李紅梅　王翼杰

【摘要】為維持可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)的資源型城市實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，在這個(gè)過(guò)程中，如何將環(huán)境保護(hù)納入轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略整體規(guī)劃當(dāng)中，并且在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)是具有普遍意義的重要問(wèn)題。銅川市作為一個(gè)典型的資源型城市，空氣污染曾經(jīng)異常嚴(yán)重，但是經(jīng)過(guò)大力的環(huán)境治理與轉(zhuǎn)型發(fā)展，目前空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良，成為適宜居住的城市。因此，其大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于當(dāng)下其他資源型城市有著極好的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】資源型城市 大氣污染治理 銅川市

【中圖分類(lèi)號(hào)】DF01 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

資源型城市是以本地區(qū)自然資源的開(kāi)采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，資源型城市依靠自然資源而興，因而高度依賴(lài)資源型產(chǎn)業(yè)。由于以前的粗放式生產(chǎn)，資源利用率低，導(dǎo)致資源型城市普遍存在著嚴(yán)重的環(huán)境污染。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)全球化的影響，目前我國(guó)大多數(shù)資源型城市已經(jīng)歷資源開(kāi)發(fā)的鼎盛時(shí)期而呈現(xiàn)衰退趨勢(shì)，甚至許多城市直接面臨“礦竭城衰”的局面。為擺脫這種困境維持城市的可持續(xù)發(fā)展，資源型城市實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。在此過(guò)程中，如何將環(huán)境治理納入資源型城市轉(zhuǎn)型的整體規(guī)劃當(dāng)中，并且在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)，是一個(gè)備受關(guān)注的重要社會(huì)問(wèn)題。

陜西省銅川市是一座典型的資源型城市，它因礦而生、因煤而興，曾因長(zhǎng)期的煤炭與礦石開(kāi)采，以及傳統(tǒng)的高消耗、高排放、低效率的粗放型發(fā)展模式導(dǎo)致了異常嚴(yán)重的大氣污染，一度被稱(chēng)為“衛(wèi)星上看不到的城市”。然而，經(jīng)過(guò)十余年大力的環(huán)境治理與轉(zhuǎn)型發(fā)展，銅川市已從資源型城市逐步向生態(tài)型城市轉(zhuǎn)型，尤其是大氣污染治理成效顯著。因此，本文擬以銅川市大氣污染治理為例進(jìn)行分析，以期為我國(guó)的資源型城市在轉(zhuǎn)型背景下的污染治理提供借鑒與參考。

資源型城市普遍存在的環(huán)境污染問(wèn)題

礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源，伴隨著資源的開(kāi)發(fā)和利用，在我國(guó)資源型城市發(fā)展曾一度非常鼎盛，但是隨著礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的不斷減少，這些城市面臨著由于資源枯竭引發(fā)的諸多社會(huì)問(wèn)題，并且迫切需要轉(zhuǎn)型。在這些礦產(chǎn)城市面臨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型和環(huán)境治理等諸多問(wèn)題中，我們以往更多關(guān)注到了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)轉(zhuǎn)型，而往往忽視了環(huán)境治理問(wèn)題。然而，資源型城市由于以前多采用粗放式經(jīng)營(yíng)，日積月累的環(huán)境污染往往非常嚴(yán)重，已成為影響居民身體健康與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)不容忽視的嚴(yán)重問(wèn)題。所以，環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越成為資源型城市轉(zhuǎn)型是否成功的一個(gè)重要指標(biāo)。

以陜西省銅川市為例。銅川作為新中國(guó)成立初期國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的煤炭基地之一。1955年銅川礦務(wù)局成立，1958年設(shè)立銅川市，因此它是一座典型的因煤而立、因煤而興、先礦后市的資源型城市。銅川的礦產(chǎn)資源得天獨(dú)厚，儲(chǔ)量最高時(shí)達(dá)30多億噸，水泥年生產(chǎn)量350萬(wàn)噸，均居陜西省之冠。然而，依賴(lài)資源為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)帶來(lái)了嚴(yán)重的大氣污染。①據(jù)1989年環(huán)境監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，銅川市工業(yè)污染每年大氣排放污染物16.7萬(wàn)噸，交通車(chē)輛每年向大氣排放鉛及氮氧化物1.3萬(wàn)噸，增加粉塵3000多噸。直到2002年前后，銅川市的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)也不足200天，這意味著銅川市的民眾每年有近一半的時(shí)間呼吸不到清潔的空氣。②

