張展新　王一杰

近來，農民工市民化的研討集中為兩大思路，這就是逐步放開城鎮(zhèn)落戶和推進基本公共服務均等化。當前，一個緊迫課題是比較兩大思路的優(yōu)劣，探討政策選擇與配套。放寬城鎮(zhèn)落戶和促進公共服務均等，哪一個應當是主導？這是農民工市民化方略設計的基本問題，關系到新型城鎮(zhèn)化的成效，需要審慎、全面的思考。

按“人頭”推進與按權利推進

放寬城鎮(zhèn)落戶和促進公共服務均等的立意雖然都是推動農民工市民化，但二者的作用方式不同。放寬城鎮(zhèn)入戶將使一些農民工取得流入地的城市戶口，從而獲得城市居民享有的經濟社會權利。這里，農民工向市民轉變是一次到位的，這種市民化的標識即為身份的轉變，從戶籍意義上獲得市民身份。但是，每次落戶的只能是少數人，大多數農民工要長期等待。因此，這是按“人頭”推進的農民工市民化。與之不同的是，基本公共服務均等化是按照權利推進的市民化：如果某項公共服務實行本地居民和外來人口的無差異政策，就本項公共服務而言，農民工獲得了與城市居民同等的權利?；竟卜站然闹埸c不是將農民工個體一次性的完成市民化，而是將2.5億農民工的權利地位向城市居民逐漸靠攏。

放寬落戶和公共服務均等化都與戶籍制度有關，但這兩個關系有很大不同。放寬城鎮(zhèn)入戶的各類試驗常常被冠以戶籍制度改革之名，但是這類措施并不觸動現行戶籍制度的核心——戶籍身份與公共福利的聯系，而是在城市落戶的門檻和操作環(huán)節(jié)上做文章。放寬城鎮(zhèn)入戶的一些做法，如積分落戶制，是以城市戶籍的現有福利價值為基礎。僅僅屬于“新瓶裝舊酒”，本質上來講，與原來的二元戶籍制度并無太大區(qū)別?；竟卜站然瘡谋砻嫔峡矗坪跖c戶籍制度無關，因為這并不改變外來人口的戶籍身份。但是，均等化措施無疑是廣義的戶籍制度改革：把依附在城市戶籍身份上的基本保障和福利逐漸剝離，使其走向社會化，這也是城市戶籍身份“貶值”的過程。放寬城鎮(zhèn)入戶影響戶籍管理的技術層面，而基本公共服務均等化構成了對現行戶籍福利制度框架的實質性沖擊。

在以往，放松城鎮(zhèn)戶籍的改革以地方為主，而基本公共服務均等化是由中央政府主導。中央政府在20世紀80年代曾一度主導全國戶籍改革，開了一些“農轉非”的政策口子。自90年代起，放松城鎮(zhèn)戶籍的重心轉向地方，一些城市出現“藍印戶口”，作為一條滿足部分農民實現農轉非的路徑。“藍印戶口”于1992年開始出現，但從全國范圍來看，“藍印戶口”發(fā)展得并不平衡。在實踐層面，“藍印戶口”持有者更像是臨時居民或預備居民，從制度層面并未真正實現農轉非?！八{印戶口”持有者享受不到城市戶口持有者所享受的權利，因此會帶來新的身份差別和歧視的問題。中央主管部門牽頭的改革，例如小城鎮(zhèn)戶改，推進過程實際上也為地方所左右。與放寬城鎮(zhèn)入戶的地方改革不同，2000年以后基本公共服務均等化的重大舉措，都是中央政府發(fā)動、在全國范圍內統(tǒng)一實施的。例如，廢除歧視農民工的部門和地方法規(guī)、政策，《勞動合同法》立法等。

積分落戶常常成了“精英落戶”

