曾令羲

【摘要】天津港危險化學品爆炸事故，造成了巨大的人員傷亡與財產(chǎn)損失，同時也折射出了當前我國在危機管理之中還存在的諸多不足。文章以天津港爆炸事件作為切入點，探討了當前我國在危機管理之中存在的一些問題，并且有針對性地提出了相應的改進建議與對策。

【關鍵詞】危機管理 天津港 應急預案

【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

2015年8月12日，22時50分左右，天津濱海新區(qū)天津港的7號卡門瑞海國際物流有限公司危險品倉庫中，裝有危險品的集裝箱出現(xiàn)起火爆炸事故。截至2015年10月20日，已經(jīng)造成165人遇難，8人失聯(lián)，住院治療人數(shù)233人，其中危重癥3人，重癥3人，累積出院565人。事故造成數(shù)千輛進口車輛的損毀以及大量民居的破壞，直接損失初步估算達到了700億元人民幣，間接損失則難以估量。①在如此慘痛的公共災難性事件中，更加折射出了我國的政府危機管理之中所存在的各種問題。這些問題的存在，不僅僅使得危機事件爆發(fā)之后，難以在短期內(nèi)得到妥善的處置，甚至可能造成損失的進一步擴大。文章試圖以天津港爆炸事故為例，探尋我國政府危機管理中存在的問題，并且嘗試提出一些有針對性的解決策略。

天津港爆炸事故反應出的政府危機管理問題

危機意識淡薄，應對危機能力薄弱。無論是官員還是民眾，危機意識非常淡薄，在爆發(fā)危機事件后，應急能力非常薄弱。尤其是政府部門，作為危機管理的關鍵主體，缺乏強烈的危機防范意識。天津港爆炸事故主要涉事企業(yè)瑞?；ご嬖诘膯栴}由來已久，其多方面的不規(guī)范行為政府部門不是不知道，但卻沒有能夠及時采取措施來杜絕危機的爆發(fā)。而令人扼腕的是，即便是在天津港爆炸事故出現(xiàn)之后，政府部門的危機意識依然沒有得到有效提升。2015年10月12日，天津北辰區(qū)倉庫起火爆炸，起火原因為酒精原料外溢爆燃。而后，火災蔓延到了整個倉庫，后伴有爆炸，次日凌晨，大火被撲滅，所幸沒有任何人員傷亡情況出現(xiàn)。后查明，涉事企業(yè)非法租用個人倉庫存放化學品。僅僅時隔兩個月，幾乎是同樣致因的事故爆發(fā)，說明了政府行政主管部門的危機意識之淡薄已經(jīng)深入骨髓。

誠然，天津港在發(fā)生爆炸事故后，在一段時間內(nèi)開展了集中清理活動。但危機管理以及安全生產(chǎn)管理不可能也不應該是“運動式”的，而應該是常態(tài)管理。因為在日常管理之中，沒有將危機管理納入到常態(tài)管理活動之中，就容易導致政府相關行政主管部門缺乏常態(tài)化的危機管理意識，平時不進行管理，到了出現(xiàn)事故的時候，也缺乏危機應對能力，甚至會因為過于驚慌而不能夠理性采取應對措施，坐視危機進一步擴大。

危機信息公開不足，處理失據(jù)。危機出現(xiàn)之后，最為常見的問題就是出現(xiàn)社會情緒的恐慌以及焦慮，民眾容易相信各種傳言。在天津港爆炸事故出現(xiàn)之后，各種謠言滿天飛，比如“有毒氣體已經(jīng)向北京方向擴散”、“爆炸事故現(xiàn)場方圓一公里之內(nèi)無一活口”、“天津港周邊超市被哄搶”等等。這些謠言的出現(xiàn)以及快速傳播，在事實上造成了大面的恐慌情緒。此外，在8月14日凌晨，還有一名網(wǎng)友自稱是天津港爆炸事故的罹難者家屬，發(fā)布微博博文打賞文章，并獲得了超過3500名網(wǎng)友的“捐款”，詐騙款項高達9萬元。

