彭金芝

【摘要】在世界民航史上，美國率先開啟了民航市場開放和天空開放的進(jìn)程。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，航空自由化、航空市場一體化已成為民航發(fā)展的新趨勢。美國航空自由化的進(jìn)程是值得研究的對象，回顧美國民航邁向自由化進(jìn)程的歷史，總結(jié)其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對于分析中國民航業(yè)在航空自由化進(jìn)程中遭遇的新挑戰(zhàn)具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】航空自由化 美國 開放航空管制

【中圖分類號】F563/567 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

美國航空自由化進(jìn)程

在世界民航史上，美國率先進(jìn)行了航空自由化的探索?；仡櫭绹娇兆杂苫瘹v程，大致經(jīng)歷了航空規(guī)制取消、“市場開放”政策推行、“天空開放”推進(jìn)三個階段。

航空規(guī)制取消。20世紀(jì)20、30年代，美國民航處于幼年時期，航空公司也處于發(fā)展的起步階段。美國政府擔(dān)心，在航空公司技術(shù)設(shè)施和經(jīng)營管理水平有限的情況下，市場的過度競爭將導(dǎo)致航空資源浪費(fèi)，也不利于航空安全保障。為了避免航空市場的過度競爭給新興的航空業(yè)帶來毀滅性打擊，美國政府頒布了《民用航空法案》，用以規(guī)范和控制各航空公司之間的競爭。法案明確規(guī)定，航空公司的成立、進(jìn)入或者退出某一航線市場、票價的制訂均需得到政府的批準(zhǔn)。同年，美國成立了航空運(yùn)輸管理委員會（Civil Aeronautics Board-CAB）。這一機(jī)構(gòu)被授權(quán)對國際間的價格、航線、郵件的價格和航空安全有關(guān)的所有問題進(jìn)行管轄，其中包括航線經(jīng)營權(quán)的授予。在此后的40年中，航空運(yùn)輸管理委員會一直嚴(yán)格地使用著它的權(quán)力。

20世紀(jì)70年代，管制內(nèi)航空公司和管制外航空公司的經(jīng)營狀況反差極大。據(jù)國際航空運(yùn)輸協(xié)會（International Air Transport Association-IATA）的資料統(tǒng)計(jì)，1971年美國國內(nèi)航空公司的平均客座率只有48.5%，直到1977年，從沒有超過56%。與此形成鮮明對比的是，不受航空運(yùn)輸管理委員會管轄的美國各州內(nèi)航空公司，如位于加州內(nèi)的太平洋航空公司、位于達(dá)拉斯的西南航空公司，它們的票價比受管轄的航空公司平均低32%～47%，卻深受旅客歡迎。這一狀況的存在，也使反對航空規(guī)制的呼聲日益強(qiáng)大。

1974年下半年，美國參議院司法分會的一個肯尼迪聽證會①后，一份關(guān)于美國航空運(yùn)輸管理協(xié)會管理改革的特別報(bào)告出臺。報(bào)告列舉了航空運(yùn)輸管理協(xié)會在管理航空運(yùn)輸業(yè)過程中存在的問題：“排除了新航空公司進(jìn)入主要航線的可能性；保護(hù)了生產(chǎn)效率相對較低的航空公司的利益；導(dǎo)致了航空運(yùn)輸業(yè)過高的勞動力成本和過高的服務(wù)成本；缺乏對價格競爭的注重和價格—質(zhì)量水平的權(quán)衡，難以滿足不同顧客的需要”。②

1978年10月24日，時任美國總統(tǒng)吉米·卡特簽署了《航空公司取消規(guī)制法案》。該法案要求逐步排除航空運(yùn)輸委員會對航線進(jìn)入退出、票價變動、航空公司成立等方面的管制，允許航空公司自主進(jìn)入市場、自主拓展業(yè)務(wù)，允許自由兼并與重組。航空運(yùn)輸委員會也于1985年1月1日被撤銷，這標(biāo)志著美國航空政策從限制競爭轉(zhuǎn)向了鼓勵競爭。

