張亞茹 趙宇輝

摘 要：作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系完善程度直接關(guān)系依規(guī)治黨、依法執(zhí)政乃至依法治國(guó)的成效。目前在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，黨內(nèi)法規(guī)不僅在體系內(nèi)呈現(xiàn)出規(guī)范性、系統(tǒng)性與權(quán)威性不足問(wèn)題，且在體系外與國(guó)家法律間存在如何協(xié)調(diào)與銜接問(wèn)題。從與國(guó)家法律相銜接視角看，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，既要以憲法法律精神為遵循，又要把握好其與國(guó)家法律的互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；國(guó)家法律；依規(guī)治黨；依法執(zhí)政

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2015）10-0023-04

何為黨內(nèi)法規(guī)？《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！备鶕?jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體、調(diào)整對(duì)象及表現(xiàn)形式，其不包括黨內(nèi)不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例及黨內(nèi)規(guī)范性文件。而所謂黨內(nèi)法規(guī)體系則指構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的各個(gè)組成部分及其所呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)和樣式的總稱。[1]黨的十八屆四中全會(huì)將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的總目標(biāo)中，凸顯出完善黨內(nèi)法規(guī)體系于依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重大意義。而形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)鍵是提升黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)質(zhì)量，尤其是處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。本文擬從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接視角，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系完善提出若干建議。

一、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重大意義

黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)共產(chǎn)黨在結(jié)構(gòu)和功能上走向規(guī)范化的結(jié)果，[1]不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系是依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和依法治國(guó)的內(nèi)在需要。

1滿足依規(guī)治黨的需要。依規(guī)治黨，就是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，在以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序內(nèi)，管理黨的事務(wù)，從事黨的活動(dòng)，進(jìn)行黨的建設(shè)。依規(guī)治黨是貫徹黨要管黨，從嚴(yán)治黨方針的關(guān)鍵，是保證黨的純潔性和先進(jìn)性，增強(qiáng)黨的凝聚力與戰(zhàn)斗力的根本。其要求把黨內(nèi)法規(guī)作為黨的各項(xiàng)活動(dòng)的根本準(zhǔn)則，并以之作為判斷各級(jí)黨組織和黨員的行為是非的標(biāo)準(zhǔn)，作為處理黨內(nèi)矛盾的規(guī)則，從而保障黨的基本路線、方針的貫徹落實(shí)。可見(jiàn)，完善黨內(nèi)法規(guī)體系是依規(guī)治黨的需要，即依規(guī)治黨有賴于科學(xué)化的黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建?？茖W(xué)性從體系內(nèi)部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)提出要求，即黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)滿足規(guī)范性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。無(wú)論是對(duì)調(diào)整某一領(lǐng)域的具體單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的補(bǔ)足，還是各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間、實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范間系統(tǒng)性的加強(qiáng)，抑或以黨章為核心各位階黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)意識(shí)中權(quán)威性的樹(shù)立，無(wú)疑都關(guān)乎依規(guī)治黨的成效。當(dāng)前，黨正面臨嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)，處于克服“四風(fēng)”的關(guān)鍵時(shí)期、領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革的攻堅(jiān)階段，從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨迫切需要解決好黨內(nèi)法規(guī)體系的完善問(wèn)題，要求黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為受到既有黨內(nèi)法規(guī)的約束，并以之作為黨自我管理和提升執(zhí)政能力的依據(jù)和憑借。

