【摘 要】 企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》尚且要求“覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)”，其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制應(yīng)是第一位的；行政單位主要職責(zé)是行使公權(quán)力，它雖然也有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，需要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，但畢竟是第二位的?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》卻只要求“實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制”，行政單位的行政事務(wù)控制應(yīng)是第一位的。行政事務(wù)控制是行政單位內(nèi)部控制的主要部分。黨的十八大以來，各級(jí)黨委和政府十分重視在行政事務(wù)領(lǐng)域?qū)珯?quán)力的控制。同時(shí)，對(duì)行政事務(wù)內(nèi)部控制進(jìn)行了理論思考并提出了政策建議。

【關(guān)鍵詞】 行政事務(wù)控制； 行政單位； 內(nèi)部控制； 內(nèi)控規(guī)范

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2015）17-0073-04

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！边€指出：“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)……推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。……明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度?！?/p>

一、行政單位內(nèi)部控制應(yīng)包括行政事務(wù)控制和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制

高培勇（2014）指出：“在中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中，以前所未有的歷史高度定位財(cái)政，賦予了財(cái)政以‘國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的特殊定位。那么，為什么是財(cái)政而非其他別的什么范疇獲得如此的定位呢？……縱觀當(dāng)今世界各國(guó)政府所履行的職能，盡管項(xiàng)目繁多，表現(xiàn)各異，但從大類分，無非是‘事和‘錢兩個(gè)方面。前者主要涉及行政事務(wù)，后者主要指財(cái)政事務(wù)。與之相適應(yīng)，國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)線索，無非位于兩個(gè)層面：事權(quán)與財(cái)權(quán)的界定和支出責(zé)任與財(cái)力的配置?！?/p>

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四章“業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制”的內(nèi)容共六節(jié)，分別為：“第一節(jié)預(yù)算業(yè)務(wù)控制”“第二節(jié)收支業(yè)務(wù)控制”“第三節(jié)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制”“第四節(jié)資產(chǎn)控制”“第五節(jié)建設(shè)項(xiàng)目控制”“第六節(jié)合同控制”。這六節(jié)基本涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)而非行政事務(wù)。

筆者曾在評(píng)析《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》時(shí)指出，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制不能僅僅指經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制應(yīng)包括行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)兩個(gè)方面的內(nèi)容。行政事務(wù)是內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)，行政事務(wù)的內(nèi)部控制對(duì)于政府、事業(yè)單位比企業(yè)更為必要，但是，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》卻忽視了行政事務(wù)。

龔清浩、徐政旦（1982）指出：“為增進(jìn)會(huì)計(jì)資料的準(zhǔn)確性與可靠性而進(jìn)行的，稱會(huì)計(jì)內(nèi)部控制（Internal Accounting Control）。為提高工作效率、促進(jìn)內(nèi)部各部門工作協(xié)調(diào)和確保企業(yè)經(jīng)營(yíng)方針得到貫徹而進(jìn)行的，稱行政、業(yè)務(wù)內(nèi)部控制（Internal Administrative or Operational Control）。”

陳榮法（1986）指出：“為了便于組織實(shí)施，一般把用于行政業(yè)務(wù)管理方面的，叫做內(nèi)部管理控制；用于會(huì)計(jì)控制方面的，叫做內(nèi)部會(huì)計(jì)控制?！?/p>

王友莊（1959）指出：“內(nèi)部控制制度一般分為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制和業(yè)務(wù)管理控制兩大類。業(yè)務(wù)管理控制包括范圍極廣，如行政組織系統(tǒng)、人員考勤制度、計(jì)劃和物資管理制度、責(zé)任考核制度、會(huì)議報(bào)告制度、質(zhì)量檢查制度等?！?/p>

財(cái)政部企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)咨詢專家李三喜（2012）認(rèn)為：“內(nèi)部控制內(nèi)容不是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，但企業(yè)內(nèi)部控制要融合在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中?！嫘栽瓌t。所謂全面性原則，就是內(nèi)部控制應(yīng)由董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施，應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，即全人員、全過程、全方位的相互協(xié)同的內(nèi)部控制系統(tǒng)。當(dāng)然，全面性是相對(duì)的，在內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，注重高風(fēng)險(xiǎn)人群，突出重要過程。”

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的第一個(gè)原則是全面性原則，它要求“覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)”；《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的第一個(gè)原則也是全面性原則，它卻只要求“實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制”。筆者認(rèn)為，全面性原則應(yīng)是“三全”（空間上的“全部活動(dòng)”、時(shí)間上的“全過程”、實(shí)現(xiàn)“全面控制”），即覆蓋全部活動(dòng)（包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政事務(wù)活動(dòng)），應(yīng)當(dāng)貫穿全部活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)全部活動(dòng)的全面控制。由此可見，內(nèi)部控制對(duì)于一個(gè)單位來講無處不在、無時(shí)不在；內(nèi)部控制無死角，內(nèi)部控制無空隙。