資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展是建立在犧牲環(huán)境和資源的基礎(chǔ)之上的，而嚴(yán)重的環(huán)境污染必然對(duì)人們的身體健康構(gòu)成極大危害。據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣襻t(yī)院統(tǒng)計(jì)，在污染嚴(yán)重的時(shí)候，住院治療的呼吸道病人常年平均占了一半，冬季居然多達(dá)80%以上。陜西省環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)中心和腫瘤防治研究所曾對(duì)銅川51518人的調(diào)查表明，銅川平均肺癌患病率達(dá)50.46/10萬(wàn)，肺癌死亡率為7.19/10萬(wàn)，均居陜西第一。③

大氣污染對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著顯著的負(fù)面影響。就銅川市而言，在大氣污染嚴(yán)重的時(shí)候，水泥飛灰作為主要污染物，落入土壤，長(zhǎng)年累月，造成了土壤板結(jié)。水泥粉塵也影響農(nóng)作物的光合作用，造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，品質(zhì)下降。同時(shí)，大氣污染減弱了空氣的能見(jiàn)度，每到冬季，銅川市區(qū)早晚基本都處于煙霧迷漫之中。一些對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求較高的項(xiàng)目難以被銅川引入，一些大型企業(yè)也紛紛外遷，造成投資不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)嚴(yán)重缺乏。在污染最為嚴(yán)重的1990年代初，銅川市區(qū)人口和市區(qū)建成區(qū)面積都沒(méi)有增加，外來(lái)企業(yè)的人才大量外流，連本地學(xué)生畢業(yè)后也不愿留在家鄉(xiāng)?？傊诃h(huán)境污染得到有效治理前，大氣污染曾一度成為銅川市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重阻力。

銅川市的這些景象在資源型城市中絕非罕見(jiàn)。粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式忽視自然生態(tài)環(huán)境承載力，以犧牲環(huán)境、掠奪式開(kāi)發(fā)利用資源為代價(jià)，雖可創(chuàng)造短時(shí)期的巨大經(jīng)濟(jì)成就。但是，這種殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展模式所帶來(lái)的生態(tài)破壞、環(huán)境污染必將使發(fā)展難以為繼。尤其當(dāng)這些城市資源開(kāi)采過(guò)度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩時(shí)，環(huán)境問(wèn)題便開(kāi)始暴露了出來(lái)。在這種情形下，這些資源城市不得不在尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，還要投入大量人力物力進(jìn)行艱苦而漫長(zhǎng)的治污。因此，這也成為資源型城市轉(zhuǎn)型這一難題中的難題。

資源型城市大氣污染治理的對(duì)策

資源型城市的污染治理無(wú)異于一場(chǎng)環(huán)境革命。因?yàn)樵谀撤N意義上，資源型城市既有的發(fā)展模式就是建立在污染環(huán)境的基礎(chǔ)上，甚至可以說(shuō)這構(gòu)成了它們的生產(chǎn)方式與生活方式。所以，對(duì)資源型城市而言，污染治理必然是與資源型城市的轉(zhuǎn)型密切聯(lián)系在一起的。銅川市的污染在1980到1990年代最為嚴(yán)重，然而真正加大力度治理污染則是2000年以后。這與銅川的煤炭資源開(kāi)始顯現(xiàn)枯竭之勢(shì)，單純依靠資源的粗放型生產(chǎn)方式日趨式微，銅川開(kāi)始尋求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型基本同步。

