其首選是增加服務(wù)的數(shù)量而非質(zhì)量；二是街頭官僚通過(guò)更多的資源以改善服務(wù)的質(zhì)量，這一說(shuō)法是不可信的；三是即使可以通過(guò)減少工作的數(shù)量以提高質(zhì)量，這種質(zhì)量的提高也是不明顯的。[15]

其次，街頭官僚的工作目標(biāo)在本質(zhì)上是沖突和模糊的。具體表現(xiàn)為：一是以顧客為中心的目標(biāo)與社會(huì)運(yùn)作目標(biāo)之間的沖突，二是以顧客為中心的目標(biāo)與組織目標(biāo)之間的沖突，三是街頭官僚本身的目標(biāo)與公眾對(duì)街頭官僚的社會(huì)期待之間的沖突。[16]目標(biāo)的沖突與模糊是造成對(duì)街頭官僚工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)困難的最為重要的因素。因此，利普斯基認(rèn)為，街頭官僚組織工作的績(jī)效難以量化評(píng)估，這使得街頭官僚組織無(wú)法進(jìn)行自我矯正，而對(duì)績(jī)效的界定也呈現(xiàn)高度政治化的特點(diǎn)。[17]

第三，街頭官僚所面對(duì)的顧客往往是非自愿性的。非自愿性有兩個(gè)方面的含義：一是像警察部門這種具有強(qiáng)迫性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)，其顧客具有顯而易見(jiàn)的非自愿性；二是在表面上看，顧客是自愿接受街頭官僚的服務(wù)，但實(shí)際上除了接受公共服務(wù)之外，街頭官僚的顧客并沒(méi)有其它選擇，比如福利機(jī)構(gòu)所面對(duì)的低收入人群。[18]這導(dǎo)致了街頭官僚與顧客之間的關(guān)系呈現(xiàn)“單邊權(quán)力”特征。[19]在這一權(quán)力關(guān)系中，街頭官僚通過(guò)利益分配與制裁、顧客與街頭官僚及其組織之間互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)、對(duì)顧客角色扮演的教導(dǎo)、對(duì)顧客心理層面的獎(jiǎng)懲等方式，社會(huì)性地建構(gòu)了顧客的概念，從而在公共服務(wù)供給過(guò)程中有效地控制顧客。[20]

（三）走出困境：街頭官僚政策執(zhí)行的邏輯

工作環(huán)境的特征決定了街頭官僚在政策執(zhí)行中往往要面臨大量的困境和不確定性。[21]從而，街頭官僚將發(fā)展出一系列有效的機(jī)制或模式，以回應(yīng)其在工作上所面臨的困境與不確定性。[22]這些機(jī)制或模式可以幫助我們進(jìn)一步理解街頭官僚的政策執(zhí)行。

對(duì)街頭官僚而言，應(yīng)對(duì)不確定性的方式是通過(guò)發(fā)展某些行為慣例以限制顧客的需求，從而最大化地利用可得資源，并獲得顧客的服從。如通過(guò)提高服務(wù)成本的方法來(lái)限量供應(yīng)免費(fèi)的公共福利，從而控制顧客的數(shù)量，簡(jiǎn)化自己的工作；或者通過(guò)分類的方法來(lái)區(qū)分顧客，并以此為依據(jù)提供有差別的公共服務(wù)，從而減少自己的工作量。街頭官僚發(fā)展出的行為慣例在本質(zhì)上是政治性的，其目的是為了簡(jiǎn)化并控制街頭官僚復(fù)雜的工作情境，從而有助于街頭官僚限量供應(yīng)公共服務(wù)；控制顧客并減少不確定性所造成的后果；節(jié)約工作資源等。[23]在政策執(zhí)行過(guò)程中，街頭官僚所遵循的這些行為慣例幾乎等同于其所執(zhí)行的政策，[24]這是街頭官僚政策執(zhí)行的基本邏輯。有學(xué)者將該邏輯稱為生存的邏輯。[25]

