陳朋　張明軍

【摘要】作為對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中諸多問(wèn)題的回應(yīng)，社會(huì)治理必須強(qiáng)調(diào)法治化邏輯。社會(huì)治理法治化的價(jià)值理念即在于實(shí)現(xiàn)良法善治。要運(yùn)用法治思維分析社會(huì)治理的現(xiàn)狀及問(wèn)題，堅(jiān)持法治邏輯革除社會(huì)治理中的物化偏向。當(dāng)前需要從積極培育公共理性、正確處理立法執(zhí)法和守法的關(guān)系、構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估體系等層面作出積極探索。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)治理 法治化 價(jià)值取向 實(shí)踐回應(yīng)

【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

30多年改革開(kāi)放的快速推進(jìn)使中國(guó)創(chuàng)造了空前的物質(zhì)財(cái)富。然而，對(duì)經(jīng)濟(jì)至上的過(guò)度癡迷導(dǎo)致重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)的現(xiàn)象日益突出，進(jìn)而引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾和沖突。在這種情況下，社會(huì)治理迅速走入人們的視野，并逐漸成為一個(gè)耳熟能詳?shù)脑掝}。在十八屆四中全會(huì)重點(diǎn)部署法治中國(guó)建設(shè)之后，社會(huì)治理法治化的呼聲越來(lái)越高。對(duì)社會(huì)治理法治化的期盼一定程度上反映了人們思想觀念的革新和對(duì)現(xiàn)實(shí)的熱切關(guān)注，但實(shí)際上，理性的態(tài)度不能僅僅止于呼喊，更應(yīng)深入分析其價(jià)值導(dǎo)向及其面臨的現(xiàn)實(shí)議題。

社會(huì)治理的法治化轉(zhuǎn)型及價(jià)值理念

隨著實(shí)踐的不斷進(jìn)展，人們發(fā)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)和建構(gòu)，不能僅限于其模式的轉(zhuǎn)換，更需要理念的轉(zhuǎn)型。尤其是作為對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中諸多問(wèn)題的回應(yīng)，必須強(qiáng)調(diào)法治化邏輯。

社會(huì)治理之所以要向法治化轉(zhuǎn)型，主要源于兩點(diǎn)：其一，治理的內(nèi)在要求。社會(huì)治理可以這樣作出界定：在摒棄傳統(tǒng)管理一元化價(jià)值觀、單中心運(yùn)行模式基礎(chǔ)上，堅(jiān)持主體多元化、過(guò)程合作化、結(jié)果包容化趨向，在平等共贏的基礎(chǔ)上按照參與、協(xié)商、溝通與合作的機(jī)制，解決社會(huì)問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)秩序，達(dá)致可持續(xù)發(fā)展。從中可以看出，合作、互動(dòng)、協(xié)調(diào)、均衡是社會(huì)治理的核心關(guān)鍵詞。但是，何以實(shí)現(xiàn)合作、互動(dòng)、協(xié)調(diào)、均衡？顯然，它不是依靠彼此的心照不宣和妥協(xié)退讓，根本上乃是依靠法治的引導(dǎo)和規(guī)范。檢視一些地方的社會(huì)治理實(shí)踐可見(jiàn)，良好的合作互動(dòng)、共贏發(fā)展均源于對(duì)法治的尊崇。2014年11月，筆者在江蘇、浙江等地調(diào)研期間，圍繞基層治理法治化開(kāi)展了一次問(wèn)卷調(diào)查。75.1%的受訪者認(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)治理普遍強(qiáng)調(diào)合作的背景下，它能否達(dá)到理想效果根本上取決于法治理念的樹(shù)立和法治實(shí)踐的落實(shí)。究其原因，即在于法治的實(shí)施能將合作、互動(dòng)、協(xié)調(diào)、均衡固定下來(lái)，使其不因人而異、不因環(huán)境的改變而改變。