“市場開放”政策的推行?！逗娇展救∠?guī)制法案》的通過，宣告了美國航空自由化的開始。在國內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)獲得了一個更加自由的運(yùn)營環(huán)境后，美國政府將更自由航空運(yùn)輸環(huán)境的爭取進(jìn)一步推向了國際市場。從1977年至1985年，美國政府與多個國家進(jìn)行了激烈的雙邊談判。其中1978年3月，美國政府與荷蘭政府重新修訂的航空運(yùn)輸協(xié)議為美國推行的“市場開放”政策樹立了典范。雙方同意淡化政府在運(yùn)力、班次、砍價及市場等方面的監(jiān)管角色。到20世紀(jì)80年代中期，建立一個更加開放的規(guī)制體系的概念被引入許多國家和地區(qū)，國際航空運(yùn)輸業(yè)的規(guī)則也在新雙邊協(xié)定的簽訂中發(fā)生了改變，一個更加自由的國際航空經(jīng)營空間逐步打開。在新的雙邊協(xié)定中，市場準(zhǔn)入開放是一個重要變化，締約國之間的通航地點(diǎn)增加，并給予空運(yùn)企業(yè)更廣泛的第五航權(quán)，取消了對包機(jī)權(quán)利的限制；在航權(quán)方面，允許締約國各方根據(jù)自己需要指定任意多的空運(yùn)企業(yè)經(jīng)營商定的航線，并增加了允許半途更換機(jī)型的權(quán)利；③在運(yùn)力安排方面，取消了對航班次數(shù)和運(yùn)力的限制；在運(yùn)價管理方面實(shí)施“雙不批準(zhǔn)原則”，即只有在雙方政府均不批準(zhǔn)報(bào)審運(yùn)價的情況下，運(yùn)價協(xié)議才無效，這意味著航空票價向自由化邁出了一大步。

“天空開放”的推進(jìn)。在“市場開放”協(xié)定簽訂和實(shí)施后的10余年里，大批新興的航空公司倒閉或被兼并重組，在美國航空市場上出現(xiàn)了一些大公司，如美國航空公司、聯(lián)合航空公司等。這些大航空公司不滿足于“市場開放”政策下的國際航空經(jīng)營范圍和自由程度，強(qiáng)烈要求進(jìn)一步推進(jìn)航空自由化。

1992年9月，美國與荷蘭政府簽署了第一個“天空開放”協(xié)定，標(biāo)志著國際航空運(yùn)輸規(guī)制的進(jìn)一步放松。相比較于1978年的雙邊協(xié)定，新的雙邊協(xié)定中完全放開了市場準(zhǔn)入，締約國雙方的航空公司有權(quán)飛往對方國家的任意一點(diǎn)，突破了原協(xié)定中外國航空公司只允許飛往美國境內(nèi)有限幾個通航點(diǎn)的限制；在航權(quán)方面，締約國都提供無限制的第五航權(quán)；在運(yùn)價管理方面，“雙不批準(zhǔn)原則”被自由定價取代，除非是為防止出現(xiàn)歧視性價格等情況，政府一般不干預(yù)票價的制定。新協(xié)定中增加了航空公司可以自由簽署代碼共享協(xié)議或其他商業(yè)合作協(xié)議。

20世紀(jì)90年代末，在歐洲市場通過第二套一攬子措施基本實(shí)現(xiàn)了歐洲航空市場自由化之后，美國又先后與新加坡、文萊、中國臺灣、中國香港、日本等亞洲國家和地區(qū)達(dá)成了取消在航空運(yùn)輸業(yè)中大部分限制的協(xié)定，開拓美國與亞洲的“天空開放”市場。到2000年5月，美國與60個國家和地區(qū)簽署了“天空開放”協(xié)議。2003年6月，歐洲運(yùn)輸部長理事會授權(quán)歐盟委員會與美國進(jìn)行磋商，全面開放歐美之間的航空運(yùn)輸。美歐雙方于2007年4月30日簽署了歐美“天空開放”第一階段協(xié)議，協(xié)議于2008年3月30日生效。根據(jù)新協(xié)定，歐盟27個國家的任意一家航空公司都可以從本國境內(nèi)的任意城市飛往美國的任意城市，反之亦然。協(xié)議在為雙方航空公司提供新的航權(quán)的同時，為歐美雙方管理當(dāng)局提供了廣泛的合作平臺，消除了跨大西洋及更遠(yuǎn)航線在市場準(zhǔn)入、運(yùn)力、運(yùn)價方面的障礙。歐美“天空開放”協(xié)議的簽訂，拉開了跨大西洋航空運(yùn)輸市場建設(shè)的序幕。