以放松城鎮(zhèn)入戶為主推進農民工市民化，首先要考慮的是地方政府自主還是中央政府主導。放寬入戶工作有很強的地域性。由于各地的流動人口比重和結構、承載能力等有很大差別，很難為農民工落戶制訂統(tǒng)一的規(guī)范性政策。地方的戶籍管理涉及各個部門，作為主管機關的公安部門缺少實際操控權，改革需要各方面的協(xié)調。從以上兩點來看，應該由地方政府自主決策、因地制宜地設計農民工入戶辦法。但是，地方政府注重優(yōu)化本地人口結構，缺乏對外來農民工全部落戶的積極性，流動人口聚集的城市尤為如此。由于資源約束、本地居民抵制等原因，地方政府更傾向于有選擇地放寬落戶：一是“擇優(yōu)”，吸引當地需要的高學歷、高技能人員；二是“重本地”，先考慮本地農業(yè)人口的城市化。這樣，外來農民工這個最需要市民化的社會群體只能成為城市落戶政策的最后考慮對象。在有些試行積分入戶制的地方，外來農民工落戶的比例極低。據調查顯示，2010年深圳通過積分入戶的人數為3227，其中，原始戶籍為城鎮(zhèn)戶籍的比例占86%，而原始戶籍為農業(yè)戶籍的僅占14%；但農民工在外來人口中所占比例高達80%。這是地方政府的擇優(yōu)和本地偏好的有力證據。例如作為最大農民工輸入地的廣東的積分入戶制度，看似是戶籍制度改革的“破冰”之舉，有利于推進城鎮(zhèn)化，實則是傾向于“精英落戶”的政策，帶有強烈的學歷和金錢導向。較高的準入制度影響了農民工自由遷徙的權利，城鄉(xiāng)二元結構也進一步拉大。因為門檻高，在最先實行積分入戶的中山市甚至出現了指標連續(xù)兩年有空缺率的情況。

放寬落戶由中央政府統(tǒng)籌，從理論上說，有利于克服地方偏好，有序推進農民工市民化的整體進程。但是，最大的困難仍在實施環(huán)節(jié)。由于這項工作的地域性和非規(guī)范性，中央政府的調控手段非常有限，主要是落戶的“指標控制”（類似于在全國推進保障房建設），再就是如何按落戶“人頭”與地方分攤改革成本。中央政府無法制定政策實施細則，更不能干預落戶審批過程，也缺乏有效的監(jiān)督手段。這樣，地方政府偏好雖然受到擠壓，但還會保留相當大的空間。

中央政府以農民工市民化為目標，推行“有計劃”落戶，另一難題是流動人口數量的變動性。城市存在外來流動人口，根源就是本地戶籍與福利和服務掛鉤、排斥非本地戶口的制度。不徹底打破這樣的制度安排，流動人口就會源源不斷地生長出來。每年“新生”的流動人口包括：數百萬到城市初次就業(yè)的農村青年，在非戶籍地就業(yè)的新的大學畢業(yè)生（包括海歸），跨城市流動的就業(yè)人員及其家屬，為特定目標或利益流動的群體（如“高考移民”）。一方面，由于流動人口變動大、構成復雜，中央政府難以保證計劃的科學性、包容性；另一方面，面對不斷變化的落戶需求，地方也可以尋找各種理由，從本地利益出發(fā)選擇入戶門檻和落戶對象，從而導致在農民工市民化計劃的執(zhí)行上大打折扣。

綜上所述，如果忽視基本公共服務均等化，把農民工市民化的希望完全依托于放寬落戶，那么最終可能形成三個后果：第一，部分農民工得以在城市落戶，但相當多的人無法實現落戶愿望。這樣，農民工市民化目標在很大程度上就落空了。第二，戶籍“含金量”偏高的城市政府傾向于給放寬落戶貼上“戶改試驗”的標簽，以此理由拖延公共服務均等化的關鍵性改革。第三，由于戶籍（福利）制度在全國維系，即使在沒有外來流動人口壓力的地方，戶籍管理繼續(xù)運行，常住人口管理遙遙無期，入戶審批依然是人口遷移流動的人為障礙。最終形成這些后果，不但農民工市民化的目標難以實現，戶籍制度改革的大方向也將受到干擾和制約。

通過公共服務均等化消解戶籍“含金量”才是根本之道

推進公共服務均等化，就是把依附在本地戶口上的社會福利和公共服務一項一項地剝離下來，使其逐步與戶籍身份脫鉤。即“去利益化”，去除捆綁在戶籍上的利益分配制度，實現無差別化和社會化。這一進程促進城鄉(xiāng)權利平等和城市間權利平等，最終使戶籍管理還原為居住地管理。到那時，從權利平等和遷移自由的意義上說，就是實現了完全的農民工市民化，不論他們是落戶大中城市，定居小城鎮(zhèn)，還是最終返回原來的農村家鄉(xiāng)。這也是完善各類社會群體的公民資格與權利的過程。

