魏海青

2014年12月，河北省廊坊市紀(jì)委監(jiān)察局召開“改革推進(jìn)會(huì)”，全面推行縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察派駐新模式，紀(jì)檢組長(zhǎng)不再擔(dān)任駐在部門黨組成員。剝離紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門之間利益關(guān)系，監(jiān)督地位更加超然，沒有后顧之憂，監(jiān)督更加專注有力，凸顯了紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

這項(xiàng)舉措讓人耳目一新，被認(rèn)為是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的一大進(jìn)步，也為當(dāng)前的紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革提供了一個(gè)具有參照意義的樣本。

改革的三大亮點(diǎn)

廊坊的改革探索既是形勢(shì)所需，也是問(wèn)題倒逼。

長(zhǎng)期以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)擔(dān)任駐在部門黨委（組）成員。作為駐在單位副職，紀(jì)檢組長(zhǎng)難以對(duì)“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督。再加上“決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)混淆”，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)未能在反腐中發(fā)揮應(yīng)有作用。

傳統(tǒng)派駐模式下，派駐機(jī)構(gòu)人員的工資福利、生活津貼、住房、醫(yī)療等事宜均由駐在部門負(fù)責(zé)。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，利益決定立場(chǎng)。如果工資、福利由駐在部門發(fā)放，駐在部門可以名正言順地通過(guò)利益來(lái)拉攏腐蝕派駐人員。比如，通過(guò)增加出國(guó)機(jī)會(huì)、公費(fèi)考察、發(fā)放補(bǔ)貼等手段，變相地拉攏派駐人員，使派駐機(jī)構(gòu)人員與駐在部門形成“利益共同體”，一榮俱榮，一損俱損。這種同體監(jiān)督導(dǎo)致派駐人員失去獨(dú)立性，監(jiān)督職能弱化、虛化，不但不能履行監(jiān)督職責(zé)，甚至充當(dāng)“消防隊(duì)員”，為駐在部門腐敗問(wèn)題“滅火消災(zāi)”。

中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系工作規(guī)劃（2013-2017）》強(qiáng)調(diào)“要改革黨的紀(jì)律檢查體制，完善紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理”。面對(duì)問(wèn)題倒逼，廊坊市紀(jì)委主動(dòng)改革，開創(chuàng)了一種紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)新模式，具有三大亮點(diǎn)。

其一，從同體監(jiān)督到獨(dú)立監(jiān)督。該模式首先在組織領(lǐng)導(dǎo)上完全垂直管理，派出人員由縣紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢組長(zhǎng)不再擔(dān)任駐在部門黨組成員，不參與部門業(yè)務(wù)分工。這對(duì)原來(lái)“寄人籬下”的派駐模式是顛覆性的改變，增強(qiáng)了派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，確立了派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主體地位，實(shí)現(xiàn)了工作責(zé)任主體與監(jiān)督主體的有效分離，完成了從同體監(jiān)督到獨(dú)立監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

這次改革正是從體制入手完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，增強(qiáng)其獨(dú)立性和權(quán)威性，從根本上消除“不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不想監(jiān)督”的土壤。正如香河縣紀(jì)委駐食藥監(jiān)局紀(jì)檢組長(zhǎng)白艷華所說(shuō)，現(xiàn)在紀(jì)檢組的地位比較超然，監(jiān)督起來(lái)自然有底氣，也有力度。

其二，從利益關(guān)聯(lián)到完全剝離。此次改革在后勤保障上實(shí)行統(tǒng)一管理，派駐人員的工資福利、考核獎(jiǎng)懲、后勤保障等各方面均由縣（市、區(qū)）紀(jì)委負(fù)責(zé)，與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員一視同仁。這一模式打破了原來(lái)的一對(duì)一派駐所形成的利益共謀機(jī)制。因?yàn)椴还苁菑膫€(gè)人利益還是從單位整體利益的角度，過(guò)去的派駐紀(jì)檢組和駐在單位利益關(guān)聯(lián)度很高，而現(xiàn)在的情況則與以前完全不同了。這樣有助于切斷派駐人員與駐在部門千絲萬(wàn)縷的工作關(guān)系、感情關(guān)系、利益關(guān)系，使他們能夠站在利益超脫、客觀公正的立場(chǎng)上進(jìn)行監(jiān)督。

其三，從不能發(fā)力到完全發(fā)力。廊坊市紀(jì)委對(duì)派駐人員進(jìn)行了充分授權(quán)，可列席駐在部門各種會(huì)議、隨時(shí)調(diào)閱駐在部門的各種文件資料、全方位開展各項(xiàng)監(jiān)督檢查。

這一改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)駐在部門“一把手”的監(jiān)督。過(guò)去“一把手”和紀(jì)檢組長(zhǎng)的上下級(jí)關(guān)系決定了對(duì)“一把手”監(jiān)督的困境，“居高臨下”的體制安排，使派駐機(jī)構(gòu)從不敢監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楦矣诒O(jiān)督，從不能發(fā)力到完全發(fā)力。用香河縣交通局局長(zhǎng)蘇寬的話說(shuō)：“紀(jì)檢組是真監(jiān)督，真檢查，真不講情面呀！”

本次改革形成的新模式，設(shè)計(jì)更為科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)更為有效，派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性更強(qiáng)。這次增量改革實(shí)踐，最終成為推動(dòng)基層清廉政治風(fēng)氣的發(fā)動(dòng)引擎。