2010年3月25日，美歐初步達(dá)成了“天空開放”第二階段的協(xié)議。在第一階段協(xié)議實(shí)現(xiàn)航線開放的基礎(chǔ)上，新的協(xié)議著重關(guān)注實(shí)現(xiàn)歐美航空業(yè)的投資開放。新協(xié)議規(guī)定，如果美國國會批準(zhǔn)解除外商在美國航空企業(yè)的投票權(quán)限制在25%的規(guī)定，歐盟將允許美國對歐盟航空公司擁有主要所有權(quán)；如果歐盟立法機(jī)構(gòu)修訂關(guān)于機(jī)場噪音的限制規(guī)定，歐盟航空公司將可以經(jīng)營美國至歐盟以外的國家間航線，同時歐盟在非洲或其他地區(qū)的第三方航空公司享有主要所有權(quán)后經(jīng)營美國航線的權(quán)利。歐美空運(yùn)量約占全球空運(yùn)總量的60%，歐美“天空開放”協(xié)定的簽訂是航空自由化歷程中里程碑式的事件，它意味著跨大西洋統(tǒng)一的航空市場正在形成。

美國航空自由化的影響

《航空公司取消規(guī)制法案》的簽署開啟了美國航空自由化的進(jìn)程。航空管制的放松意味著原來由政府壘筑的相對穩(wěn)定的航空市場被自由競爭所取代。放松管制實(shí)施后，美國涌現(xiàn)出大量的中小型航空公司。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年前在美國具備大型飛機(jī)（61座以上）經(jīng)營定期航班資格的航空公司只有36家。而到1984年，具備這種資格的航空公司達(dá)到123家。航空公司數(shù)量的迅速增加和政府保護(hù)壁壘的突然消失，使得各航空公司之間的競爭異常激烈。為了應(yīng)對激烈的市場競爭，他們紛紛采取各種手段以降低成本。如在飛機(jī)的使用上，購買或租賃經(jīng)濟(jì)性能好、省油的機(jī)型；在勞動力方面，重新進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，使工作流程更趨合理化，實(shí)行一專多能，甚至延長勞動時間以降低勞動力成本；航線設(shè)置上，以中樞輻射航線系統(tǒng)取代原來點(diǎn)對點(diǎn)的直線式航線網(wǎng)，以努力降低運(yùn)營成本。同時，利用促銷來開拓市場，以維持和提升市場的占有份額，保有和提升航空公司的市場競爭力。激烈的競爭導(dǎo)致大量航空公司倒閉、破產(chǎn)或被兼并。從1985年開始，美國的航空公司數(shù)量開始下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978～1986年間，共有198家航空公司進(jìn)入市場，到1987年時僅剩下74家。當(dāng)然，放松管制對推動美國航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展起到了一定的積極作用。通過航空管制的放松，美國定期航班平均載運(yùn)率由1975的54%上升到1992年的64%，定期航班旅客里程收入增加了62%；國際航班載運(yùn)率由1975年的50.4%上升到1988年的72.8%，旅客人數(shù)增加88%。從消費(fèi)者角度來說，廣大旅客購買到了更低價格的機(jī)票。據(jù)1989年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國有90.5%的旅客購買到打折票，平均折扣率是66.5%。到1991年，旅客票價平均降低了15%。

與此同時，伴隨著美國航空自由化的進(jìn)程，航空管制的放松和航空自由化已是不可逆的世界潮流。在美國實(shí)施放松航空管制之后，1983年7月，歐洲運(yùn)輸部長理事會頒布了《區(qū)域內(nèi)航空服務(wù)規(guī)章》（CEC，1983），為歐洲開放航空運(yùn)輸市場鋪平了道路。自1987年開始，歐共體通過三套一攬子措施，逐步實(shí)現(xiàn)航空市場自由化和天空開放。隨著歐美航空自由化進(jìn)程的推進(jìn)，世界上其他一些國家和地區(qū)也都通過雙邊或多邊協(xié)議的簽訂，加快了邁向航空運(yùn)輸自由化的步伐。2001年5月，美國、文萊、智利、新西蘭、新加坡5個太平洋國家共同簽署了一項(xiàng)多邊“天空開放”協(xié)定。隨后薩摩亞、秘魯、蒙古、湯加等國也加入進(jìn)來。2004年11月，東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN）宣布了一項(xiàng)旨在10個成員國范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)“天空開放”的計(jì)劃。至2008年12月，其各成員國首都間的航空運(yùn)輸權(quán)利已全部開放。