資源型城市大氣污染的應(yīng)對(duì)之策。資源型城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是要面對(duì)所存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，采取針對(duì)性的措施完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型、城市功能轉(zhuǎn)換與環(huán)境的改造。針對(duì)煤煙型和粉塵污染的情況，銅川市主要采取了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以革新生產(chǎn)方式、嚴(yán)格控制污染源以改變生活方式、構(gòu)建綠色體系以恢復(fù)自然生態(tài)、以及積極發(fā)展替代性產(chǎn)業(yè)等有效措施。

一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變生產(chǎn)方式。污染的源頭在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，所謂污染在天上，源頭在地上。這就像一個(gè)人生了重病，表面上看似乎是一些偶然因素導(dǎo)致的結(jié)果，實(shí)際上他長(zhǎng)期以來(lái)不正確的生活方式才是真正的原因。資源型城市想要治理污染，必須大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擺脫對(duì)以前粗放型生產(chǎn)方式的依賴(lài)。銅川市因能源興起帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，挖煤賣(mài)能源，采石燒水泥這樣粗放的開(kāi)發(fā)方式使銅川的大氣污染極為嚴(yán)重。為治理污染，銅川市2000年以后下大功夫、大力氣關(guān)閉、改造小煤窯、小水泥廠，淘汰落后生產(chǎn)工藝，并且嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，拒絕高污染企業(yè)入駐。此外，提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察，以高于國(guó)家要求的嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)“倒逼”企業(yè)改造提升環(huán)保設(shè)施，實(shí)行清潔生產(chǎn)。

二是嚴(yán)格治理區(qū)域內(nèi)的煤炭污染源改變生活方式。所謂靠山吃山，靠水吃水。資源型城市一般在居民生活資源消耗上都非常依賴(lài)其自身所產(chǎn)的資源。銅川作為煤炭型資源城市，城市生活長(zhǎng)期依賴(lài)煤炭。但是，從1999年起該市從改變能源結(jié)構(gòu)入手，嚴(yán)格治理城市的煤炭消費(fèi)。銅川市在城市中劃分出改煤區(qū)和無(wú)燃煤區(qū)。老市區(qū)城內(nèi)的居民住戶(hù)及單位食堂，天然氣到達(dá)地段一律改燒天然氣；改煤區(qū)內(nèi)的存煤，由市環(huán)保局、物價(jià)局核定價(jià)格指定企業(yè)收購(gòu)。到2014年，市區(qū)生活耗煤量由2010年的13萬(wàn)噸下降到2013年的4.8萬(wàn)噸，城市氣化率達(dá)到80%。基本做到煤炭城供暖不燒煤、煤炭工人產(chǎn)煤生活不用煤，從根本上改變了多年以來(lái)生活在煤城的人們既有的消耗資源的方式，從而從源頭遏制了煤煙污染。

三是構(gòu)建綠色體系恢復(fù)自然生態(tài)。城市中煙囪林立曾是資源型城市的典型特征，也一度是中國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的理想意向。然而，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，城市應(yīng)該是人類(lèi)居住、生活、繁衍之所，而非工廠云集之地。一個(gè)樹(shù)木蔥郁，綠草成蔭的花園城市才是適宜人類(lèi)的理想樂(lè)居之所。銅川市先后實(shí)施了退耕還林、天然林保護(hù)、“三北”四期防護(hù)林、日元貸款植樹(shù)造林、野生動(dòng)植物及生物多樣性保護(hù)等五大生態(tài)建設(shè)工程，建立了兩個(gè)自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)面積達(dá)40068公頃，占全市國(guó)土面積的10%。截至2014年，全市森林覆蓋率達(dá)到45.1%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率42.65%，綠地率36.25%，人均公共綠地面積10.14平方米，成功創(chuàng)建為全國(guó)綠化模范城市。建設(shè)總量適宜、景觀優(yōu)美的城市綠地和景觀系統(tǒng)，以綠色推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。

