摘要：近年來，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的加快實施，農(nóng)民土地權益保障問題層出不窮，且有逐漸惡化的趨勢，這一不良現(xiàn)象有違構建社會主義和諧社會的政策初衷。本文在分析我國農(nóng)民土地權益保障現(xiàn)狀的基礎上，提出了提高農(nóng)民維權素質(zhì)、完善產(chǎn)權制度體系、優(yōu)化政府政策行為的政策改進措施。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民土地權益；保障；完善產(chǎn)權制度

中圖分類號：F2992

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0073-03

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變用途，侵犯農(nóng)民土地權益的現(xiàn)象層出不窮，且有不斷加重的趨勢，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化進程，違背了構建社會主義和諧社會的政策初衷。本文試以我國城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權益被侵害的事實為問題導向，探究其深層次原因，并探索性地提出一些保障農(nóng)民土地權益的政策措施。

一、關于農(nóng)民土地權益問題的基本理論認識

1農(nóng)民土地權益的理論內(nèi)涵。

“權益”一詞原是會計學的專用術語，是指投資人實際擁有的資產(chǎn)價值?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中，權益被定義為：“應該享受的不容侵犯的權利”。而“權利”是指“公民或法人依法行使的權力和享受的利益”。權力是指一種強制力、控制力，表現(xiàn)為一種能力。利益則是（人們的）需要和實現(xiàn)需要的手段的統(tǒng)一……（它）反映著特定歷史階段上人與人之間的社會關系。那么，從寬泛意義上來說，我們可以把“權益”理解為特定社會主體在從事社會活動時具有的能力、享有的資格和獲得的利益，它突出了社會成員獲得的利益這一特定范疇。對權益的理解和運用依不同學科的邏輯起點和研究范式而表現(xiàn)出不同的內(nèi)容，政治學是從圍繞某種特定利益，借助于社會公共權力來規(guī)定和實現(xiàn)特定權利的角度來研究權益的；社會學是從促進社會良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來研究權益的；法學是從如何維持社會秩序，通過秩序的構建與維護來實現(xiàn)社會公正的角度來研究權益的；經(jīng)濟學則是從投入—產(chǎn)出角度，通過分析如何使用有限的資源，以最小的代價獲得最大的滿足來研究權益問題的……雖然不同學科的研究結論存在不同，但是各個學科對權益這一特定社會現(xiàn)象還是有一定共識的。具體到農(nóng)民土地權益問題，可以認為，農(nóng)民土地權益就是在動用農(nóng)地的過程中，農(nóng)民應享有的政治權利（民主權利）、社會權益和經(jīng)濟利益的總稱，特別是經(jīng)濟權益。簡言之，農(nóng)民的土地權益就是在確保農(nóng)民享有土地使用權及與其相聯(lián)系而又較為獨立的各種權利的情況下盡可能獲得的收益。

2農(nóng)民土地權益的制度內(nèi)涵。[HT5"，8.5XH]關于農(nóng)地產(chǎn)權問題，根據(jù)2004年8月修訂的《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）第8條的規(guī)定可知，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。也就是說，在我國，土地所有權的主體有兩個，即國家和農(nóng)民集體，農(nóng)村的土地所有權主體就是村集體，而非農(nóng)民個體；關于土地承包經(jīng)營問題，該法第14、15條分別規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營……（除此之外）農(nóng)民集體所有的土地，（也）可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，（但是只能）從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)……農(nóng)民集體所有的土地交由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。法律明確規(guī)定了農(nóng)民雖然不享有農(nóng)地所有權，但是卻可以通過行使村集體成員權間接地行使所有者的權利，并且享有真正的農(nóng)地承包經(jīng)營權。