當(dāng)街頭官僚通過(guò)行為慣例來(lái)執(zhí)行政策時(shí)，將與社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的期望產(chǎn)生較大的差距。因此，街頭官僚將面臨一種巨大的心理落差，并不得不進(jìn)行心理調(diào)適，以使其能夠適應(yīng)街頭工作。這種心理調(diào)適同時(shí)也是街頭官僚回應(yīng)環(huán)境不確定性的行為策略：一方面，街頭官僚可能通過(guò)修改其工作的概念來(lái)調(diào)解其工作能力與組織目標(biāo)之間的緊張關(guān)系。如在心理上抽離其所從事的工作，從而拒絕為組織的表現(xiàn)承擔(dān)個(gè)人的責(zé)任；降低工作目標(biāo)；避免將工作看作一個(gè)整體；否認(rèn)裁量權(quán)等。[26]另一方面，街頭官僚往往通過(guò)修改對(duì)于顧客的看法，尤其是通過(guò)區(qū)分顧客以重新建構(gòu)顧客的概念，使其覺(jué)得如果沒(méi)有工作結(jié)構(gòu)的限制他們也有能力服務(wù)好顧客。這不僅使街頭官僚的自尊心免受打擊，同時(shí)也可以在其內(nèi)心里將造成工作困境的原因歸結(jié)到顧客身上，從而將工作的責(zé)任外推給顧客。[27]

二、后續(xù)研究：對(duì)利普斯基

觀點(diǎn)的修正與拓展

自利普斯基正式提出街頭官僚理論以來(lái)，眾多學(xué)科紛紛對(duì)街頭官僚政策執(zhí)行問(wèn)題展開(kāi)了深入的研究，這些研究也對(duì)利普斯基的理論進(jìn)行了修正和拓展。從整體上看，可以歸納為五個(gè)方面：

第一，街頭官僚的裁量權(quán)與規(guī)則的關(guān)系。裁量權(quán)與規(guī)則是相關(guān)聯(lián)的：規(guī)則詳細(xì)說(shuō)明了街頭官僚的責(zé)任和義務(wù)，而裁量權(quán)則賦予他們行動(dòng)的自由。Bull強(qiáng)調(diào)，街頭官僚的裁量權(quán)內(nèi)嵌于規(guī)則結(jié)構(gòu)之中，并造成了政策和法律的差異性。[28]組織社會(huì)學(xué)者根據(jù)街頭官僚工作的復(fù)雜程度和責(zé)任委托之間的關(guān)系來(lái)研究裁量權(quán)。Hupe與Hill認(rèn)為，無(wú)論規(guī)則從何而來(lái)，規(guī)則總是無(wú)法自發(fā)執(zhí)行的；規(guī)則可能是模糊甚至是相互矛盾的，同時(shí)行動(dòng)者也置身于特定的情境之中，因此行動(dòng)者就只能在一般規(guī)則與特定情境之間、規(guī)則與規(guī)則之間進(jìn)行選擇。[29]Veen從規(guī)則的特征、執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)、民主控制的實(shí)踐方式以及街頭官僚的工作環(huán)境等四個(gè)方面探討了裁量權(quán)的來(lái)源。[30]DiMaggio等則強(qiáng)調(diào)，專業(yè)化可以提供街頭官僚的自主性及其合法性，因?yàn)樗麄兛梢越鑼I(yè)性的特點(diǎn)來(lái)界定其工作方法和工作條件。[31]其基本觀點(diǎn)是：街頭官僚的工作特點(diǎn)需要裁量權(quán)，而裁量權(quán)則賦予了街頭官僚政策執(zhí)行中的自主性。不過(guò)，爭(zhēng)議仍然存在。例如：Ellis的研究認(rèn)為，街頭官僚裁量權(quán)空間的大小與是否采用自上而下的政策制定方法緊密相關(guān)，而與其它因素關(guān)系不大。[32]

第二，街頭官僚的人格特征與政策執(zhí)行的關(guān)系。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者曾冠球以臺(tái)北市十二個(gè)區(qū)公所的行政人員為調(diào)查對(duì)象，定量地探討了街頭官僚和人格特征對(duì)行政裁量權(quán)的影響。其結(jié)論是街頭官僚人格與行政裁量權(quán)直接相關(guān)。[33]Hill也認(rèn)為，官僚人格與組織行為間的關(guān)系是一個(gè)可供觀察的切入視角。[34]官僚人格具有普遍化的特性，而街頭官僚作為官僚類型之一也包含了這些特點(diǎn)。Hummel則從精神分析學(xué)的角度闡述了組織結(jié)構(gòu)對(duì)官僚人格的塑造，即官僚體系透過(guò)層級(jí)節(jié)制來(lái)壓抑個(gè)人良知，同時(shí)以分工來(lái)控制員工的自我控制權(quán)，自我因而逐漸地喪失對(duì)事物是非與對(duì)錯(cuò)的判斷能力。[35]不過(guò)，斯科特的研究發(fā)現(xiàn)，街頭官僚的人格特征是一個(gè)影響最小的因素。[36]這與其他人的研究觀點(diǎn)并不一致。