四是積極發(fā)展替代性產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城市多元化發(fā)展。如何發(fā)展出新的綠色的支柱產(chǎn)業(yè)是資源型城市實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型與污染治理的關(guān)鍵步驟。一般認(rèn)為有以下方式，或者延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈提升老產(chǎn)業(yè)，或者植入新產(chǎn)業(yè)，或者利用開(kāi)發(fā)扶持當(dāng)?shù)氐募扔挟a(chǎn)業(yè)。銅川市成功采取了最后一種方式，深入挖掘作為孫思邈故鄉(xiāng)，“藥王”品牌蘊(yùn)含的醫(yī)藥、養(yǎng)生、文化、旅游資源，以及境內(nèi)的其他豐富的旅游人文、自然資源。④以此興起醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)使城市發(fā)展方式走向多元化，重新將城市定位為休閑、養(yǎng)老型生態(tài)型城市，作為促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型的突破口。

大氣污染治理的成效分析。資源型城市的轉(zhuǎn)型被認(rèn)為是世界性難題，環(huán)境治理一直被認(rèn)為是難題中的難題。那么銅川市的治理效果如何呢？1994年，銅川市被媒體稱(chēng)為，“衛(wèi)星上看不到的城市”，國(guó)家主管領(lǐng)導(dǎo)曾在全國(guó)工業(yè)污染防治工作會(huì)議上講到：“銅川那個(gè)地方我去過(guò)，一片烏煙瘴氣，不知那里的干部群眾是怎么生活、工作的?！贝藭r(shí)銅川作為全國(guó)大氣污染嚴(yán)重的反面典型被公開(kāi)批評(píng)。但時(shí)至今日，2013年《人民日?qǐng)?bào)》的長(zhǎng)篇通訊以《陜西銅川從“煤城”向“休閑養(yǎng)生城”轉(zhuǎn)型》為題進(jìn)行報(bào)道，對(duì)銅川作為資源型城市的成功轉(zhuǎn)型以及污染治理的成效大加贊譽(yù)。實(shí)際上，在2013年，銅川市已躍入全國(guó)綠化模范城市、宜居生態(tài)示范城市之列，成為全國(guó)第二批節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市中的七個(gè)入選城市之一。環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，銅川市空氣質(zhì)量從2008年以來(lái)連續(xù)6年空氣質(zhì)量二級(jí)天數(shù)達(dá)300天以上，優(yōu)良天數(shù)連續(xù)三年居陜西關(guān)中地區(qū)五市一區(qū)之首（見(jiàn)下表）。銅川市的空氣質(zhì)量發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的巨大轉(zhuǎn)變，從一個(gè)污染極為嚴(yán)重的城市一躍成為空氣質(zhì)量良好，宜于人居的生態(tài)城市。⑤

對(duì)資源型城市治理大氣污染的啟示

銅川市從一個(gè)污染嚴(yán)重，以致被稱(chēng)為“從衛(wèi)星上看不到的城市”，經(jīng)過(guò)10余年的努力，轉(zhuǎn)而成為一個(gè)空氣質(zhì)量良好，適宜居住的城市，并且達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型與污染治理和諧共進(jìn)的局面。這對(duì)其他資源型城市，以及其他城市的污染治理有著重要的啟發(fā)意義與參考價(jià)值。

轉(zhuǎn)變理念為先導(dǎo)：以人為本，提升資源型城市整體環(huán)境的理念和目標(biāo)。資源型城市的轉(zhuǎn)型包括了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型與環(huán)境轉(zhuǎn)型。我們要以人為本，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展是圍繞人，以人為立足點(diǎn)和目的。人又是自然環(huán)境的一部分，人類(lèi)只有與自然和諧相處，才能獲得可持續(xù)發(fā)展。資源型城市扭曲了人與環(huán)境的關(guān)系，人成為了環(huán)境的掠奪者，最終受到懲罰的還是人類(lèi)自身。因此，我們只有尊重生態(tài)規(guī)律，在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，才能從一個(gè)更高的角度審視資源型城市所面臨的困境與問(wèn)題，并提出成功的應(yīng)對(duì)之道。