二、行政事務(wù)控制應(yīng)是行政單位內(nèi)部控制的主要組成部分

（一）行政單位與企業(yè)本質(zhì)區(qū)別是行政單位擁有公權(quán)力

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》適用于行政單位和事業(yè)單位。所謂行政單位是指依據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)置的，進(jìn)行國(guó)家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的單位，主要包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及實(shí)行預(yù)算管理的其他機(jī)關(guān)、政黨組織等。本文為闡述方便，行政單位主要指行政機(jī)關(guān)或政府。行政機(jī)關(guān)是指行使國(guó)家行政職權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督和指揮的國(guó)家機(jī)關(guān)。

行政權(quán)力是指國(guó)家管理行政事務(wù)的權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，行政權(quán)力通稱公權(quán)力，也叫公權(quán)或公共權(quán)力。行政權(quán)力一般分為立法權(quán)（行政法規(guī)）、行政權(quán)和司法權(quán)。政府作為行政執(zhí)法的主體行使行政執(zhí)法權(quán)?！秶?guó)務(wù)院法制辦公室就推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作相關(guān)問題答疑》對(duì)行政執(zhí)法分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)等。

由此可見，行政單位主要職責(zé)是行使公權(quán)力，它雖然也有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，需要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，但畢竟是第二位的。內(nèi)部控制控制什么？權(quán)力，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，因此，行政單位的行政事務(wù)控制應(yīng)是第一位的。企業(yè)則不同，企業(yè)從事的是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制是第一位的。因此，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該區(qū)別于《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》的控制內(nèi)容。行政事務(wù)控制應(yīng)是行政單位內(nèi)部控制的主要組成部分，而《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》恰恰沒有注意這一點(diǎn)。

（二）行政單位的行政事務(wù)控制比經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制更為重要

1.行政權(quán)（這里指審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)）是行政單位腐敗的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)

2014年7月16日，王岐山在2014年中央第二輪巡視工作動(dòng)員部署會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“在腐敗問題上，要緊盯礦產(chǎn)資源、土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、工程項(xiàng)目、惠民資金和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理等方面的突出問題。在選人用人問題上，要重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)買官賣官、帶病提拔、超編制配備干部和‘裸官等問題?！?/p>

（1）組織人事部門及其領(lǐng)導(dǎo)。“買官賣官、帶病提拔”是王岐山提到需重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)的問題，也是查處黨政軍中大老虎的突出問題。

（2）國(guó)家發(fā)改委是重要的審批部門，近年來查處的如就業(yè)和收入分配司原司長(zhǎng)張東生、價(jià)格司原司長(zhǎng)曹長(zhǎng)慶、國(guó)家能源局原局長(zhǎng)劉鐵男、核電司原司長(zhǎng)郝衛(wèi)平、煤炭司原副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)、新能源和可再生能源司原司長(zhǎng)王駿、國(guó)家能源局原副局長(zhǎng)許永盛、電力司原副司長(zhǎng)梁波等。

（3）國(guó)土資源部門也是腐敗的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)，涉及到土地審批，探礦權(quán)、采礦權(quán)審批等，王岐山提到需“緊盯礦產(chǎn)資源、土地出讓”等。2015年1月19日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、黨組書記、國(guó)家土地總督察姜大明在講話中指出：“部黨組認(rèn)為，國(guó)土資源系統(tǒng)面臨的最大危險(xiǎn)是腐敗。腐敗是國(guó)土資源事業(yè)改革發(fā)展的‘?dāng)r路虎和‘絆腳石。目前，國(guó)土資源領(lǐng)域黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻，正風(fēng)肅紀(jì)、高壓反腐，是2015年國(guó)土資源工作的一項(xiàng)艱巨任務(wù)?！?/p>

（4）環(huán)境保護(hù)部門也是腐敗的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)，涉及環(huán)保項(xiàng)目管理、排污許可證管理、環(huán)保行政執(zhí)法、行政處罰、排污費(fèi)征收、環(huán)境監(jiān)測(cè)等環(huán)節(jié)。據(jù)2013年全國(guó)“兩會(huì)”報(bào)道：安徽省檢察院通報(bào)，2013年安徽檢察機(jī)關(guān)在環(huán)保領(lǐng)域大案窩案中共查辦133人，其中包括廳級(jí)干部1人、處級(jí)干部20人、區(qū)縣環(huán)保局“一把手”局長(zhǎng)8人。近年來，圍繞環(huán)保領(lǐng)域的腐敗案在各地頻發(fā)，隨著環(huán)境問題日益受到關(guān)注，近年來環(huán)保部門地位提升，權(quán)力凸顯，環(huán)保系統(tǒng)已成為腐敗案件易發(fā)多發(fā)的新領(lǐng)域。