2落實(shí)依法執(zhí)政的需要。依法執(zhí)政作為現(xiàn)代民主法治國(guó)家的一個(gè)基本原則，是執(zhí)政方式對(duì)現(xiàn)代法治的回應(yīng)。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)依法執(zhí)政的內(nèi)涵做了兩個(gè)方面的概括，指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！睋?jù)此，依法執(zhí)政的內(nèi)涵，既包括依法治國(guó)內(nèi)容，又涉及以規(guī)治黨內(nèi)容，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律共同作用于治國(guó)理政的協(xié)同性。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，作為全國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，承擔(dān)著建設(shè)國(guó)家、改造社會(huì)的重任，在其實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的進(jìn)程中，其自身的特殊地位決定了治國(guó)理政不但要受?chē)?guó)家法律的約束，而且其活動(dòng)和行為亦應(yīng)受到黨內(nèi)法規(guī)的制約，即共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政行為，既要嚴(yán)格按照國(guó)家憲法和法律辦事，又要依據(jù)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)辦事。隨著依法執(zhí)政成為現(xiàn)代民主法治國(guó)家治國(guó)理政的基本方式，在完善國(guó)家法律的同時(shí)，依法執(zhí)政對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的完善也提出要求，只有完善黨內(nèi)法規(guī)體系，并據(jù)之形成依法辦事觀念和依法執(zhí)政能力，黨的執(zhí)政水平才能得以保證，依法執(zhí)政方能落到實(shí)處。而離開(kāi)科學(xué)化的黨內(nèi)法規(guī)體系，則難以實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政，黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政效果和執(zhí)政地位也將無(wú)法保障。因此，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是推進(jìn)依法執(zhí)政的制度基礎(chǔ)。

3推進(jìn)依法治國(guó)的需要。黨的十八屆四中全會(huì)提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。”[2]即全面推進(jìn)依法治國(guó)，依賴于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建構(gòu)，而中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建構(gòu)，不但取決于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，還取決于相互依存的五大體系的建設(shè)。 全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。”[2]黨的政治功能不僅體現(xiàn)為其長(zhǎng)期執(zhí)政，還體現(xiàn)為其領(lǐng)導(dǎo)功能。而要堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建其他四大體系，沒(méi)有規(guī)范完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是不可能實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)?，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)其他四體系的構(gòu)建具有直接作用，具體身體力行的黨政干部的依法辦事觀念和習(xí)慣的養(yǎng)成來(lái)源于成熟的黨內(nèi)法規(guī)體系。同時(shí)，依法治國(guó)關(guān)鍵是依法治黨，依法治黨主要是依黨內(nèi)法規(guī)管理黨內(nèi)事務(wù)，處理黨內(nèi)外關(guān)系，這其中完善的黨內(nèi)法規(guī)體系居于核心地位。所以形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家而言至關(guān)重要。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了顯著成就，黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等主要方面法規(guī)制度基本齊全，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)事務(wù)“有法可依”，但也存在一些亟待解決的問(wèn)題。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度不是“過(guò)少”，而是“零散”，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。盡管2013年出臺(tái)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）對(duì)2013-2017年的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作了前瞻性設(shè)計(jì)，2014年完成了兩個(gè)階段的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，但現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度仍存在體系內(nèi)科學(xué)性不足、體系外與國(guó)家法律互動(dòng)中不能有機(jī)銜接等問(wèn)題。

1黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)科學(xué)性不足。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成以黨章為核心的，以準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定等為主體的法規(guī)體系，就黨內(nèi)法規(guī)制定的量來(lái)講可謂比較龐大，但論其科學(xué)性，則還存在很大不足，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)體系缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。

首先，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性水平有待提升。規(guī)范化是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性來(lái)自現(xiàn)有已制定的具體單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，只有具體的黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計(jì)規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的整體科學(xué)化水平才能真正提升。規(guī)范化要求黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)合乎法律規(guī)范的要求，即在規(guī)范性上向法律看齊，做到嚴(yán)密、規(guī)范。但觀察現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)，在規(guī)范性方面明顯存有不足，表現(xiàn)為部分黨內(nèi)法規(guī)是因應(yīng)改革中某一方面、某個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題解決而出臺(tái)，前瞻性不強(qiáng)；部分因政治生態(tài)的變化已不再適應(yīng)實(shí)踐要求，存在滯后性；有些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容過(guò)于原則性、籠統(tǒng)性，操作性不強(qiáng)；一些黨內(nèi)法規(guī)立法主體、規(guī)約客體、行為規(guī)范、救濟(jì)、時(shí)效等內(nèi)容不完備，設(shè)計(jì)存在缺陷；還有部分黨內(nèi)法規(guī)缺乏邏輯一致性，內(nèi)容前后不呼應(yīng)、權(quán)責(zé)不對(duì)等等。