其二，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的倒逼。客觀而言，在各種社會(huì)問(wèn)題不斷顯現(xiàn)的情況下，人們對(duì)社會(huì)治理的重視程度也在不斷提高。但是，一個(gè)吊詭的現(xiàn)象是，在人們對(duì)社會(huì)治理不斷重視、苦苦探索解決之道的同時(shí)，很多社會(huì)問(wèn)題依然存在，有的甚至陷入“越治越多”的困境?？傮w上看，這些問(wèn)題集中體現(xiàn)在法治理念的缺失、法治架構(gòu)的滯后、法治應(yīng)用的脫節(jié)等方面。但無(wú)論是哪個(gè)方面，這些問(wèn)題的產(chǎn)生同過(guò)去一段時(shí)間過(guò)于依靠行政強(qiáng)力推動(dòng)、“運(yùn)動(dòng)式突擊”、“信訪不信法”有關(guān)。如謀利型上訪這一基層治理難題的產(chǎn)生，并不僅僅在于上訪者利益的受損、權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、現(xiàn)有體制的異化，還在于社會(huì)成員法治信仰的缺失、權(quán)力機(jī)構(gòu)的枉法妄為。正是在這些因素的共同作用下，法治缺失成為制約和阻礙社會(huì)治理的突出障礙。

社會(huì)治理的模式結(jié)構(gòu)是動(dòng)態(tài)變化的，從傳統(tǒng)單一型管理向多元合作型治理轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代社會(huì)治理的總趨勢(shì)。但是，無(wú)論如何變化，向法治化轉(zhuǎn)型是其靈魂和必然要求。那么法治化治理的價(jià)值理念何在？即法治化轉(zhuǎn)型的基本遵循和價(jià)值取向是什么。要實(shí)現(xiàn)法治化，毫無(wú)疑問(wèn)得首先明確一個(gè)前提—所運(yùn)用的法律必須是良法而不是惡法；既然要向治理轉(zhuǎn)變，那么就應(yīng)該力求實(shí)現(xiàn)良善之局面。由此可見(jiàn)，社會(huì)治理法治化的重要價(jià)值理念即在于“良法善治”。這既是法治精神的核心要義，也是現(xiàn)代社會(huì)治理的本質(zhì)使命。

“良法”是評(píng)價(jià)法律規(guī)范的重要尺度，因而也是社會(huì)治理的倫理導(dǎo)向。社會(huì)治理的諸多事實(shí)證明，當(dāng)前不僅需要法治，更需要建立在“良法”前提之下的法治?，F(xiàn)代社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵在于而且必須在于良法，要讓現(xiàn)代社會(huì)治理運(yùn)行于現(xiàn)代法治精神所倡導(dǎo)的價(jià)值追求之中。

治理并不是終極目標(biāo)。為克服治理的不足，當(dāng)代西方政治學(xué)者在治理理論的基礎(chǔ)上提出了“良好的治理”，即“善治”。對(duì)于社會(huì)治理而言，善治的基本要素是公開(kāi)、透明、責(zé)任、法治、合作、回應(yīng)、有效，就是要通過(guò)實(shí)施好的法律規(guī)范，將社會(huì)成員的行為納入法治軌道。因此，從某種意義上講，社會(huì)治理的“善治”，主要就是制度之治、規(guī)則之治、法律之治。當(dāng)前，雖然社會(huì)治理引起了人們的重視，但是尚未對(duì)“善治”作出更直接的回應(yīng)。尤其是作為對(duì)長(zhǎng)期浸淫于“管理”狀態(tài)的糾偏，人們對(duì)治理過(guò)程的重視有加，但對(duì)于治理的最終狀態(tài)似乎有所忽略。實(shí)際上，一個(gè)理想的治理活動(dòng)，既要強(qiáng)調(diào)多元合作、協(xié)同互動(dòng)的過(guò)程，也不可忽視這一過(guò)程之后的目標(biāo)狀態(tài)。