誠然，造成這種現(xiàn)象的原因有很多，但歸根結(jié)底還是因為政府自身的危機信息管理機制存在一些不足。從目前來看，我國的信息環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，信息傳播技術的快速發(fā)展，使得電視、報紙、廣播、雜志等傳統(tǒng)媒介不再是信息傳播的最主流渠道，互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的異軍突起從根本上改變了信息傳播話語權結(jié)構。主流媒體不傳播或者沒有及時傳播的信息，通過非主流媒體尤其是自媒體可以進行快速的分裂式傳播。②上述的“有毒氣體擴散”等謠言的傳播就是通過微信、微博等自媒體方式快速在全國范圍內(nèi)傳播的。政府相關行政主管部門遲遲不公布官方的準確數(shù)據(jù)，公眾對于危機事故具體情況的了解不足，而毒氣蔓延等可能會造成公眾的巨大恐慌。政府信息不公開，就無法取信于民，民眾從官方的信息渠道沒有辦法獲取自己感興趣的信息，往往就會傾向于相信來自于其他自媒體渠道的信息。在這種背景之下，政府根本就無法做到輿論以及危機管理上的主動。

我國很多地方政府行政主管部門更加傾向于將事態(tài)控制在自己的轄區(qū)之內(nèi)，試圖將影響控制在最小的范圍內(nèi)，報喜不報憂，甚至對于一些事件隱瞞不報。對于上級以及公眾都極力掩飾，以避免自己承擔責任，極力淡化事件的影響。正是由于這種“傳統(tǒng)”的處理模式的存在與廣為人知的縱向溝通模式的存在，導致了公眾難以相信政府給出的信息。與此同時，政府不僅僅信息公布的及時性不足，而且在很多時候，都選擇不對外公布。比如，在天津港爆炸事故之中，許多消息都已經(jīng)通過其他途徑廣為人知了，政府部門才召開發(fā)布會發(fā)布官方數(shù)據(jù)。在客觀上就給了各種謠言散播以機會，引發(fā)社會的恐慌，甚至是對政府相關行政主管部門的不信任。③在天津港爆炸事故之中，政府部門信息公布的遲延，就導致了毒氣蔓延這種謠言的四處傳播，后來政府部門不得不花費大量的時間和精力來持續(xù)公布空氣監(jiān)測情況，并且向公眾解釋實際的空氣污染狀況以及其內(nèi)在機理。在客觀上使得本來就困難的危機管理工作更為繁瑣。因此，在危機管理過程之中，加強信息管理至關重要，是否能夠管理好相應的信息資源，也是政府危機管理能力的一個非常重要的體現(xiàn)。④

政府危機管理的運行機制不暢。從目前來看，政府危機管理在政府的體制設置方面，依然是采用的分部門、災中進行分隔管理的方式，如果遇到需要多個部門進行協(xié)同管理的情況，就必然會產(chǎn)生非常高的協(xié)調(diào)成本，而且在整個危機管理的響應速度方面也會出現(xiàn)很大的問題。比如，在天津港爆炸事故之中，前面的幾次發(fā)布會天津港的領導、天津市市長都沒有出面，從而導致公眾出現(xiàn)質(zhì)疑，在客觀上也使得危機管理的進度出現(xiàn)了延誤，應該投入到危機管理中的資源沒有能夠及時的投入，而陷入到了扯皮、“申冤”的泥淖之中，渾然忘了還有大量的危機管理工作沒有開展，還有大量流離失所的民眾等待安頓。⑤

導致這種問題的原因就在于政府相關行政管理部門沒有建立起危機管理的協(xié)調(diào)、分工機制，也缺乏應對危機的系統(tǒng)化、制度化的教育與訓練，沒有及時地建構起相應的組織保障。政府部門與醫(yī)療機構之間、政府部門與部門之間缺乏協(xié)調(diào)，缺乏制度化的財政資源保障以及人力資源保障。

誠然，危機事故并不會經(jīng)常性的、常態(tài)性的爆發(fā)，但其爆發(fā)之后的危害性，以及爆發(fā)之時的突然性，都不容忽視。地方政府若不將危機管理納入到日常管理以及運作之中去，將其視為日常管理的一個重要的構成部分，而僅僅將其當作政府的臨時性管理事項，勢必就會造成各個相關行政主管部門的業(yè)務不熟、協(xié)調(diào)不力、溝通不暢、互相推諉扯皮。而出現(xiàn)上述的問題，就會使得危機管理活動的開展效率非常低下，政府相關行政主管部門的內(nèi)耗嚴重，缺乏默契，無法及時、有效的解決問題。⑥以天津港的爆炸事故處理為例，可以非常明確地發(fā)現(xiàn)，其在前期的危機處理過程之中，臨時的處理機構的協(xié)調(diào)能力、運作效率都非常低下，也使得社會各界對天津港爆炸事故的危機處理方式以及相關措施的采取時機提出了各種質(zhì)疑。這就是因為臨時機構沒有一個有效的危機處理計劃以及危機處理的常態(tài)性操作方案，再加上各個部門之間都有自我保護的訴求以及自身的利益訴求，在危機管理之中的責任不明確、指揮不得力、協(xié)調(diào)不順暢，往往容易延誤最佳的危機處理時機，致使危機事態(tài)升級、損失擴大。