其次，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性有待增強(qiáng)。系統(tǒng)的特點(diǎn)是達(dá)致“1+1>2”，這也是制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)追求的效果。黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性既針對(duì)同一類別中不同黨內(nèi)法規(guī)而言，又針對(duì)不同類別黨內(nèi)法規(guī)而言。系統(tǒng)性來(lái)自各方面黨內(nèi)法規(guī)的健全、來(lái)自各部分的協(xié)調(diào)、亦來(lái)自各效力層級(jí)清楚定位。黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性不足表現(xiàn)為：黨內(nèi)法規(guī)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，《綱要》列出了2013-2017年需要完善的黨內(nèi)法規(guī)，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、黨的反腐倡廉建設(shè)和民主集中制建設(shè)等6大類37個(gè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，當(dāng)然其中部分為需要修訂或修改，這說(shuō)明當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)缺位現(xiàn)象依然存在；同時(shí)已存的黨內(nèi)法規(guī)中，實(shí)體性規(guī)范過(guò)多，相配套的程序性規(guī)范相對(duì)缺乏；再有上述六大類需完善的黨內(nèi)法規(guī)其關(guān)系如何理順，還存在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)序列性和層次性不清晰，存在交叉重復(fù)，銜接性不夠問(wèn)題；此外，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性不足還表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)粗線條規(guī)定較多，具體的配套細(xì)則缺乏上。

最后，黨內(nèi)法規(guī)體系的權(quán)威性尚待樹(shù)立。黨內(nèi)法規(guī)如不能有效貫徹，或是朝令夕改，則其權(quán)威性必然受損。黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性不足表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性被“矮化”，部分黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)存有誤區(qū)，遵規(guī)意識(shí)不強(qiáng)；約束性被“弱化”，對(duì)自身依規(guī)辦事要求過(guò)低；執(zhí)行性被“虛化”，落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)過(guò)于依賴黨員自律，黨內(nèi)法規(guī)硬性規(guī)定落實(shí)不到位；懲戒性被“軟化”，問(wèn)責(zé)剛性不足，彈性有余。[3]

2未與國(guó)家法律形成有機(jī)銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雖規(guī)范對(duì)象、調(diào)整范圍、保障措施不同，但二者并不矛盾，其在規(guī)范目標(biāo)、核心準(zhǔn)則與制度根源上具有一致性，同屬國(guó)家治理體系，相輔相成，互為補(bǔ)充。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律銜接不足主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是部分黨內(nèi)法規(guī)合法性缺失。合法性指黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容是否符合國(guó)家憲法法律。如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中有關(guān)黨紀(jì)檢查機(jī)關(guān)調(diào)查取證的部分規(guī)定和現(xiàn)有國(guó)家法律規(guī)定不同；二是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)范界限不明。一方面表現(xiàn)為部分黨內(nèi)法規(guī)超越其權(quán)限范圍，將本應(yīng)由國(guó)家法律進(jìn)行規(guī)制的內(nèi)容納入自身規(guī)制范疇，如2010年出臺(tái)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，規(guī)定對(duì)象包括非黨員的的副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，2013年出臺(tái)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，適用對(duì)象為黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，即均將規(guī)范對(duì)象延至黨外。而涉及黨外公權(quán)力機(jī)關(guān)及人員的規(guī)范，應(yīng)由國(guó)家法律進(jìn)行調(diào)整。另一方面表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)范內(nèi)容交叉重復(fù)，如黨紀(jì)處分條例中與刑法相重復(fù)的內(nèi)容需要加以修改；三是部分黨內(nèi)法規(guī)存在適時(shí)轉(zhuǎn)化問(wèn)題。由于國(guó)家法律的漸進(jìn)性，中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政，部分國(guó)法未能予以及時(shí)規(guī)范的內(nèi)容由黨內(nèi)法規(guī)承擔(dān)了先行先試的任務(wù)。當(dāng)前符合條件、直接規(guī)范公權(quán)力的黨內(nèi)法規(guī)的國(guó)家法律轉(zhuǎn)化問(wèn)題已制約了黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，如2014年重新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》中有關(guān)選拔干部的原則、任用條件、程序等相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定即在客觀上存在國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的問(wèn)題。