從內(nèi)在邏輯來(lái)看，善治是能體現(xiàn)法治理念和法治精神的治理行為和過(guò)程，良法是善治之前提和首要條件，沒(méi)有良法就不可能有善治，但是有了良法也未必有善治。良法能產(chǎn)生善治是建立在一定基礎(chǔ)之上的，這就是良法得到應(yīng)有的遵循和維護(hù)，善治是良法運(yùn)行之目標(biāo)。良法善治成為現(xiàn)代社會(huì)治理的價(jià)值理念，實(shí)際上意味著它既是一種標(biāo)準(zhǔn)尺度，也是一種現(xiàn)實(shí)考量。因而，它不僅要發(fā)揮導(dǎo)向作用，而且還應(yīng)該成為一種實(shí)踐形態(tài)。對(duì)于這種導(dǎo)向和實(shí)踐形態(tài)，可以簡(jiǎn)約地概括說(shuō)：治理主體應(yīng)具備法律意識(shí)；治理過(guò)程應(yīng)堅(jiān)持法治導(dǎo)向；治理行為應(yīng)體現(xiàn)法治邏輯，治理結(jié)果應(yīng)達(dá)致良好狀態(tài)。

社會(huì)治理法治化的戰(zhàn)略回應(yīng)

價(jià)值理念的準(zhǔn)確定位并不意味著治理法治化的終結(jié)。事實(shí)上 ，當(dāng)明晰社會(huì)治理法治化的價(jià)值理念之后，問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為如何從戰(zhàn)略高度來(lái)予以有效落實(shí)。

其一，運(yùn)用法治思維分析社會(huì)治理的現(xiàn)狀及問(wèn)題。社會(huì)治理法治化，首先是思維的轉(zhuǎn)變。而就社會(huì)治理法治思維而言，主要是規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、民主意識(shí)。

規(guī)則意識(shí)就是要引導(dǎo)社會(huì)成員遵守規(guī)則，按規(guī)章制度行為，政府要按規(guī)則行政、依法行政。坦誠(chéng)而言，當(dāng)前社會(huì)治理的突出障礙之一就是規(guī)則意識(shí)的缺失。對(duì)于政府而言，可能一邊制定規(guī)則，一邊又踐踏規(guī)則、破壞規(guī)則，搞暗箱操作；對(duì)于公眾而言，一方面對(duì)行政舞弊行為深惡痛絕、嗤之以鼻，但另一方面又言不由衷地加入破壞規(guī)則的隊(duì)伍之中，“找關(guān)系”、“走后門”、“大鬧大解決、小鬧小解決”頻頻再現(xiàn)。責(zé)任意識(shí)就是要將遵紀(jì)守法看作是個(gè)人應(yīng)盡的基本義務(wù)，而不是可選動(dòng)作，要看到權(quán)利與責(zé)任始終是對(duì)等的。從當(dāng)前社會(huì)治理的實(shí)踐來(lái)看，責(zé)任意識(shí)還非常薄弱。相當(dāng)部分民眾依舊固守“只享受不買單”的偏狹邏輯，一些地方政府也在非理性政績(jī)觀的裹挾下，只愿“錦上添花”而不愿“雪中送炭”，只顧及眼前而不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)。民主與法治，自古以來(lái)都是相伴而隨。脫離民主的法治，容易導(dǎo)致暴政；喪失法治的民主，則容易出現(xiàn)動(dòng)蕩。因而，法治思維也內(nèi)涵著民主意識(shí)，而民主意識(shí)就是要使治理決策體現(xiàn)民主性、治理過(guò)程體現(xiàn)民主性、治理行為體現(xiàn)民主性。

以法治思維為取景框可以看出，當(dāng)前的社會(huì)治理雖然問(wèn)題盤根錯(cuò)節(jié)，矛盾沖突此起彼伏，但是從根本意義上講，這些問(wèn)題及沖突并不具備政治性和權(quán)力指向。也就是說(shuō)，這些問(wèn)題甚至說(shuō)矛盾沖突都屬于人民內(nèi)部矛盾，因而解決這些問(wèn)題的法治理路乃在于求同存異。