第三，組織與街頭官僚政策執(zhí)行的關(guān)系。Riccucci探討了組織績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)二十世紀(jì)九十年代美國(guó)福利政策執(zhí)行過(guò)程的影響。作者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)福利政策目標(biāo)由現(xiàn)金資助向幫助貧困人員培養(yǎng)工作能力甚至找到工作轉(zhuǎn)變時(shí)，由于組織中對(duì)街頭官僚的績(jī)效評(píng)價(jià)體系沒(méi)有發(fā)生相應(yīng)變化，街頭官僚們?nèi)匀话凑掌湓瓉?lái)的工作方式（即貧困者的資格審查）來(lái)執(zhí)行福利政策。[37]曾冠球分析了組織領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格對(duì)行政裁量權(quán)的重要影響。[38]斯科特探討了組織控制程度對(duì)街頭官僚政策執(zhí)行的影響。而科利則認(rèn)為，組織文化中強(qiáng)調(diào)的價(jià)值影響著組織結(jié)構(gòu)的特征，從而影響和制約著官僚的裁量權(quán)。[39]我國(guó)學(xué)者在分析中國(guó)農(nóng)村基層政府行為時(shí)，提出了壓力型體制這一組織特征對(duì)街頭官僚政策執(zhí)行的決定性影響。[40]歐博文和李連江則分析了“下管一級(jí)”制如何使街頭官僚與組織管理緊密相連，而離社會(huì)壓力越來(lái)越遠(yuǎn)，從而推動(dòng)了不受歡迎政策的執(zhí)行。[41]

第四，顧客特征與街頭官僚政策執(zhí)行的關(guān)系。利普斯基認(rèn)為，街頭官僚的顧客是非自愿性的，因此，顧客對(duì)公共服務(wù)的需求通常是無(wú)法選擇的。在這種情況下，街頭官僚利用其裁量權(quán)發(fā)展出一套方法和技術(shù)，以規(guī)范顧客的行為。從這個(gè)角度上看，似乎是街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中建構(gòu)了顧客的行為。[42]不過(guò)，更多的文獻(xiàn)卻表明，顧客的特征會(huì)影響街頭官僚的政策執(zhí)行。皮索討論了顧客的合作程度對(duì)街頭官僚行為的影響。他對(duì)基層的兩個(gè)組織結(jié)構(gòu)相當(dāng)類似的福利機(jī)構(gòu)中街頭官僚行為的研究發(fā)現(xiàn)，顧客的合作狀況而不是街頭官僚的態(tài)度本身決定了福利機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行結(jié)果。當(dāng)顧客與街頭官僚積極合作減少了他們的負(fù)擔(dān)時(shí)，街頭官僚就會(huì)提供較好的服務(wù)；而當(dāng)顧客不合作從而加大了街頭官僚的負(fù)擔(dān)時(shí)，他們就不會(huì)提供良好的服務(wù)。[43]馬拉登卡等則討論了顧客需求表達(dá)能力的影響情況。他們分別對(duì)圖書館的公共服務(wù)與黑人居住地的垃圾回收服務(wù)進(jìn)行了研究，認(rèn)為在街頭官僚提供公共服務(wù)時(shí)，不同的顧客有不同的要求，要求的不同是影響公共服務(wù)質(zhì)量的主要因素；那些表明自己有很高需求的當(dāng)事人通常會(huì)獲得很高比率的福利。[44]換言之，街頭官僚政策執(zhí)行的結(jié)果與顧客需求表達(dá)能力相關(guān)。