環(huán)境污染治理是資源型城市轉(zhuǎn)型的內(nèi)在組成部分。資源型城市的轉(zhuǎn)型包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、環(huán)境改造等幾個(gè)方面，其中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是該系統(tǒng)工程的原動(dòng)力。資源型城市的環(huán)境污染是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，因此，要從根本上解決污染問(wèn)題，就要大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，放棄以前的粗放式、外延式的生產(chǎn)方式和高能耗、高污染的生活方式，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，追求綠色GDP發(fā)展之道。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，環(huán)境污染治理雖然是產(chǎn)業(yè)調(diào)整之果，但是它并不是完全被動(dòng)的、消極的因素。相反，環(huán)境是否良好是評(píng)價(jià)資源型城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整效果的最重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們可通過(guò)治污先行來(lái)倒逼資源型城市的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者的和諧發(fā)展。以銅川市為例，其對(duì)水泥行業(yè)的積極改造，強(qiáng)調(diào)清潔生產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)了水泥產(chǎn)能提升、排污下降、環(huán)境改善的“三贏”結(jié)果。

充分利用政府力量，積極推動(dòng)污染治理。資源型城市轉(zhuǎn)型，尤其資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型涉及到方方面面的難題與困境，環(huán)境污染治理缺乏當(dāng)下的看得見(jiàn)的效益，其重要性易于被忽視。在這種情形下，需要各級(jí)政府提出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，并在政策、資金、技術(shù)、管理上給予有效扶持，才能在善治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最佳成效。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，絕非意味著排斥合理的、必要的市場(chǎng)的、經(jīng)濟(jì)的手段的運(yùn)用。只是強(qiáng)調(diào)根據(jù)我國(guó)國(guó)情，政府應(yīng)該成為資源枯竭型城市治理污染的初始動(dòng)力和第一推動(dòng)力。

注重制度建設(shè)，依法治污。十八大以來(lái)強(qiáng)調(diào)以法治思維、法治方法解決社會(huì)問(wèn)題。法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性能為環(huán)境治理提供良好的制度保障，有效保障治理污染的措施得到長(zhǎng)期的、一以貫之的執(zhí)行，而不受人為因素與短期行為的干擾。嚴(yán)格的按照環(huán)保法所要求的標(biāo)準(zhǔn)辦事，并且在每次進(jìn)行環(huán)境污染治理時(shí)制度先行，成熟的、有普遍意義的實(shí)踐做法適時(shí)地以中央或者地方法規(guī)的形式加以固化，并加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法與司法工作，這是當(dāng)代社會(huì)污染有效治理的必備因素。

（作者分別為西安建筑科技大學(xué)副教授，西安建筑科技大學(xué)碩士研究生；本文系陜西省軟科學(xué)項(xiàng)目“陜西省大氣污染治理的法律對(duì)策研究”與陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“關(guān)中城市群大氣污染治理的法律對(duì)策研究”的成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014KRM83、13F054）

【注釋】

①楊勇，任志遠(yuǎn)：“西部資源型城市生態(tài)安全評(píng)價(jià)與對(duì)策—以銅川市為例”，《生態(tài)學(xué)雜志》，2006年第9期，第1109～1113頁(yè)。

②馮永強(qiáng)：“銅川走出由黑變綠的發(fā)展之路—陜西依靠環(huán)境治理促進(jìn)銅川資源型城市轉(zhuǎn)型”，《中國(guó)情報(bào)報(bào)》，2011年10月19日。

③鐘平：“藍(lán)天在上—銅川水泥企業(yè)污染治理紀(jì)實(shí)”，《陜西日?qǐng)?bào)》，2008年10月8日。

④丁華，陳乾：“資源枯竭型城市發(fā)展旅游業(yè)面臨的困境及破解—以銅川市為例”，《 城市問(wèn)題》，2013年第3期。

⑤王偉，王學(xué)儉：“‘循環(huán)經(jīng)濟(jì)刷新’衛(wèi)星上看不到的城市”，《中國(guó)報(bào)道》，2008年第2期，第96～97頁(yè)。

⑥陜西省環(huán)境保護(hù)廳：《陜西省環(huán)境狀況公報(bào)》（2011年、2012年、2013年）。

責(zé)編/張蕾