其二，堅(jiān)持法治邏輯革除社會(huì)治理中的物化偏向。法治的最大邏輯即是對(duì)人的尊重。然而，在傳統(tǒng)社會(huì)管理體系下，有非常明顯的物化傾向。比如，很多地方都建設(shè)有寬敞的辦事大廳、明亮的社區(qū)服務(wù)中心、就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)、絢麗的市民廣場(chǎng)。然而，隨著時(shí)過(guò)境遷，這些物化因素變得日漸破落、殘敗，而又無(wú)人打理。究其原因，其影響因素有很多，既有制度的，也有管理的，還有偶然的，但從深層次上講還是缺乏對(duì)人的關(guān)注和重視。法治化的社會(huì)治理雖然強(qiáng)調(diào)規(guī)則、制度，但是始終要明白人是其最終的目的歸宿和根本指向。社會(huì)治理的活動(dòng)過(guò)程均因人而開(kāi)展，因人而創(chuàng)造。因此，不能缺乏對(duì)人的地位、尊嚴(yán)和作用的重視。在法治化治理的過(guò)程中，要明確人的主體地位，要看到治理不是為了治人和管人，最終還是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)人的服務(wù)。事實(shí)證明，缺乏人本理念，法治化治理將失去根基。道理很簡(jiǎn)單，法治不僅是人們?cè)诶硇缘幕A(chǔ)上制定的，而且最終目標(biāo)也是為了人們權(quán)益的維護(hù)。脫離對(duì)人的關(guān)照，治理終將是無(wú)意義的。

對(duì)人的重視，實(shí)際上還內(nèi)涵著要變官本為人本。過(guò)去，社會(huì)管理比較重視自上而下的行政指令，政府官員用紅頭文件、政策文本實(shí)行縱向管理較為明顯和突出，民眾和社會(huì)組織成為管理的客體和對(duì)象。而事實(shí)證明，這種硬性管控在新時(shí)期已經(jīng)日漸失去空間。法治化治理不可能單純依靠政府自己的力量來(lái)實(shí)施所有的治理活動(dòng)，而必須充分發(fā)揮政府、公眾、社會(huì)組織的合力作用。因而，必須在實(shí)現(xiàn)由物本向人本轉(zhuǎn)化的同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)官本向民本的轉(zhuǎn)化，努力革除政府一統(tǒng)獨(dú)大的傳統(tǒng)模式及其弊端。

社會(huì)治理法治化的可行路徑

社會(huì)治理法治化涉及到戰(zhàn)略和具體路徑問(wèn)題。在明晰治理的戰(zhàn)略以后，其具體路徑則需要清晰化、明朗化?？傮w上看，三個(gè)方面值得關(guān)注。

其一，積極培育公共理性，奠定法治的社會(huì)基礎(chǔ)。公共理性，本質(zhì)上是對(duì)所有公共活動(dòng)參與者的一種規(guī)范和約束，也是現(xiàn)代社會(huì)治理所需要的精神原則和道德風(fēng)尚。對(duì)于社會(huì)治理法治化進(jìn)程來(lái)說(shuō)，培育公共理性自然不可缺少。這種公共理性具體表現(xiàn)為政府的“政治理性”和公眾的“社會(huì)理性”。