第五，對(duì)街頭官僚的控制。針對(duì)街頭官僚在政策執(zhí)行中因裁量權(quán)而導(dǎo)致的一系列問(wèn)題，學(xué)者們提出了有關(guān)控制的一些建議?，F(xiàn)實(shí)中的控制措施主要是通過(guò)制定工作手冊(cè)、績(jī)效評(píng)價(jià)以及明確街頭官僚行動(dòng)目標(biāo)等方式，以減少街頭官僚的自由裁量權(quán)。但是，這些措施卻往往被證明是無(wú)效的。[45]管理者與街頭官僚之間的信息不對(duì)稱或許是主要原因。[46]為此，利普斯基最早曾提出增加人手能夠減少街頭官僚的對(duì)抗行為。[47]但這一觀點(diǎn)很快便被他自己推翻，因?yàn)槿耸值脑黾佑肋h(yuǎn)趕不上顧客需求的增加。[48]Bovens與Zouridis探討了信息技術(shù)對(duì)街頭官僚裁量權(quán)的影響，指出在新技術(shù)條件下，街頭官僚將轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)官僚，即街頭官僚原有的自主性將移交給系統(tǒng)設(shè)計(jì)員。通過(guò)技術(shù)發(fā)展，可以控制街頭官僚的裁量權(quán)。[49]法律在控制方面的作用主要是提供合法性原則、發(fā)展公民權(quán)利、進(jìn)行政策管制以及司法訴訟的途徑。[50]同時(shí)，倫理和責(zé)任的控制也被廣泛提及。[51]

三、簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

在裁量權(quán)的衡量中執(zhí)行公共政策，這是街頭官僚政策執(zhí)行研究的核心。街頭官僚擁有裁量權(quán)并通過(guò)裁量權(quán)重構(gòu)其所執(zhí)行的政策，是街頭官僚執(zhí)行政策過(guò)程中的必然現(xiàn)象，是無(wú)法完全消除的。也因此，公共政策的執(zhí)行效果在某種程度上便取決于街頭官僚基于裁量權(quán)的行動(dòng)選擇?？梢哉f(shuō)，街頭官僚政策執(zhí)行研究者們?cè)噲D通過(guò)考察街頭官僚在特定情境下的主觀心理狀態(tài)，來(lái)解釋其執(zhí)行過(guò)程中的行為邏輯。這是街頭官僚政策執(zhí)行研究的重要貢獻(xiàn)。街頭官僚理論也因此被看作是第二代政策執(zhí)行理論的典型代表。

然而，與其他所有理論一樣，街頭官僚政策執(zhí)行問(wèn)題的研究也存在許多局限。其一，與其他自下而上的政策執(zhí)行模式一樣，街頭官僚政策執(zhí)行問(wèn)題的研究忽略了決策者、管理者的影響，將政策執(zhí)行看作是完全由街頭官僚理性選擇的結(jié)果。事實(shí)上，決策者與管理者對(duì)街頭官僚的政策執(zhí)行雖然沒(méi)有決定性的影響，但將其忽略則無(wú)法反映街頭官僚政策執(zhí)行的實(shí)際狀況。其二，街頭官僚政策執(zhí)行問(wèn)題的研究無(wú)法解釋街頭官僚的所有行為。穆蒂和雷蘭德的研究發(fā)現(xiàn)，那些認(rèn)為街頭官僚運(yùn)用裁量權(quán)使其工作變得舒適和安全的觀點(diǎn)只是描述了一部分而非全部的街頭官僚行為；某些街頭官僚是非常負(fù)責(zé)任的執(zhí)行者，這些街頭官僚的決策常常使得其工作變得更加艱難，甚至對(duì)他們的職業(yè)安全構(gòu)成了威脅。[52]正是在這個(gè)意義上，Moore認(rèn)為將決策過(guò)程的其他維度排除在外，所看到的將只是街頭官僚政策執(zhí)行的部分圖景。[53]其三，街頭官僚政策執(zhí)行問(wèn)題的研究從工作環(huán)境的角度來(lái)解釋街頭官僚的行動(dòng)選擇，認(rèn)為環(huán)境使街頭官僚面臨各種壓力，為緩解壓力，保證其行動(dòng)的舒適和安全，街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中重構(gòu)了公共政策。其隱含的假設(shè)是將街頭官僚看作利益最大化的理性個(gè)體。顯然，這種假設(shè)是有爭(zhēng)議的，它簡(jiǎn)化了現(xiàn)實(shí)中人的復(fù)雜心理狀態(tài)和行為模式。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中街頭官僚的行動(dòng)不僅是對(duì)個(gè)體生存的理性反應(yīng)，同時(shí)也是對(duì)許多其它環(huán)境的反應(yīng)，如組織因素、社會(huì)互動(dòng)因素等。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）