（5）公安部門、檢察部門、法院也是權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)。東方早報(bào)記者報(bào)道：“根據(jù)公開報(bào)道不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，2014年已有12起冤假錯(cuò)案得到糾正。2014年糾正的12起冤假錯(cuò)案中，有9起是致人死亡的命案，2起搶劫案，1起非法買賣槍支案。13名冤假錯(cuò)案當(dāng)事人中，4人一審被判死刑，5人一審被判死緩，1人一審被判無期徒刑，最終都因被指控的犯罪‘事實(shí)不清、證據(jù)不足被法院宣告無罪或檢察院撤回起訴?！?/p>

（6）財(cái)政部門也是腐敗的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)，表現(xiàn)為：稅收中的腐敗行為、政府采購(gòu)中的腐敗行為、預(yù)算體制中的腐敗行為、轉(zhuǎn)移支付中的腐敗行為等。

（7）國(guó)資、證監(jiān)、鐵路、食品藥品安全等部門是權(quán)力很大的部門，也是腐敗的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)。

2.政策制定權(quán)是行政單位政策性腐敗的重要方面

政策制定權(quán)是指行政立法權(quán)。政策性腐敗已成為十八大以來廣為關(guān)注的問題。

汪文濤（2015）報(bào)道：“所謂政策性腐敗，是指在制定、執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策過程中，借政策之名假公濟(jì)私，將政策異化成牟利平臺(tái)的腐敗行為或腐敗現(xiàn)象。多名專家指出，在當(dāng)前反腐高壓態(tài)勢(shì)下，違規(guī)性、違法性腐敗的操作空間縮減，而政策性腐敗勢(shì)頭漸盛，已經(jīng)滲透于多個(gè)領(lǐng)域，尤其是‘熱門領(lǐng)域。更有專家指出，政策性腐敗已成為中國(guó)當(dāng)前一切腐敗的淵藪?！?，就是對(duì)公共資源權(quán)威性的分配，誰掌握這項(xiàng)政策就意味著掌握了權(quán)力和資源，就容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的空間。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水說，政策性腐敗包含‘制定層面的腐敗和‘執(zhí)行層面的腐敗?！贫▽用娴恼咝愿瘮?，一個(gè)典型案例就是商務(wù)部原正司級(jí)巡視員郭京毅的‘立法式腐敗。從北京大學(xué)法律系畢業(yè)后進(jìn)入商務(wù)部條法司工作到落馬，郭京毅幾乎參與了商務(wù)部近20年來全部外資審批政策法規(guī)的起草和修訂，他利用法律政策中的模糊地帶，把制定政策和解釋法規(guī)的職能轉(zhuǎn)化為權(quán)力尋租，向企業(yè)個(gè)人輸送利益。郭京毅案還牽出了國(guó)家工商總局外商投資企業(yè)注冊(cè)局原副局長(zhǎng)劉偉、國(guó)家外管局管理檢查司原司長(zhǎng)許滿剛和綜合司原司長(zhǎng)鄒林等人。業(yè)內(nèi)人士指出，這是一個(gè)盤踞中國(guó)外資審批領(lǐng)域多年的官商利益同盟。……與制定層面相比，更大面積的政策性腐敗體現(xiàn)在執(zhí)行環(huán)節(jié)?！绦蛏戏浅：戏?、合理，表面上沒有突破政策規(guī)定的任何界限，但實(shí)質(zhì)上是借助資源的分配和權(quán)力的執(zhí)行來牟取私利，但你拿我沒招，因?yàn)槲沂前凑照咿k事，我的行政行為在政策允許范圍內(nèi)。莊德水說，政策性腐敗具有天然的‘牟利便利性?！诮陙肀徊檗k的部委官員中，把政策賦予的權(quán)力運(yùn)用到極限的，當(dāng)屬劉鐵男和陳柱兵。據(jù)檢察機(jī)關(guān)指控，劉鐵男利用擔(dān)任國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展司司長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)工業(yè)司司長(zhǎng)、副主任等職務(wù)便利，為他人在項(xiàng)目審批、設(shè)立汽車4S店等方面牟取利益，單獨(dú)或與其子共同非法受賄3 558萬余元。而財(cái)政部企業(yè)司綜合處原處長(zhǎng)陳柱兵，則利用掌握國(guó)家政策資金管理權(quán)，十年間共染指八種專項(xiàng)資金，其中礦山、乳粉和物聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專項(xiàng)政策扶持資金被其數(shù)次利用，多次索賄，金額高達(dá)2 454萬元。”