就政府的“政治理性”而言，它意味著，在社會(huì)治理過(guò)程中，作為公共權(quán)力的執(zhí)行者要始終堅(jiān)信“權(quán)力服從法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情”。在法治化治理過(guò)程中，首先需要公共權(quán)力機(jī)構(gòu)樹(shù)立這種政治理性，自覺(jué)充當(dāng)法治的先鋒。這是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)該遵循的基本準(zhǔn)則，而不是“可選動(dòng)作”。一定意義上講，法治的重要任務(wù)就是對(duì)權(quán)力形成制約和監(jiān)督，就是要依法治權(quán)。經(jīng)驗(yàn)表明，權(quán)力愈受到規(guī)范和約束，法治就愈有保障。在約束公共權(quán)力和維護(hù)公共權(quán)利上形成合理均衡，是社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和著力點(diǎn)。因此，必須把依法治權(quán)擺在突出位置，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，杜絕權(quán)力的驕橫及隨之而來(lái)的對(duì)社會(huì)的損傷、對(duì)法治的踐踏。唯有規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，形成公共權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制，才能夯實(shí)法治化治理的良好基礎(chǔ)。

與“政治理性”相對(duì)應(yīng)的是，努力培育公眾的“社會(huì)理性”同樣重要。這種社會(huì)理性，說(shuō)到底就是要引導(dǎo)公眾樹(shù)立起對(duì)法律的敬畏和信仰，進(jìn)而讓法治成為公眾的一種生活方式和狀態(tài)。伯爾曼曾告誡人們，法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?？陀^而言，當(dāng)前社會(huì)治理過(guò)程中最重要的問(wèn)題，正在于由傳統(tǒng)宗法文化和儒家思想崇尚權(quán)力且注重倫理、公眾權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)相對(duì)淡薄等多重因素綜合影響而致的對(duì)法律信仰、敬畏和尊崇的缺乏。實(shí)踐表明，缺乏對(duì)法律的情感和信仰，必將直接影響法治的效果和法治精神的形成。當(dāng)前基層社會(huì)治理中的信訪亂象、法治不彰等情況均與此密切相關(guān)。法治化治理必須注重運(yùn)用法治規(guī)則培育公眾的社會(huì)理性。

其二，正確處理立法、執(zhí)法和守法的關(guān)系。在社會(huì)治理法治化進(jìn)程中，立法、執(zhí)法、守法是必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)的三大基本關(guān)系。立法是前提，執(zhí)法是基礎(chǔ)，守法是保障，三者共同構(gòu)成治理法治化的完整鏈條。

作為立法，主要是解決現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。也就是說(shuō)，社會(huì)治理的立法要與社會(huì)結(jié)構(gòu)變革、社會(huì)關(guān)系調(diào)整、社會(huì)觀念變遷等因素保持一致，要與公眾民主法治意識(shí)相適應(yīng)。目前有關(guān)社會(huì)治理的立法，最大的問(wèn)題就是同公眾日常生產(chǎn)生活的關(guān)聯(lián)度不大，以至于對(duì)公眾的吸引力不夠大，公眾參與立法的積極性不高、意愿不強(qiáng)。因而，在“人們所奮斗的一切都同其利益密切相關(guān)”的政治學(xué)邏輯下，理應(yīng)從利益關(guān)聯(lián)度入手，喚醒公眾參與立法的積極性。法治的重要環(huán)節(jié)是執(zhí)法。有效執(zhí)法是保障法律規(guī)范得到貫徹落實(shí)的重要前提。在社會(huì)治理法治化進(jìn)程中，固然有法律體系不健全的制約，但更主要的原因還是已有的法律規(guī)范得不到執(zhí)行。2015年3月，筆者在上海等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，超過(guò)八成的受訪者認(rèn)為，執(zhí)法脆弱、“選擇性執(zhí)法”是當(dāng)前社會(huì)治理法治化進(jìn)程受阻的重要影響因素。很顯然，這是與法治本質(zhì)相背離的，也是在當(dāng)前治理法治化進(jìn)程中必須革除的重要負(fù)面因素。有人說(shuō)，在中國(guó)不缺制定法律的動(dòng)機(jī)，但缺乏守法的意識(shí)和行動(dòng)。姑且不去評(píng)判這一說(shuō)辭是否科學(xué)、準(zhǔn)確，但是它所反映的守法困境值得思考。檢視一些案例可以發(fā)現(xiàn)，很多人不是不知曉法律，也不是不了解違法的后果，而是缺乏守法的理性自覺(jué)。