關于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，《土地管理法》和相關配套法律法規(guī)明確規(guī)范了因公共利益之需要由國家征收而流轉(zhuǎn)的情況和因私人利益之需要由合同規(guī)范而流轉(zhuǎn)的情況。關于因公共利益之需要而流轉(zhuǎn)的情況，國家法律法規(guī)規(guī)定了各級政府及其土地行政部門的管理權限，以及征地拆遷補償?shù)木唧w操作性問題。例如《土地管理法》明確規(guī)定了國務院的土地征收審批權限；《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（簡稱《土地承包法》）第36條規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。關于因私人利益之需要由合同規(guī)范而流轉(zhuǎn)的情況，國家相關法律法規(guī)也做出了明確規(guī)范，單就 《土地承包法》來說，內(nèi)容涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式、原則，流轉(zhuǎn)主體的權利、義務、責任，流轉(zhuǎn)的合同、登記等具體內(nèi)容；為了保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)具體過程中的權益不受侵害，國家還頒布了相關法規(guī)配套，例如，2009年6月27日第十一屆全國人大常委會第九次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，此外還包括中共中央、國務院發(fā)布的通知、規(guī)定，以及國家司法部門印發(fā)的司法解釋等規(guī)范性文本?？傊?，目前我國已經(jīng)構建起比較完善的有效保障農(nóng)民土地權益的制度體系。

二、我國農(nóng)民土地權益保障現(xiàn)狀分析[HT5"，8.5XH]

1農(nóng)民集體土地所有權保障現(xiàn)狀。[HT5"，8.5XH]所有權就是使主體擁有對稀缺資源的現(xiàn)實有效性的占有權利，（它）決定其他各種派生權利的性質(zhì)和狀況。[3]254-255國家憲法、法律明確規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有；具體行政法規(guī)和部門規(guī)章就村集體如何有效行使所有權進行了詳細的規(guī)范；關于村集體決策、權力運行過程中，村民如何行使集體成員權也做出了具體規(guī)定。

但是，現(xiàn)實中由于種種原因，村集體行使所有者權利的狀況卻令人堪憂。根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定可知，所謂的“集體”一共有三種：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但這三種集體形式之間的界限不清楚。也就是說，究竟哪個主體具體行使農(nóng)地所有權，制度規(guī)定很不清晰?，F(xiàn)實中，由于不清晰的所有權劃分導致所有權主體都爭相搜取農(nóng)地生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利潤，又不愿意在保護農(nóng)地和增加農(nóng)地投入方面支付成本，造成農(nóng)地所有權制度的外部性傾向。不清晰的制度規(guī)定極易造成所有權行使的不充分；而且，在村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三者權力博弈過程中，代表村民共同利益的農(nóng)民集體并不占據(jù)優(yōu)勢，在涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)開發(fā)所形成的巨大利益分配時，掌握公共政策資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然得到較大的利益，從而擠占村集體利益，由此間接導致農(nóng)民土地利益的流失。

另外，村民作為村集體的成員，其間接行使所有權的狀況也不理想。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第2章第8條的規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”，也就是說農(nóng)民將其集體所有的土地和財產(chǎn)交由村民委員會經(jīng)營管理，由村民委員會依法行使所有權。但是，現(xiàn)實中，在農(nóng)村經(jīng)濟活動中，個體農(nóng)民（農(nóng)戶）作為集體成員的地位被排斥，農(nóng)民作為被虛置的主體，必然在行使所有權權利的時候出現(xiàn)缺位。這就為村委會、農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導依據(jù)優(yōu)勢地位行使這一權力提供了現(xiàn)實條件。我國一些學者的描述非常貼切：“現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民對土地所有權的具體歸屬是模糊的，甚至相當一部分農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導也認為農(nóng)村土地是國家的，想怎么處置就怎么處置?！?/p>

2農(nóng)民家庭土地使用權保障現(xiàn)狀。[HT5"，8.5XH]使用權則是實際使用、享用某物的使用價值的權利，是產(chǎn)權主體利用、改變或消費客體的權能。廣義的使用權則是包括了處置權和收益權的綜合性范疇。雖然國家法律法規(guī)規(guī)定了家庭承包經(jīng)營的基本農(nóng)地使用制度，但是現(xiàn)實中，農(nóng)民在行使土地使用權的時候卻遭遇了一些阻力和約束。

