李丹陽

隨著大數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)技術(shù)的不斷發(fā)展，激發(fā)出越來越多新的管理模式、營銷模式和生活模式，從而催生了應(yīng)急管理創(chuàng)新的要求。這也對公共管理者盡快轉(zhuǎn)變思維模式提出了迫切要求，這種思維變革的深刻程度和困難程度，很可能遠(yuǎn)比商業(yè)管理領(lǐng)域的思維變革來得更加劇烈。

數(shù)據(jù)能力鴻溝

跟企業(yè)界善于利用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決商業(yè)問題、創(chuàng)造新商業(yè)模式相比，中國目前的應(yīng)急管理體制，還未能有效地響應(yīng)這種技術(shù)層面的重大突破，更沒有以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)來構(gòu)建新的應(yīng)急管理體制，以至于存在多方面的問題。

目前，中國已經(jīng)形成的應(yīng)急管理體制，有其獨有的優(yōu)勢。有學(xué)者甚至將其命名為“拳頭模式”，意在強調(diào)這種應(yīng)急管理體制的優(yōu)勢和效率。

然而，與大數(shù)據(jù)時代所涌現(xiàn)出的海量數(shù)據(jù)相比，中國應(yīng)急管理體制最突出的問題在于信息能力不足，無法應(yīng)對應(yīng)急管理情境中海量數(shù)據(jù)帶來的沖擊，更沒有辦法運用海量數(shù)據(jù)為應(yīng)急管理服務(wù)。

政府機構(gòu)對于大數(shù)據(jù)的認(rèn)識和應(yīng)用，還處在非常初級的階段，與商業(yè)機構(gòu)相比存在著明顯的“代差”。

大數(shù)據(jù)時代的電子政務(wù)早已不應(yīng)再停留于做一個政府網(wǎng)站，然后羅列式地公布一些應(yīng)急法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)圖和應(yīng)急預(yù)案。而應(yīng)該運用最新的數(shù)據(jù)技術(shù)，對應(yīng)急管理可能涉及的各類數(shù)據(jù)進行收集、整理、匯總和分析，并將其作為首要的管理模塊，融入整個政府應(yīng)急管理工作流程之中。

能否有效利用應(yīng)急管理相關(guān)數(shù)據(jù)，對有可能發(fā)生的各類突發(fā)事件進行及時的預(yù)警和預(yù)測，是衡量應(yīng)急管理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。從近年來我國發(fā)生的比較重大的災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)對過程來看，目前的應(yīng)急管理體制的預(yù)警預(yù)測能力還比較欠缺。

以2008年初波及南方數(shù)省的冰雪災(zāi)害為例，實際上早在當(dāng)年1月初，氣象部門對災(zāi)害性天氣已經(jīng)作了比較及時的預(yù)報。然而，我們的應(yīng)急管理體制并沒有很好地利用這一氣象數(shù)據(jù)，對其可能對交通、社會生活各方面的影響進行分析，為后續(xù)應(yīng)急管理工作奠定良好的預(yù)警基礎(chǔ)。

這種前期預(yù)警能力的缺失，直接導(dǎo)致有關(guān)部門難以有效應(yīng)對后來出現(xiàn)的供電線路冰凍、道路毀壞、旅客大量積壓等問題，造成巨大的社會成本和經(jīng)濟損失。

要想使應(yīng)急管理系統(tǒng)運作的效能不斷提升，必須具備對應(yīng)急管理歷史數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)能力。如果缺乏這種能力，只會一而再、再而三地犯錯，甚至出現(xiàn)不該出現(xiàn)的悲劇。

以2012年北京721暴雨災(zāi)害為例。事實上，北京每年夏季都會下暴雨，而由于城市排水系統(tǒng)設(shè)計的落后，每次暴雨幾乎都會使城內(nèi)數(shù)十個較低的低洼路段嚴(yán)重積水，尤其是下凹式立交橋。2012年特大暴雨發(fā)生前，按照歷史數(shù)據(jù)分析，就可以知道往年會嚴(yán)重積水的低洼路段同樣會嚴(yán)重積水。在這種情況下，有關(guān)部門應(yīng)該在這些路段設(shè)置路障或警示標(biāo)志，阻止車輛和行人的進入。然而，當(dāng)時有關(guān)部門并沒有采取措施，以致最后出現(xiàn)震驚中外的廣渠門車主溺斃事件。

現(xiàn)代應(yīng)急管理能力

與“大數(shù)據(jù)時代標(biāo)準(zhǔn)”相比，目前的中國應(yīng)急管理體制，無論是設(shè)計理念還是實際運行過程，顯然還有著非常大的差距。

現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)是一個科學(xué)、周嚴(yán)的系統(tǒng)，對應(yīng)急管理相關(guān)數(shù)據(jù)的把握是基礎(chǔ)。只有掌握了全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，決策者才有可能作出科學(xué)合理的決策。

在2008年冰雪災(zāi)害中，廣州火車站已經(jīng)人滿為患，有關(guān)部門卻無法準(zhǔn)確掌握珠三角各工廠工人的數(shù)量，并對其出行趨勢進行分析，這直接導(dǎo)致大量人潮不斷向站前廣場聚集，極大地增加了疏導(dǎo)工作的難度。

又如，2013年雅安地震中，由于當(dāng)?shù)卣块T缺乏對本地區(qū)居民數(shù)量、居住位置等重要數(shù)據(jù)的掌握，導(dǎo)致部分物資調(diào)配出現(xiàn)冷熱不均的現(xiàn)象，甚至引發(fā)村民和政府以及村民之間的沖突。