綜上所述，行政單位掌握了巨大公權(quán)力，如果制度失控或道德失范，易造成權(quán)力尋租。因此，行政單位的內(nèi)部控制應(yīng)著力于控制行政權(quán)力，行政事務(wù)控制應(yīng)是行政單位內(nèi)部控制的主要組成部分。

三、行政單位的內(nèi)部控制應(yīng)突出對(duì)行政事務(wù)的控制

（一）黨和政府重視行政單位對(duì)行政權(quán)力的控制

2011年12月21日，中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見》（中紀(jì)發(fā)〔2011〕42號(hào)）第八條規(guī)定：“優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先和社會(huì)自治原則，對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解和配置，重點(diǎn)在行政審批、行政處罰、行政給付、政府投資項(xiàng)目、公共資源交易、財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用等領(lǐng)域，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。圍繞重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，健全議事規(guī)則和工作規(guī)則，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負(fù)責(zé)人的決策權(quán)限、決策內(nèi)容及決策程序，完善“三重一大”決策事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施?！钡谑鍡l規(guī)定：“突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)。各地區(qū)各部門要圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)對(duì)象和權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵部位，著力防范工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)、資源開發(fā)和交易、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、金融運(yùn)行以及選人用人等方面的廉政風(fēng)險(xiǎn)。要把加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控融入業(yè)務(wù)工作流程，與加強(qiáng)廉政教育、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、深化各種形式公開、完善行政審批制度、實(shí)現(xiàn)公共資源市場(chǎng)化配置有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)推進(jìn)，整體提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平?！边@是對(duì)行政權(quán)力的內(nèi)部控制規(guī)定的首創(chuàng)。

2013年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》指出，“梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程。”黨的十八屆三中全會(huì)決定明確要求，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度”。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中明確提出：“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。”

2015年1月13日，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上指出：“推行權(quán)力清單制度，公開審批流程，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！?/p>

（二）地方政府重視行政單位對(duì)行政權(quán)力的控制

2009年8月14日，無錫市惠山區(qū)委辦、政府辦《關(guān)于全面推進(jìn)部門行政權(quán)力運(yùn)行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的意見》（惠辦發(fā)〔2009〕22號(hào)）規(guī)定：“部門權(quán)力內(nèi)控機(jī)制建設(shè)包括：（1）嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力；（2）優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程；（3）實(shí)行權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行；（4）建立健全制度體系?！?/p>

2011年7月28日，濰坊市紀(jì)委、監(jiān)察局印發(fā)《關(guān)于開展部門權(quán)力內(nèi)控機(jī)制建設(shè)工作的意見》。

2012年9月11日，宜興市印發(fā)的《部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)基本規(guī)范指導(dǎo)手冊(cè)》規(guī)定：“部門內(nèi)控是指機(jī)關(guān)部門為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、有效組織內(nèi)部管理活動(dòng)，對(duì)部門權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行自我監(jiān)控的行為。部門內(nèi)控的主要內(nèi)容：部門內(nèi)控包括對(duì)行政業(yè)務(wù)管理權(quán)力的監(jiān)控和對(duì)內(nèi)部行政管理權(quán)力的監(jiān)控。行政業(yè)務(wù)管理權(quán)力包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等行政權(quán)力，也包括除行政權(quán)力以外的其他履行政府職能的部門行政管理和服務(wù)事權(quán)。內(nèi)部行政管理權(quán)力是指為保障行政業(yè)務(wù)管理權(quán)力規(guī)范高效運(yùn)行，對(duì)部門內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行日常管理的權(quán)力。主要包括人事管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、事務(wù)管理等方面的權(quán)力。”

（三）學(xué)者重視行政單位對(duì)行政權(quán)力的控制

崔卓蘭、劉福元早就提醒過“行政系統(tǒng)的內(nèi)部控制則常常被忽略”，他們（2009）指出：“傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為行政自由裁量權(quán)能且僅能通過立法和司法途徑進(jìn)行控制，而行政系統(tǒng)的內(nèi)部控制則常常被忽略。實(shí)際上，立法機(jī)關(guān)在規(guī)則制定、組織構(gòu)成和核心任務(wù)等方面有著相當(dāng)程度的控制局限，而司法機(jī)關(guān)則在控制范圍、控制成本和糾偏能力等方面存在著不足之處。相應(yīng)地，行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制卻因其內(nèi)發(fā)性、專業(yè)性、同步性等特征表現(xiàn)出無可替代的控權(quán)優(yōu)勢(shì)。只有建立健全行政控制的各項(xiàng)機(jī)制，并將其與立法、司法控制結(jié)合起來，才能讓行政自由裁量權(quán)更為健康有序地運(yùn)行。”