首先，國家政策、法律法規(guī)明確規(guī)定了各種限制農(nóng)民土地使用權行使的條文?！锻恋毓芾矸ā访鞔_了通過土地利用總體規(guī)劃、耕地保護、建設用地的規(guī)范以及具體執(zhí)法監(jiān)督檢查等措施來限制土地使用權的規(guī)定；在政府規(guī)制方面，國務院出臺了推進土地增減掛鉤和人地掛鉤的政策設想，并且在各地逐步推廣；在農(nóng)地使用方面，國家政策和法律明確規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的用途管制，即限制土地的農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，這體現(xiàn)了國家政策趨向于保護耕地、維護農(nóng)業(yè)安全的政策意圖。此外，國家還通過體制設定和具體措施的實施來限制農(nóng)地使用權的流轉(zhuǎn)，使得土地資源成為同其他資源（人力資源、財務資源、信息資源等）具有不平等的市場主體資格，進而影響到了其市場配置效率，在一定程度上阻礙了農(nóng)民土地權益的實現(xiàn)。

[JP3]其次，現(xiàn)實中也存在大量的限制農(nóng)民行使土地使用權權能的因素，導致使用權權能行使不充分。其一，由于農(nóng)民個體的使用權是在所有權的權能行使范圍內(nèi)被保證行使的權利，權能行使具有一定的局限性。在村民自治的框架內(nèi)，盡管代表村民利益的村級自治組織的權利部分來自于村民的“授予”，但是理性經(jīng)濟人假設所導致的委托代理問題（道德風險和逆向選擇等現(xiàn)象）也在所難免，這就造成村民委員會在行使權利過程中違背村民意志隨意行使土地所有權的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。其二，目前我國農(nóng)民的維權意識非常淡薄，從農(nóng)民群體的受教育程度可見一斑。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，2010年，農(nóng)村勞動力平均受教育年限還不足7年，小學文化程度和文盲半文盲占403%，初中文化程度占481%，高中以上文化程度僅占116%，大專以上只有05%，系統(tǒng)接受農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動力還不到5%。農(nóng)民群體整體知識素質(zhì)偏低的現(xiàn)實，使得其在面臨農(nóng)地使用權流轉(zhuǎn)、征地拆遷、宅基地流轉(zhuǎn)等問題時，不能正確維護自身的農(nóng)地權益；尤其是當大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地而產(chǎn)生的巨額土地流轉(zhuǎn)收益被利益相關各方爭相搶奪時，農(nóng)民不能采取理性、合法的方式捍衛(wèi)自己的權利。[JP]

3農(nóng)民個體土地發(fā)展權保障現(xiàn)狀。[HT5"，8.5XH]土地發(fā)展權是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權利，是內(nèi)生于土地所有權而又可從土地所有權中分離出來的一種用益物權，農(nóng)民作為集體土地所有者和土地承包經(jīng)營者應當享有這種權利。隨著國家實施城鎮(zhèn)化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，越來越多的農(nóng)業(yè)用地需要流轉(zhuǎn)，然而由于各方面的原因，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中常常發(fā)生外部性現(xiàn)象，這種外部性造成了農(nóng)民土地權益受損的荒誕現(xiàn)象。中國農(nóng)村的土地是承載著經(jīng)濟收益功能、就業(yè)功能和社會保障功能的重要資源。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地必須獲得相應的社會保障才是合理的，可是現(xiàn)實中無視農(nóng)民土地發(fā)展權的政策現(xiàn)象比比皆是。