三、與國(guó)家法律相銜接下的黨內(nèi)法規(guī)體系的完善

完善黨內(nèi)法規(guī)體系是一個(gè)綜合工程，需要體系內(nèi)外合力解決，這里僅從與國(guó)家法律有機(jī)銜接角度，就完善黨內(nèi)法規(guī)體系談幾點(diǎn)想法。

1秉持合法性原則。秉持合法性原則要解決的是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相沖突的問(wèn)題。黨內(nèi)立法法《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條規(guī)定，“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”，明確合法性為黨內(nèi)法規(guī)制定必須遵循的原則之一。合法性要求黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一方面要切實(shí)做到，“憲法和法律確定的指導(dǎo)思想的基本原則，黨內(nèi)法規(guī)必須堅(jiān)持和遵循；憲法和法律規(guī)定的基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度，黨內(nèi)法規(guī)必須貫徹和維護(hù)；憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利和自由，黨內(nèi)法規(guī)不得限制和剝奪；憲法和法律設(shè)定的公民基本義務(wù)與責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)不得變通與豁免?！盵4]從而確保黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性。另一方面要求黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)樹(shù)立憲法思維。將憲法文本所蘊(yùn)含的憲法理念，如民主、法治、公平等基本價(jià)值貫穿于黨內(nèi)法規(guī)體系中，并以其為引導(dǎo)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)制定上的民主性與開(kāi)放性，內(nèi)容上的科學(xué)性，完備黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。[5]尤其在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律交集的地方，如反腐敗領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)執(zhí)法的規(guī)定應(yīng)秉持合法性原則。

完善黨內(nèi)法規(guī)體系，確保黨內(nèi)法規(guī)不與國(guó)家法律相沖突，應(yīng)從三個(gè)階段把握黨內(nèi)法規(guī)的合法性：一是黨內(nèi)法規(guī)起草論證階段，擬制定黨內(nèi)法規(guī)的黨組織應(yīng)與相應(yīng)權(quán)限國(guó)家法律制定主體溝通協(xié)商，就黨內(nèi)法規(guī)制定目的內(nèi)容是否與國(guó)家法律相沖突作出評(píng)估，并就結(jié)果由承擔(dān)制定黨內(nèi)法規(guī)的組織在充分調(diào)查、論證的基礎(chǔ)上，通過(guò)合法性審查后，對(duì)與國(guó)家法律相沖突內(nèi)容進(jìn)行修改。二是黨內(nèi)法規(guī)審核階段，應(yīng)設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)合法性審查機(jī)構(gòu)，專司黨內(nèi)法規(guī)合法性審查。目前黨內(nèi)法規(guī)合法性審查為“同步自審”，即由黨內(nèi)法規(guī)審批機(jī)關(guān)自核送審黨內(nèi)法規(guī)的合法性，但鑒于法律的專業(yè)性，由吸納法律人士的黨內(nèi)法規(guī)合法性審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行這項(xiàng)工作明顯更佳。三是黨內(nèi)法規(guī)備案階段，對(duì)已發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，由備案審查機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)是否合法，在與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行最后審查。