周麗婷（2012）指出：“行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心，它在產(chǎn)生積極影響的同時(shí)，其濫用也是不爭(zhēng)的事實(shí)，實(shí)施行政程序性控制可以在行政自由裁量權(quán)行使的過程中督促其行為趨于科學(xué)合理，在當(dāng)前不失為一種行之有效的控制方法?！?/p>

吳傳毅（2012）指出：“由于行政主體本身的強(qiáng)勢(shì)地位，很容易造成對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用，使行政行為違背法律授權(quán)的目的和宗旨，執(zhí)法者甚至可能利用自由裁量權(quán)謀求私利或達(dá)到非法目的，使行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)任意增減。為此，需要控制行政自由裁量權(quán)。”

2013年7月19日，財(cái)政部黨組副書記、副部長(zhǎng)張少春在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施動(dòng)員視頻會(huì)上的講話中指出：“從一定意義上說，搞好內(nèi)部控制，能夠起到制度籠子的作用。實(shí)施內(nèi)控規(guī)范，建立完善的內(nèi)部控制制度，對(duì)于建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，用制度來限制權(quán)力的濫用，具有重要的促進(jìn)作用?！?/p>

四、行政事務(wù)內(nèi)部控制的理論思考與政策建議

（一）理論思考

恩格斯曾指出：“政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害。”阿克頓勛爵也指出：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素。”因此，孟德斯鳩告誡：“有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直到遇到有界限的地方才會(huì)休止。”正如伯納德·施瓦茨（1997）指出的“行政法制度的發(fā)展史，就是一部日益擴(kuò)大行政權(quán)，不斷限制司法權(quán)的歷史。……對(duì)于行政決策的司法復(fù)審范圍不斷受到限制”。由此可見，權(quán)力必須制衡，權(quán)力必須控制。不然，以權(quán)代法、以權(quán)壓法，權(quán)力會(huì)鉆出法規(guī)的籠子。不受約束的權(quán)力、不受控制的權(quán)力必然會(huì)滋生腐敗。而最有效的控制是內(nèi)部控制！

（二）政策建議

1.單獨(dú)制定《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范》

企業(yè)、事業(yè)單位、行政單位的內(nèi)涵不同，所從事的活動(dòng)也不同，如同會(huì)計(jì)準(zhǔn)則分為《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，財(cái)務(wù)通則（規(guī)則）分為《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》那樣，內(nèi)部控制規(guī)范也應(yīng)分為《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范》。

2.《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范》的頂層設(shè)計(jì)

《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范》的頂層設(shè)計(jì)《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范》的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)著力于行政單位控制行政事務(wù)權(quán)力，并將控制行政事務(wù)權(quán)力放在《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范》的主要內(nèi)容、放在重要地位，將內(nèi)部控制嵌入到行政審批流程中。

3.國(guó)務(wù)院各部委等行政單位應(yīng)單獨(dú)制定《內(nèi)部控制基本制度（試行）》

2014年10月8日，財(cái)政部《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》（財(cái)辦〔2014〕40號(hào)）頒布，自11月1日起正式實(shí)施，標(biāo)志著財(cái)政部?jī)?nèi)部控制工作全面啟動(dòng)。財(cái)政部的規(guī)定是一個(gè)完整的財(cái)政部?jī)?nèi)部控制制度體系，其構(gòu)架可分為三個(gè)層次，第一層次是《基本制度》，即財(cái)政部?jī)?nèi)控體系的總則和綱要，明確了內(nèi)控基本原則、要求和體系框架；第二層次由八個(gè)專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法構(gòu)成，規(guī)范的是部?jī)?nèi)各單位間的一級(jí)業(yè)務(wù)流程；第三個(gè)層次是單位內(nèi)部操作規(guī)程，規(guī)范的是各單位內(nèi)部的二級(jí)業(yè)務(wù)流程，是各單位內(nèi)部工作的行事規(guī)則和操作手冊(cè)。

由于國(guó)務(wù)院各部委的職能都有差別，每個(gè)部委等行政單位都應(yīng)單獨(dú)制定《內(nèi)部控制基本制度（試行）》及下屬層次的辦法和操作手冊(cè)，規(guī)定行使各自領(lǐng)域的權(quán)力邊界和權(quán)力控制流程。●

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