首先，表現(xiàn)為國家（集體）土地所有權對農(nóng)民土地發(fā)展權的侵吞。目前，國家為了推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不得不對原有的城鄉(xiāng)土地結構進行調(diào)整，通過出臺各種官方的規(guī)劃來調(diào)整土地布局，同時頒布各項政策、法律、法規(guī)來協(xié)調(diào)保護相關者的權益，用以平衡土地流轉(zhuǎn)過程中的各方利益。但是現(xiàn)實中農(nóng)民遭受土地流轉(zhuǎn)補償受損的現(xiàn)象時有發(fā)生，《土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！彪m然法律明確了土地征收或征用須以“公共利益”為導向，但是具體的制度規(guī)范卻未對公共利益做出明確詮釋。目前為了爭創(chuàng)城鎮(zhèn)化的政績，地方政府盲目打著公共利益的旗號搞開發(fā)，大量良田被占用，農(nóng)民因思想意識淺薄認同了政府，為獲得一次性的土地流轉(zhuǎn)補償款而被動地流轉(zhuǎn)土地，從而失去家庭生活的最后保障。

其次，表現(xiàn)為農(nóng)民土地發(fā)展權權能行使不充分。《中華人民共和國物權法》第42條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益?！毕噍^于《土地管理法》，該法具體增設了失地農(nóng)民的社會保障費用，體現(xiàn)了農(nóng)民土地發(fā)展權的內(nèi)涵。但現(xiàn)實中對于不作為、亂作為的政府行為沒有規(guī)定相應的法律責任，各地在實施過程中產(chǎn)生了大量偏離政策設計初衷的現(xiàn)象：某些地方政府克扣、挪用征地補償款，某些地方政府伙同開發(fā)商、村委會干部剝奪村民政治參與權利等等。更有甚者，一些地方政府官員挖空心思，“巧妙”運用政府權力，借助基層群眾組織的宗族勢力侵吞征地補償款，無視針對農(nóng)民土地征用與社會保障統(tǒng)籌一致的國家政策主旨，間接導致農(nóng)民土地權益的損害。

三、基于農(nóng)民土地權益保障問題向度的政策改進措施[HT5"，8.5XH]

目前，國家提出工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，其最終目的就是提高人民生活水平，促進社會發(fā)展進步。農(nóng)民群體作為“三化”協(xié)調(diào)的重點群體，其利益的實現(xiàn)程度直接影響到“三化”發(fā)展政策的效益。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民作為國家主人所享有的權利是否真正得以實現(xiàn)意義重大，而土地權益對他們來說最為貼進實際。為此，應注意從以下幾個方面加強對農(nóng)民土地權益的保障。

1提高農(nóng)民維權素質(zhì)，增強農(nóng)地產(chǎn)權主體行使權利的能力。[HT5"，8.5XH]制度經(jīng)濟學理論認為，制度績效的狀況取決于多種變量因素，其中執(zhí)行者的素質(zhì)和能力是重要因素之一。農(nóng)民土地權益的維護首先必須依靠農(nóng)民自身的力量，也就是要依靠農(nóng)民的維權素質(zhì)。為此，筆者認為，一是要不斷提高農(nóng)民的維權意識。失地農(nóng)民應當不斷提高權利意識，要避免以膽怯、安逸、懈怠的心態(tài)對于權利的不法侵害的逆來順受。要向農(nóng)民普及國家政策、法律、法規(guī)和相關維權知識，讓農(nóng)民提高對國家基本農(nóng)地產(chǎn)權制度和政策的認知水平，儲存一定量的相關維權知識。二是要不斷提高農(nóng)民的維權技能。當前，農(nóng)民維權既有司法途徑，還有政府管理途徑，同時也存在著社會途徑，要讓農(nóng)民熟悉這些維權途徑的運作規(guī)范，當權益遭受侵害的時候，使用這些途徑和技能來實施維權。