2實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)體系根據(jù)規(guī)范內(nèi)容可分為純粹處理黨內(nèi)事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)和作用于治國(guó)理政的黨內(nèi)法規(guī)，前者因作用范圍在黨內(nèi)，只要秉持合法性原則底線即可，而后者因超出黨內(nèi)事務(wù)范圍，涉及公權(quán)力運(yùn)行，還存在與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。對(duì)此應(yīng)從三個(gè)方面加以完善。

一是厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的規(guī)范邊界?！皩?duì)黨內(nèi)法規(guī)中雖有規(guī)定但可以由國(guó)家法律來(lái)規(guī)范的，盡量通過(guò)國(guó)家法律來(lái)體現(xiàn)；對(duì)于立法法明確規(guī)定由國(guó)家法律規(guī)范的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)作出規(guī)定；對(duì)于那些經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)，應(yīng)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)及時(shí)通過(guò)法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國(guó)家法律?！盵6]即黨內(nèi)法規(guī)只能對(duì)黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，不能超越權(quán)限范圍。若規(guī)范所涉對(duì)象為黨員，屬黨內(nèi)事務(wù)，并以紀(jì)律保障實(shí)施的則由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整，而所涉對(duì)象普遍，屬社會(huì)事務(wù)，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障的則應(yīng)由國(guó)家法律來(lái)規(guī)制。同時(shí)，對(duì)國(guó)家法律已明確規(guī)定的內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)再規(guī)定，避免交叉重復(fù)，浪費(fèi)立法資源。[5]對(duì)已有重復(fù)規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)通過(guò)修訂解決“紀(jì)”“法”不分問(wèn)題。

二是建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的立法溝通機(jī)制。“黨內(nèi)立法機(jī)關(guān)，要加強(qiáng)同人大法規(guī)部門(mén)、政府法制部門(mén)的聯(lián)系，要通過(guò)建立互相之間定期交流、溝通、協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，研究解決黨內(nèi)立法與國(guó)家立法工作中需要雙方協(xié)作配合解決的重要問(wèn)題，共同開(kāi)展對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律雙重調(diào)整的重大問(wèn)題的立法調(diào)研和論證。”[7]建立立法溝通機(jī)制意義在于，一方面在涉及公權(quán)力運(yùn)行的事項(xiàng)進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃前，與國(guó)家法律立法機(jī)關(guān)進(jìn)行充分溝通，在與國(guó)家法律立法規(guī)劃不沖突的前提下，科學(xué)合理編制黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃。另一方面對(duì)于重大涉雙重調(diào)整的問(wèn)題，如推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的問(wèn)題、黨政機(jī)關(guān)公共權(quán)力行使問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用問(wèn)題等，雙方可以協(xié)同調(diào)查論證，從而增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定流程的科學(xué)性、民主性和系統(tǒng)性。