如何完善

廊坊改革的成效和優(yōu)勢(shì)是明顯的。但是，任何一項(xiàng)改革設(shè)計(jì)都不可能完美無(wú)缺，在運(yùn)行中必然會(huì)面臨一些的新問(wèn)題和新矛盾。比如：這項(xiàng)改革是否存在政策法規(guī)的結(jié)構(gòu)性沖突，是否考慮政治大生態(tài)與機(jī)制小生態(tài)的關(guān)系，內(nèi)部機(jī)構(gòu)人員如何整合優(yōu)化，專業(yè)化團(tuán)隊(duì)如何塑造，如何自我監(jiān)督，是否需要配套措施等。

首先，建立開放互動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，從“被動(dòng)出擊”到“主動(dòng)出擊”。

統(tǒng)計(jì)顯示，2012年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件中，線索來(lái)源于群眾舉報(bào)的占41.8%。許多案件都是由群眾舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵、輿論沖擊的情況下，才被動(dòng)回應(yīng)。比如，網(wǎng)絡(luò)上報(bào)道的“季建業(yè)岳父舉報(bào)楊衛(wèi)澤因其為女婿落馬主要推手”，以及大量的情婦舉報(bào)案，這種“利益關(guān)聯(lián)人”式舉報(bào)，昭示了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)督中的被動(dòng)和消極，沒有主動(dòng)出擊防患于未然。

要完成從“被動(dòng)出擊”到“主動(dòng)出擊”的轉(zhuǎn)變，必須拋棄“守株待兔”式的僥幸，學(xué)習(xí)扁鵲兄長(zhǎng)“治未病”之理念，變被動(dòng)為主動(dòng)。要“沉下去”、“走出去”，善于通過(guò)調(diào)研走訪，發(fā)現(xiàn)腐敗問(wèn)題的蛛絲馬跡;要開辟信息通道，完善信息反饋。借助新興網(wǎng)絡(luò)媒體，進(jìn)行反腐信息交流與互動(dòng)，掌握民情、民意、民怨、民盼，有反饋、有答復(fù);要懲防結(jié)合，以防為主。從事后查處為主轉(zhuǎn)向事前監(jiān)督為主，將監(jiān)督的關(guān)口前移，提升反腐預(yù)警功能;最后，完善協(xié)作機(jī)制。紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、組織人事部門相互配合協(xié)作，增強(qiáng)反腐合力，使腐敗行為無(wú)可遁跡、即刻顯形。

其次，加強(qiáng)專業(yè)化團(tuán)隊(duì)建設(shè)，打造“火眼金睛”。

作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的專門隊(duì)伍，不僅需要高度的工作熱情，還需要符合職業(yè)特點(diǎn)的專業(yè)化本領(lǐng)。2009年《河北日?qǐng)?bào)》刊載：“近年來(lái)全省95%以上的縣級(jí)派駐機(jī)構(gòu)基本沒有查辦過(guò)案件，基層存在的一些突出問(wèn)題很難得到及時(shí)調(diào)查處理?！痹蚝卧冢梭w制原因外，監(jiān)督者的能力不足、本領(lǐng)不強(qiáng)，缺乏一雙洞察問(wèn)題的“火眼金睛”，也是關(guān)鍵因素。

打鐵還需自身硬。長(zhǎng)期以來(lái)，由于紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)職能龐雜，并以行政事務(wù)為主，職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)嚴(yán)重滯后，打虎本領(lǐng)不強(qiáng)。這就需要培養(yǎng)或選拔一批掌握政策、法律、經(jīng)濟(jì)、審計(jì)、心理等領(lǐng)域的專業(yè)人士補(bǔ)充紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，補(bǔ)強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的薄弱環(huán)節(jié)，提高見微知著的能力，善于從細(xì)微線索中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)所駐單位一些重大事項(xiàng)、干部任免、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)等進(jìn)行腐敗風(fēng)險(xiǎn)控制。

再次，完善對(duì)紀(jì)檢人員的監(jiān)督機(jī)制，解決“燈下黑”難題。

紀(jì)檢監(jiān)察干部并非生活在真空之中，也不具備天生的“免疫力”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，紀(jì)檢監(jiān)察干部被拉攏、腐蝕的危險(xiǎn)越來(lái)越大，面臨的考驗(yàn)越來(lái)越多。

同時(shí)，縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察派駐模式還面臨著“熟人社會(huì)”、“人情社會(huì)”的考驗(yàn)。縣級(jí)機(jī)構(gòu)是行政層級(jí)中的一個(gè)基層單元，派駐人員與駐在單位人員難免有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，同學(xué)、親戚、戰(zhàn)友、朋友，等等，這些因素對(duì)派駐人員的監(jiān)督工作構(gòu)成干擾，難免不出現(xiàn)關(guān)系案，金錢案、人情案。這次改革雖然從組織遴選和干部任期對(duì)派駐人員進(jìn)行了界定，但對(duì)于如何防范“私情私心”對(duì)監(jiān)督的干擾，制度設(shè)計(jì)明顯不足，成為這次改革的“阿喀琉斯之踵”。

面對(duì)利益多元化沖擊，面對(duì)人性之弱點(diǎn)，除了加強(qiáng)自身政治修養(yǎng)外，更要強(qiáng)化制度的監(jiān)督和制約。“監(jiān)督”不僅是一種權(quán)力，更是一種責(zé)任。只有權(quán)責(zé)對(duì)等，才能“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，實(shí)現(xiàn)公權(quán)公用。

（作者單位：河北行政學(xué)院）