就中國民航發(fā)展的歷程來看，1980年，鄧小平提出“民航一定要企業(yè)化”的要求正契合了世界民航運(yùn)輸業(yè)放松管制的潮流。幾年后，1987年又開啟了以“政企分開”、“機(jī)場與航空公司分設(shè)”為主題的第二輪民航管理體制改革。中國民航的這次改革其實(shí)質(zhì)就是一次放松航空管制的改革。通過這次改革，民航各類企事業(yè)單位從民航局中獨(dú)立出來，政府從航空運(yùn)輸企業(yè)直接經(jīng)營管理者的角色淡出，經(jīng)營自主權(quán)回歸企業(yè)，航空企業(yè)成為市場競爭的主體。同時，自1980年9月中美兩國政府正式簽署民用航空運(yùn)輸協(xié)定之后，2004年和2007年兩國政府又重新對協(xié)定進(jìn)行了修訂，大幅度擴(kuò)大了中美雙方的航權(quán)。據(jù)中國民航局統(tǒng)計(jì)，2013年夏秋航季，中美兩國共有16家航空公司每周經(jīng)營443班客貨運(yùn)航班。兩國的航空運(yùn)輸市場由2003年的70萬人次、20萬噸貨郵增加到2012年的268萬人次、57.7萬噸貨郵。而且，截至2013年9月，中國已簽訂了114個雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定。這些都表明自上世紀(jì)80年代初開始，中國已經(jīng)走在了航空自由化的道路上。

航空自由化潮流對中國民航的挑戰(zhàn)

航空自由化、航空運(yùn)輸市場的開放，為中國民航開拓更廣泛的航空市場提供了可能的空間，但與此同時也使我們的航空企業(yè)不僅要遭遇國內(nèi)同行以及行業(yè)間的市場競爭，還需面對國際同行的市場競爭。因此，航空自由化進(jìn)程也會對中國民航帶來更大的挑戰(zhàn)。

防止航空壟斷。美國政府無論是簽署《航空公司取消規(guī)制法案》，還是推進(jìn)“市場開放”、“天空開放”政策，其意圖都是要為美國航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展?fàn)I造和拓展更廣闊的自由競爭的航空市場。然而，在放松航空管制后，航空業(yè)刮起了一股強(qiáng)勁的“兼并風(fēng)”，大的航空公司變得更強(qiáng)，行業(yè)集中度變得更高。就美國國內(nèi)而言，美國八大航空公司所占市場份額在1978年是80%，而至1989年已高達(dá)94%。各大航空公司在競爭中強(qiáng)化其市場的控制力和占有度，并在市場競爭中實(shí)現(xiàn)對市場資源的瓜分。20世紀(jì)90年代，在國際航空市場競爭日益強(qiáng)化的情況下，甚至出現(xiàn)了航空公司通過聯(lián)盟來實(shí)現(xiàn)對國際市場的開拓和瓜分。這其中反響最為強(qiáng)烈的是1996年底世界民航運(yùn)輸領(lǐng)域的兩大巨人—美利堅(jiān)航和英航開始的結(jié)盟談判。由于美利堅(jiān)航和英航占據(jù)北大西洋航路市場的份額高達(dá)70%，結(jié)盟后無疑將形成獨(dú)一無二的壟斷局面。航空公司之間的聯(lián)盟對于航空運(yùn)輸業(yè)的規(guī)?；l(fā)展、航空企業(yè)更好地應(yīng)對市場競爭有積極作用，然而壟斷的出現(xiàn)卻違背了營造更加自由、開放的航空市場的初衷。就中國而言，我們的民航業(yè)起步較晚，整體實(shí)力仍然有待提升。在世界航空自由化席卷而來的潮流中如何保有自己的市場份額、如何促使航空公司在結(jié)盟的同時防止壟斷發(fā)生，使航空市場仍然保持良性的競爭環(huán)境、避免不公平競爭是中國民航在世界航空自由化進(jìn)程中必然遭遇的挑戰(zhàn)。