從當前來看，城市社會保障和公共服務差別的主要根源已不再是城鄉(xiāng)戶口的差別，而是本地戶口與非本地戶口劃分。在流動人口聚集城市，還有一些社會保障或公共服務局限于本地戶口居民，外來流動人口（包括外來農民工和城市間流動人口）都受到這樣那樣的排斥。這主要表現在，非正規(guī)就業(yè)流動人口難以在流入地享受社會保險和就業(yè)服務，流動人口子女入學還有種種實際困難，流動人口不能申請保障性住房等?；竟卜站然母镆呀洶堰^去的全國性城鄉(xiāng)分割壓縮到部分流動人口聚集城市的地域性政策，權利待遇的差別種類也大大減少了。在這個由限權轉向平權的過程中，公共服務由排斥轉向均等化。

總結歷史經驗，就其操作性上來講，基本公共服務均等化要更加強調中央主導，繼續(xù)按照社會權利推進。要鞏固和擴大現有成果，尋找新的權利均等突破口。改革要有統(tǒng)一規(guī)劃，重點地區(qū)或城市的改革要在中央政府的指導下制定路線圖，不再依賴地方試點。與放寬城鎮(zhèn)落戶相比，中央政府在推進基本公共服務均等化方面擁有強有力、多層次的手段。例如，把規(guī)范的均等化政策納入法制化軌道，實行直接和間接調控；通過自上而下的責任部門和實施系統(tǒng)（例如人保部、教育部、城建部）來落實各項目標。推進均等化需要中央、地方分攤改革成本，中央政府和地方政府可以通過“按比例分擔”或者“按類型分攤”等方法來共同承擔公共服務的財政投入。但這時不再是“按落戶名額補貼”一類低效率的辦法，而是中央政府“花錢買服務均等”，例如開放流動人口的子女入學、低保申請資格等，每一次財政開支都對應著切實的權利均等成效。政府通過財政手段提供教育醫(yī)療等公共服務，來保障農村居民能夠享受和城市居民均等的權利。

基本公共服務均等化改革需要有其他改革措施的密切配合。放寬城鎮(zhèn)落戶的工作還要推進，但這是輔助辦法，主要解決一些流動人口特殊群體的城市戶籍問題。其中，兩項最重要的相關改革是：第一，在全國各地普遍建立常住人口管理系統(tǒng)，為戶籍管理向常住人口管理轉軌準備條件。建立全新的、不依托戶籍制度的人口管理，是進一步推進均等化的“基礎設施建設”，需要立即著手。第二，中央政府要下決心下力氣，通過打破資源壟斷、改善城市布局、縮小區(qū)域差別等措施，解決少數城市流動人口過于集中的問題。區(qū)域發(fā)展差異過大，少數城市形成行政性壟斷，是全國推進基本公共服務均等化面臨的一個重大障礙，也是大城市和特大城市戶籍改革步伐緩慢的重要原因。改革攻堅不可繞道而行。

如果不改變戶籍和福利捆綁的現狀，單純以放開城鎮(zhèn)入戶的改革往往達不到實際效果。首先，城市政府和居民因為擔心福利流失而對外來遷移人口采取排斥態(tài)度，視為“洪水猛獸”。城市對外來勞動力的抵制使得放寬入戶的戶籍改革舉步維艱。其次，完全放開城市入戶會大大加重城市的管理難度，教育、醫(yī)療等有限資源難以承受人口大量涌入所帶來的壓力。例如，河南省鄭州市在2003年實行降低入戶門檻的戶籍改革制度，大量外來人口涌入，轉戶人口中學齡兒童占了很大比例。大量新增學生使得入學難、師資緊缺、學生超員等問題尤為突出，給財政帶來很大壓力，放寬入戶的戶籍改革政策因為城市承受的各種壓力而終止，外來人口給城市帶來的壓力使得城市政府和居民更加抵制放開落戶的戶籍改革。最后，城市戶口和農村戶口所附帶的福利差別較大，往往會吸引一部分人為了落戶城市而煞費苦心，出現無序的人口流動。

推動基本公共服務均等化，減少戶籍的附加值和“含金量”，使得戶籍這道“無形的墻”內外不再有如此大的差別，不再派生新的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割。這樣，人口跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)遷移和流動將會更加理性和有序；流入地也不必擔心外來人口的涌入會爭奪公共資源；隨著戶籍“含金量”的減少，純粹以獲得城市戶口為目的而遷移的人口也會相應減少，勞動力資源的配置則會趨向合理。最終，戶籍制度改革也將變得更加容易。

（作者單位：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所）