2完善產(chǎn)權制度體系，提升維護農(nóng)民土地權益的效力。[HT5"，8.5XH]產(chǎn)權制度是一種基礎性的經(jīng)濟制度，它不僅獨自對經(jīng)濟效率有重要影響，而且構成了市場制度以及其他許多制度安排的基礎。產(chǎn)權制度的確立可以保護交易秩序、確定相應的競爭規(guī)則。[3]258要有效維護農(nóng)民的土地權益，產(chǎn)權制度體系的建設是關鍵。如前文所述，目前我國基于農(nóng)村土地的產(chǎn)權制度體系已經(jīng)基本建立起來，但是產(chǎn)權制度的體系化構造，以及基于基本產(chǎn)權制度基礎之上的具體管理制度還存在一些問題。為此，筆者認為應該從以下幾個方面逐步完善：一是要完善農(nóng)地所有權制度，在繼續(xù)堅持農(nóng)地集體所有權制度基礎上，通過明確、細化農(nóng)民的集體成員權利來夯實農(nóng)民土地的間接所有者主體資格。通過完善村民自治的制度規(guī)范，構建有效的體制來實現(xiàn)村集體“自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”的產(chǎn)權治理目標；二是要完善農(nóng)地使用權制度，要進一步放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種政策限制，建立和完善基于農(nóng)地占有、使用、收益、處置等權能有效發(fā)揮的激勵、約束、資源配置和保障功能?？上驳氖?，2014年中央一號文件中提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資……”中央政策層面已經(jīng)明確了夯實農(nóng)地使用權權能，增強農(nóng)民基于使用權的行使而獲得更多收益的權利，建議具體立法部門把這一政策主旨設計為可操作的法律制度規(guī)范。

[JP2]3優(yōu)化政府政策行為，構建政府有效保護農(nóng)民土地權益的機制。[HT5"，8.5XH]首先，重視公共政策的制定環(huán)節(jié)。維護農(nóng)民土地權益是一個系統(tǒng)化的過程，政府作為公共政策產(chǎn)出的重要主體，同時也是代表公共利益的組織，擔負制定區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的職能，這些宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施，其實就是各利益相關者之間權利博弈的過程，農(nóng)民群體相對于其他群體力量的劣勢，客觀上需要政府設計出以有效保障農(nóng)民土地權益為旨歸的公共政策方案，在多方博弈力量不均衡的情況下，保障農(nóng)民個體利益不受侵害，建議設計科學合理的城市發(fā)展規(guī)劃，并且配套設計出維護農(nóng)民土地權益的具體操作性制度體系。例如設計打破城市居民與農(nóng)民之間的身份限制，消除城鄉(xiāng)差別，克服阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戶籍制度；制定針對失業(yè)農(nóng)民的以教育、培訓、再就業(yè)為主要內(nèi)容的失業(yè)救濟制度；完善與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效掛鉤的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障體系，發(fā)揮保障基金的調(diào)控作用；建立完善的農(nóng)民最低生活保障制度，承接農(nóng)村土地的社保功能。其次，加強公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)。要以構建公共服務型政府為契機，優(yōu)化公共政策的執(zhí)行機制。其一，要以公共利益為導向，嚴格土地征用之前的審批，要以保護大多數(shù)群眾利益為目的判斷衡量征地項目，在有效保護耕地總量的前提下，政府發(fā)揮其信息主體的優(yōu)勢，積極幫助農(nóng)民促進土地資源集約化使用和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，對農(nóng)業(yè)市場發(fā)展形勢作出預測判斷，進而指導土地規(guī)劃利用；其二，政府對商業(yè)用地應放開土地流轉(zhuǎn)交易限制，讓農(nóng)民遵照市場機制自主流轉(zhuǎn)土地使用權，有效發(fā)揮市場機制的作用；最后，政府要改變唯GDP論的政績觀，杜絕“土地財政”的與民爭利的行為沖動，公平、公正、合理地協(xié)調(diào)好利益相關者之間的利益矛盾，使農(nóng)民的土地權益得到最大程度的保障。[JP]

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【責任編輯：閆生金】