三是做好黨內(nèi)法規(guī)的清理與評(píng)估。清理與評(píng)估是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系完善的動(dòng)態(tài)把握。一般而言，遵循制定程序制定出的黨內(nèi)法規(guī)可以實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)外的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但在后續(xù)適用過(guò)程中，因?yàn)檎紊鷳B(tài)的變化、缺乏預(yù)見(jiàn)性、新的國(guó)家法律的出臺(tái)等原因，其可能會(huì)與國(guó)家法律發(fā)生沖突，需要及時(shí)進(jìn)行完善。為此，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，制定機(jī)關(guān)、起草部門(mén)和單位可依職權(quán)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，以解決上述問(wèn)題。截至2014年，中央辦公廳等50多個(gè)部門(mén)完成了兩個(gè)階段的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，清理范圍為新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的23萬(wàn)多件中央文件。其中，1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效，二者共占587%；繼續(xù)有效的487件中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。[8]此次清理工作對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)性而言，效果不言而喻，隨著法治國(guó)家建設(shè)的不斷推進(jìn)這項(xiàng)工作還應(yīng)持續(xù)進(jìn)行。只有清理出黨內(nèi)法規(guī)中不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問(wèn)題，評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實(shí)施效果，才能完善黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3完成向國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化。完成部分黨內(nèi)法規(guī)的國(guó)家法律轉(zhuǎn)化是將應(yīng)由國(guó)家法律規(guī)范的內(nèi)容歸屬于國(guó)家法律，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)化。規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的黨內(nèi)法規(guī)于國(guó)家法律而言，具有價(jià)值與實(shí)踐兩個(gè)維度的建構(gòu)意義。價(jià)值層面上，蘊(yùn)含于黨內(nèi)法規(guī)中的執(zhí)政理念可內(nèi)化為國(guó)家法律精神；實(shí)踐層面上，擔(dān)負(fù)先行先試的實(shí)施有效的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)適時(shí)國(guó)家法律化，除應(yīng)在憲法中對(duì)之進(jìn)行原則性規(guī)定外，還應(yīng)體現(xiàn)于憲法以外的其他法律法規(guī)中。應(yīng)該說(shuō)，彌補(bǔ)國(guó)家法律不足的黨內(nèi)法規(guī)在初始探索階段的確發(fā)揮了重要的作用，但隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)在權(quán)威、效力和規(guī)約范圍上呈現(xiàn)出有限性，此時(shí)依序?qū)?shí)踐中實(shí)施成熟、有效的黨內(nèi)法規(guī)上升為權(quán)威性、規(guī)范性與操作性更強(qiáng)的國(guó)家法律，乃是中國(guó)法治推進(jìn)的特殊有效進(jìn)路。

需要完成國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的黨內(nèi)法規(guī)可分為三類：一是涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)，如以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和執(zhí)政方式的規(guī)定，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中黨組織的活動(dòng)、行為及其制度約束問(wèn)題的規(guī)定；二是涉及黨依法執(zhí)政內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，如黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律處分、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)等規(guī)定；[5]三是涉及黨依法治國(guó)與依法執(zhí)政交叉重合的黨內(nèi)法規(guī)，如黨和國(guó)家重大決策程序、政務(wù)公開(kāi)等規(guī)定。這類黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟后由評(píng)估小組對(duì)其轉(zhuǎn)化的可行性、必要性進(jìn)行評(píng)估，并形成評(píng)估報(bào)告，由黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)構(gòu)據(jù)報(bào)告，形成國(guó)家法律立法建議草案提交國(guó)家立法機(jī)構(gòu)。[9]

綜上，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系有助于依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和依法治國(guó)。從與國(guó)家法律相銜接的視角，把握好黨內(nèi)法規(guī)在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)作用，形成與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)化，對(duì)于完善黨內(nèi)法規(guī)體系，建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系意義重大。

參考文獻(xiàn)：

[1] 施新州.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能分析[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2015，（6）.

[2] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[3] 周先旺.把黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的要求落到實(shí)處[N/OL].鳳凰網(wǎng)，2015-06-10. http：// news. ifeng. com/ a/ 20141127/ 425829000. shtml.

[4] 中央紀(jì)委監(jiān)察部法規(guī)室.全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)工作理論研討座談會(huì)論文集[C]. 北京：中國(guó)方正出版社，2005：128-129.

[5] 張亞茹.做好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接[N].陜西黨校報(bào)，2015-06-30.

[6] 黃樹(shù)賢.大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)[G]∥《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本.北京：人民出版社，2014：270.

[7] 宋健.怎樣使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法相協(xié)調(diào)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2005-05-30.

[8] 黨內(nèi)法規(guī)清理工作全部完成 1178件“清掉”691件[N/OL].人民網(wǎng)，2015-07-20. http：// politics. people. com. cn/ n/ 2014/ 1118/ c7073126043346. html.

[9] 三類黨規(guī)有必要轉(zhuǎn)化為國(guó)法[N/OL].和訊網(wǎng)，2015-06-10. http： //news. hexun. com/ 20141027/ 169711933. html.

【責(zé)任編輯：黎 峰】