防止航空自由不對等。美國在航空自由化進(jìn)程中雖然開出了增加通航門戶城市或者給予合作伙伴反壟斷豁免的誘人條件，但不容忽視的是，這些雙邊協(xié)定的某些內(nèi)容仍具有不對等性特征。如在“市場開放”階段，在航空市場準(zhǔn)入的協(xié)定方面，美國的空運(yùn)企業(yè)可以由美國境內(nèi)的任意一點(diǎn)飛往對方國家，而對方國家的空運(yùn)企業(yè)卻只能飛往美國境內(nèi)有限的幾個通航點(diǎn)。對美國空運(yùn)而言，實(shí)現(xiàn)了市場準(zhǔn)入的完全開放，但對其他協(xié)議締約國而言，卻只是有限開放。在“天空開放”協(xié)議中，美國對本國航空公司也有多方面的保護(hù)。如美國承運(yùn)商可以競標(biāo)英國或其他國家的航空郵件運(yùn)輸，但其他國家的承運(yùn)商卻不能競標(biāo)美國的航空郵件運(yùn)輸，其郵政總局的國際航空郵件只能由美國的運(yùn)營商來承運(yùn)；美國的航空公司不可以租用外國的飛機(jī)和機(jī)組人員，但他們卻可以向外國航空公司濕租自己的飛機(jī)；美國政府合同產(chǎn)生的貨物運(yùn)輸需求只能由美國空運(yùn)企業(yè)來承擔(dān)。④可見在航空自由化的兩個階段，在美國與締約國簽訂的協(xié)定中均存在著不對等性。因此，在雙邊協(xié)定締結(jié)的過程中，如何應(yīng)對和保有話語權(quán)、最大限度地維護(hù)雙方的平等地位是中國民航遭遇的又一挑戰(zhàn)。

應(yīng)對航空資本多元化。在歐美“天空開放”協(xié)議中，有一個重要內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)歐美航空業(yè)投資開放。在2010年3月25日達(dá)成的新協(xié)議中提出，如果美國國會批準(zhǔn)歐洲投資者持有美國航空企業(yè)的多數(shù)股份，歐盟也會做出對等的安排。最新協(xié)議中的這一重要內(nèi)容彰顯出航空運(yùn)輸業(yè)市場投資的開放是航空自由化正在拓展的領(lǐng)域，也意味著將出現(xiàn)航空資本多元化的局面，而這也將是中國民航發(fā)展遭遇的又一挑戰(zhàn)。早在2002年8月，中國民航總局就已經(jīng)出臺了《外商投資民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)定》，而目前我國民航利用外資總額也已經(jīng)超過300億美元。隨著航空運(yùn)輸自由化進(jìn)程的不斷邁進(jìn)，這一數(shù)據(jù)仍將不斷增長。然而，我國對外資注入民航后的管理規(guī)章尚不完善。如何完善投資環(huán)境、吸引外資服務(wù)于我國民航強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施，仍然是中國民航需要思考和應(yīng)對的課題。

（作者單位：中國民航大學(xué)人文社科學(xué)院；本文系中國民航大學(xué)重大預(yù)研項(xiàng)目“中外民航發(fā)展歷程比較研究”和中國民航大學(xué)中央高?；痦?xiàng)目“實(shí)用主義與美國航空文化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：3122014P005、ZXH2012F005）

【注釋】

①此次聽證會的主要目標(biāo)是對美國運(yùn)輸管理委員會的管理過程和控制方法進(jìn)行改革。

②黃為：“美國放松管制得失談”，《民航經(jīng)濟(jì)與技術(shù)》，1999年第3期。

③指定空運(yùn)企業(yè)可以在締約國另一方領(lǐng)土內(nèi)的中間點(diǎn)將一個航班所使用的大型機(jī)更換為小型機(jī)，并允許飛往其他國家。

④[英]里格斯·道格尼斯：《迷航：航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)與營銷》，邵龍譯，北京：航空工業(yè)出版社，2011年，第61頁。

責(zé)編/張蕾