提高政府危機管理能力的路徑

提高政府部門對危機的正確認識。居安思危，是我國樸素危機意識的一個大致概括。然而，在承平時期，人們往往缺乏危機意識，尤其是近年來我國社會經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，在這種和平、富足、安定的環(huán)境之下，人們非常容易忽視潛在的各種危機因素，政府部門也是如此。但也正是如此，才使得我們的政府相關部門在面對突發(fā)的危機事件之時，往往進退失據(jù)，不知道該如何進行及時處置。實踐已然證明，如果政府部門沒有足夠的危機防范意識以及能力，那么在應對危機的時候，就無法有效地減少損失并且降低社會震蕩。

政府部門應切實轉(zhuǎn)變自身的觀念，樹立起正確的危機意識，政府部門的工作人員要能夠真正的做到居安思危，對于可能產(chǎn)生風險的因素要有明確的認知，對于可能爆發(fā)危機的隱患要及時予以根除，對于不能夠根除的要未雨綢繆，制定處置預案。總而言之，就是要在日常的管理工作之中，將危機管理也納入進來，將危機管理當作自身管理工作常態(tài)化的一個環(huán)節(jié)。

除此之外，政府部門還需要通過規(guī)律化的教育、宣傳工作，確保政府相關行政主管部門的工作人員能夠始終繃緊危機管理的神經(jīng)，并且積極參與到規(guī)范化、制度化以及法定化的危機演習之中。通過這種方式，將危機管理的觀念或者理念滲透到自身的骨髓之中去，從而確保自身各項工作的開展都能夠自覺或者不自覺地考慮危機管理的問題，將危機管理在自身工作的各項價值權重之中提升到一個其應有的高度。⑦事實上，通過國外的一些成功經(jīng)驗來看，日常的情景化訓練以及危機的應對演習，確確實實能夠有助于提高危機管理的效率，并且降低危機管理的損失，更為重要的是，其能夠提高政府在進行危機管理時的威信。

加強危機管理的信息交換與良性互動。政府相關行政主管部門要切實意識到當前的信息交互的規(guī)律，要認清楚當前的信息發(fā)布、傳播以及交互的現(xiàn)狀。將傳統(tǒng)的主流媒介與當前的互聯(lián)網(wǎng)媒介，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)媒介的影響力與重要性的認知提升到一個全新的高度，并且要積極主動地運用這些新興的媒介與社會公眾進行良性的信息交換以及互動。

危機管理之中的信息交換與互動，是危機預警與危機處置的關鍵構成環(huán)節(jié)。只有擁有大量的數(shù)據(jù)、信息以及資料的支持，才能夠便于政府相關行政主管部門更為全面、準確的收集可能導致危機的各種信息，以建立起自身的危機管理信息庫，有助于政府及時、有效的識別危機，并且將危機的危害控制在最小的范圍之內(nèi)。而在危機爆發(fā)之后，政府相關行政主管部門則需要積極主動的掌握信息傳播與交互的主動權，使得政府自身成為整個危機信息的發(fā)布與交互中樞，積極協(xié)調(diào)好政府與各種媒體之間的溝通渠道，確保媒體能夠及時、準確、高效的獲取危機事件的所有信息，確保信息的透明、公開、全面，通過各類媒體實現(xiàn)對大部分公眾的知情欲望的滿足。⑧同時，政府相關行政主管部門還應該成為協(xié)調(diào)中心，對社會公眾的相關疑問與信息的掌握主體進行協(xié)調(diào)，確保社會公眾關注的各種問題能夠得到及時的解答，確保政府相關行政主管部門能夠始終保持一個開放的態(tài)度，對所有可能存在的問題都不回避、不敷衍。⑨通過這種方式，一方面，可以盡量縮小謠言傳播的可能性以及傳播的空間，使得危機事件處理的過程中，能夠有一個較好的輿論氛圍；另一方面，則有助于樹立起政府在危機事件處理過程之中的威信以及政府的公信力，有助于政府相關行政主管部門更有效率地調(diào)動各種資源用于危機事件的處置，實現(xiàn)危機事件的快速處理以及危機損失的有效降低。