其三，構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估體系，有序推動(dòng)社會(huì)治理法治化進(jìn)程。實(shí)踐表明，有什么樣的績(jī)效評(píng)估，就有什么樣的治理行為。社會(huì)治理法治化評(píng)估重點(diǎn)解決的是“評(píng)什么、誰(shuí)來(lái)評(píng)、如何評(píng)、評(píng)后怎么辦”等一系列重要問(wèn)題。

首先，要明確評(píng)什么。社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估不能“越界評(píng)估”，而要集中精力評(píng)估“政府應(yīng)該做的事”、“社會(huì)可以做的事”。所以，對(duì)政府職能形成清晰的角色認(rèn)知、正視社會(huì)力量的積極作用是整個(gè)績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。尤其是從法治化的高度要改變當(dāng)前過(guò)分倚重GDP的不良導(dǎo)向，建立經(jīng)濟(jì)與社會(huì)并重并逐步偏重社會(huì)發(fā)展的評(píng)估指標(biāo)體系。其次，要明確誰(shuí)來(lái)評(píng)。法治化的最大特征就是崇尚公平正義。而公平正義的重要性即來(lái)源于獨(dú)立性和客觀性。因而，要從革除政府主導(dǎo)績(jī)效評(píng)估的自利性弊端出發(fā)，通過(guò)技術(shù)革新和信息公開(kāi)等舉措積極引導(dǎo)群眾參與績(jī)效評(píng)估過(guò)程。還應(yīng)嘗試引入非政府的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，如專業(yè)的社會(huì)科學(xué)研究部門、規(guī)范獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)。再次，明確如何評(píng)。科學(xué)合理的社會(huì)治理評(píng)估流程，要以“有序、暢通、整合”為特點(diǎn)，以更好的提供服務(wù)和提升社會(huì)管理績(jī)效為旨?xì)w。優(yōu)化評(píng)估流程需要從評(píng)估導(dǎo)向、評(píng)估規(guī)則等方面作出調(diào)整。在評(píng)估導(dǎo)向上，堅(jiān)決糾正“權(quán)大于法，以權(quán)代法”的錯(cuò)誤做法。在評(píng)估規(guī)則上，要堅(jiān)持上下互動(dòng)、法治為先、綜合運(yùn)用，積極推動(dòng)由上級(jí)評(píng)估轉(zhuǎn)向群眾參與評(píng)估、由專項(xiàng)評(píng)估轉(zhuǎn)向綜合評(píng)估、由運(yùn)動(dòng)式評(píng)估轉(zhuǎn)向常規(guī)化評(píng)估、由人工操作轉(zhuǎn)向借用網(wǎng)絡(luò)新型技術(shù)。最后，明確評(píng)估后怎么辦。要理性對(duì)待、積極運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，將評(píng)估結(jié)果有效運(yùn)用到社會(huì)治理的各種活動(dòng)之中，防止績(jī)效評(píng)估流于形式或被“束之高閣”。當(dāng)然，在高度重視評(píng)估結(jié)果的同時(shí)，也不能過(guò)于偏頗的以偏概全，尤其是不能對(duì)評(píng)估結(jié)果采取高壓化的態(tài)度，“一票否決”、“末位淘汰”的激進(jìn)措施難免會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估走樣或偏離正常軌道。

（本文系江蘇省黨校系統(tǒng)學(xué)習(xí)研究黨的十八屆四中全會(huì)、省委十二屆八次全會(huì)精神專項(xiàng)課題“基層治理法治化路徑研究”（zx14033）、南通市法學(xué)會(huì)2015年研究課題“基層黨組織在依法推進(jìn)社會(huì)治理中的職能定位及作用研究”的階段性成果）

責(zé)編 /張曉