此外，近年各地頻發(fā)、致多人死傷的“井蓋事件”。如果有關(guān)部門能夠給這些井蓋，哪怕是關(guān)鍵部位的井蓋設(shè)置感應(yīng)器，使井蓋是否缺失的數(shù)據(jù)能夠及時傳回相應(yīng)的管理部門，則可以在很大程度上避免后續(xù)悲劇的發(fā)生。

從應(yīng)急管理指揮的流程運作來看，前期抓取的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)，必須迅速及時地傳遞到各應(yīng)急管理的執(zhí)行單位，才能最大限度地發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的功用。只有這樣，基層單位才可能有必需的針對性和有效性。

然而，受傳統(tǒng)官僚制度層級限制、條塊分割等弊端影響，我國目前應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的傳遞路徑并不暢通，以致出現(xiàn)協(xié)調(diào)應(yīng)對的困難。

在諸多案例中，與應(yīng)急管理相關(guān)的數(shù)據(jù)，無法及時傳遞給基層的執(zhí)行單位，以致真正直面應(yīng)急管理情境的部門，往往因為無法得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)而束手無策，甚至陷于慌亂之中。

在復(fù)雜的高風(fēng)險社會開展應(yīng)急管理，單領(lǐng)域的數(shù)據(jù)收集固然重要，但更重要的是，具備對多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進行收集和關(guān)聯(lián)分析，進而科學(xué)地制定應(yīng)急管理的預(yù)案，并采取必要措施的能力。否則，在有極強次生性的突發(fā)事件面前，應(yīng)急管理系統(tǒng)將無所作為。

對應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)應(yīng)用能力，是我國應(yīng)急管理體制的一大軟肋。

譬如，2012年北京暴雨災(zāi)害中，氣象臺對于暴雨的時間范圍、降雨量都作出了預(yù)報，然而相關(guān)的應(yīng)急管理部門，卻沒有將這些數(shù)據(jù)和流風(fēng)險數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析和應(yīng)用，更沒有采取有效措施對山區(qū)居民進行預(yù)警預(yù)告，最后導(dǎo)致傷亡慘重的泥石流災(zāi)害。

重塑應(yīng)急管理體制

當(dāng)下，中國民眾已經(jīng)把政府機構(gòu)和商業(yè)機構(gòu)置于同一個競技場，并樂于對這兩種機構(gòu)的能力與表現(xiàn)進行評價。而商業(yè)機構(gòu)具備強大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用能力，在這種情境下，中國應(yīng)急管理體制面臨著極大的對比壓力。

可以說，是否能盡快在數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域追趕商業(yè)機構(gòu)的步伐，進而形成現(xiàn)代應(yīng)急管理能力，已經(jīng)成為迫切需要解決的問題。這就要以數(shù)據(jù)而不是權(quán)力為基礎(chǔ)，重塑應(yīng)急管理體制。

過去我國應(yīng)急管理體制，主要是以傳統(tǒng)官僚制的理念設(shè)計的。其中，權(quán)力要素得到很大程度的強調(diào)，如應(yīng)急管理體制依托既有政府機構(gòu)體系建立、側(cè)重構(gòu)建應(yīng)急管理的命令指揮權(quán)力鏈條、推崇黨政領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)急管理中的權(quán)力等。相對而言，非常重要的數(shù)據(jù)要素，沒有得到應(yīng)有的重視。

面對復(fù)雜、瞬息萬變的應(yīng)急管理情境，權(quán)力要想發(fā)揮作用，首先要具備充分的數(shù)據(jù)。如果應(yīng)急管理決策者缺乏充分的數(shù)據(jù)，甚至忽視數(shù)據(jù)，不僅應(yīng)急管理的諸環(huán)節(jié)無法運轉(zhuǎn)，反而容易帶來更具災(zāi)難性的后果。這在諸多應(yīng)急管理實踐中已經(jīng)得到驗證。

大數(shù)據(jù)時代的到來，再次提醒體制設(shè)計者和參與者，應(yīng)該更加關(guān)注數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理流程中的基礎(chǔ)性作用，改變體制中權(quán)力與數(shù)據(jù)間的不對稱關(guān)系，最終建立以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)和依歸的新型應(yīng)急管理體制。唯有如此，才能規(guī)避傳統(tǒng)官僚體制的弊端，有效地應(yīng)對各種類型的突發(fā)事件。

作為一個有機運行的整體，應(yīng)急管理體制的各個環(huán)節(jié)，如預(yù)警、決策、指揮、協(xié)調(diào)、處置等，都離不開全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。然而，中國目前的應(yīng)急管理體制，對數(shù)據(jù)的收集、處理、傳遞、整合都存在不少的問題?？梢韵胍?，大數(shù)據(jù)技術(shù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，將有力地提升中國應(yīng)急管理體制的數(shù)據(jù)能力，進而重塑整個應(yīng)急管理體制。

與應(yīng)激式的突發(fā)事件應(yīng)對不同，現(xiàn)代應(yīng)急管理非常注重日常應(yīng)急管理信息和資源的收集與管理。只有事先掌握了相關(guān)信息和資源，才能在突發(fā)事件發(fā)生時做出最科學(xué)有效的決策和行動。大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，可以對信息和資源狀況的掌握更加精細(xì)化，增強應(yīng)急管理工作的針對性，形成一種個性化的應(yīng)急管理模式。

譬如，在日常應(yīng)急管理工作中，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠被用于廣泛搜集和分析所轄區(qū)域的風(fēng)險點、特殊人群的分布和需求、城鄉(xiāng)脆弱部位狀況等情況，進而運用個性化技術(shù)，為這些有特殊需求的目標(biāo)個體，提供有針對性的應(yīng)急救援和服務(wù)，使應(yīng)急管理工作的整體效果趨向最優(yōu)化。

作者單位：北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院