建立健全政府危機管理運行機制。面對當前政府行政主管部門在危機管理過程之中的“龍多水不治”的情形，要建立起一個統(tǒng)一指揮、高效運作、協(xié)調(diào)有力的危機管理行政體系。這方面，美國的做法非常值得借鑒，其一旦出現(xiàn)了危機事件，危機處理中心的反應非常迅速，處置也非常得力。⑩

因此，我國可以考慮建立一個常態(tài)性的危機管理部門，在平時的危機管理演練過程之中，就以該管理部門作為核心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個相關部門的工作，建立起常態(tài)的聯(lián)系與溝通機制，確保在危機爆發(fā)時其能夠快速、有效的對各個相關主管部門進行協(xié)調(diào)，并且實現(xiàn)對相關資源的有效調(diào)度。

然而，一旦組建這樣的一個部門，其整體的素質(zhì)就顯得尤為重要，其關系到危機發(fā)生之后是否能夠做出快速反應以及正確的決策，從而將危機及時、有效的化解。但從當前來看，危機的范疇以及影響程度已經(jīng)完全超出了個人的能力范圍之外，為了避免出現(xiàn)盲目決策以及決策失誤情形，有必要建立起地方性的危機處理專家委員會，抽調(diào)各個行業(yè)的專家，賦予其參與到政府危機管理的權限以及法律地位，提升地方政府的危機管理能力，并有助于提升其危機管理決策的科學性與透明度。

綜上所述，天津港爆炸事故是我國的安全生產(chǎn)管理的一次慘痛教訓，而在這一事故爆發(fā)之后，又暴露出我國的危機管理中存在的諸多問題。筆者不避淺陋，試摘取其中的幾點進行分析，并且有針對性的提出了一定的改進策略，希望該文的探索，對于提高我國政府的危機管理能力能夠提出一些有益的借鑒與參考。

（作者單位：四川大學公共管理學院）

【注釋】

①Jafar Hamra，Liaquat Hossain，Christine Owen，Alireza Abbasi. Effects of networks on learning during emergency events. Disaster Prevention and Management . 2012 （5）.

②ZiziPapacharissi，Mariade Fatima Oliveira. Affective News and Networked Publics： The Rhythms of News Storytelling on #Egypt. Journal of Communication . 2012 （2）.

③LiaquatHossain，Danny ChunKit Guan. Modelling coordination in hospital emergency departments through social network analysis. Disasters . 2012 （2）.

④呂孝禮，張海波，鐘開斌：“公共管理視角下的中國危機管理研究—現(xiàn)狀、趨勢和未來方向”，《公共管理學報》，2012年第3期。

⑤衛(wèi)波倩，張帆：“公眾參與政府危機管理的角色定位”，《長春理工大學學報》（社會科學版），2012年第8期。.

⑥胡優(yōu)玄，周叮波，黃湘平：“從‘三鹿奶粉事件’看地方政府的危機決策”，《重慶科技學院學報》（社會科學版），2009年第5期。

⑦馬驍霏，仲秋雁，曲毅，王寧，王延章：“基于情景的突發(fā)事件鏈構建方法”，《情報雜志》，2013年第8期。

⑧孫振嘉，辛立艷，畢強：“基于云計算的政府危機決策信息管理機制研究”，《圖書情報工作》，2012年第17期。

⑨裴順強，孫健，繆旭明，李欣：“國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)設計”，《中國應急管理》，2012年第8期。

⑩Bartosz Balis，Marek Kasztelnik， Marian Bubak， Tomasz Bartynski， Tomasz Gubala， Piotr Nowakowski， Jeroen Broekhuijsen. The UrbanFlood Common Information Space for Early Warning Systems. Procedia Computer Science. 2011.

Boqiang Qin，Guangwei Zhu， Guang Gao， Yunlin Zhang，Wei Li，Hans W. Paerl， Wayne W. Carmichael. A Drinking Water Crisis in Lake Taihu， China： Linkage to Climatic Variability and Lake Management. Environmental Management. 2010 （1）.

責編/張曉