文 （江蘇師范大學(xué)，江蘇徐州 221116）

一、引言

小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)存在已久，由農(nóng)民自建的小產(chǎn)權(quán)房甚至早于住房商品化浪潮。伴隨著城市化進(jìn)程和住房商品化演進(jìn)，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象愈演愈烈。自2007年北京畫家村風(fēng)波以后，國(guó)家開始限制小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與銷售。十八屆三中全會(huì)后，中央提出要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)守耕地紅線，堅(jiān)決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為［1］。在此政策下，對(duì)于已購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房者和失地農(nóng)民的利益保護(hù)在小產(chǎn)權(quán)房治理過(guò)程中變得尤為重要。

學(xué)界對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的研究集中在以下三個(gè)方面：一是基于小產(chǎn)權(quán)房暴露的制度缺陷研究。茍興朝 （2013）、李佳穗（2009）、李永東（2013）、尹慶信（2011）等分別從經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)和福利經(jīng)濟(jì)的視角闡釋了造成小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的制度缺陷。二是小產(chǎn)權(quán)房涉及的社會(huì)利益研究。劉毅（2011）通過(guò)構(gòu)建博弈模型，分析了在開發(fā)前、中、后三種狀態(tài)下政府、開發(fā)商、購(gòu)買者的利益變化；通過(guò)對(duì)購(gòu)房者、農(nóng)民、房產(chǎn)商、政府以及社會(huì)總福利的量化研究，姜之易（2012）提出應(yīng)盡量保證農(nóng)民和以購(gòu)房者的福利，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類整治，以確保社會(huì)的總體福利；李長(zhǎng)健（2008）從民生視角探討了小產(chǎn)權(quán)房的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。三是小產(chǎn)權(quán)房的制度設(shè)計(jì)與公眾利益保護(hù)的統(tǒng)籌研究。姜之易（2012）等福利經(jīng)濟(jì)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角提出為保證社會(huì)總體福利的小產(chǎn)權(quán)房制度創(chuàng)新；蘇勇，黃志勇（2012）、劉敬愛（2012）等提出將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》俊，F(xiàn)有研究成果為解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題提供了有益的探討和分析，但也仍存在著一些不足。一是對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的制度改革缺乏具體有效的政策設(shè)計(jì)；二是基于公眾利益視角成果偏少，僅有少部分福利經(jīng)濟(jì)學(xué)者進(jìn)行了初步探討；三是學(xué)者們未能保護(hù)公眾利益作為小產(chǎn)權(quán)房改革的根本出發(fā)點(diǎn)。小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)特有的住房產(chǎn)權(quán)類型，解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題既關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益，也關(guān)系到我國(guó)城鄉(xiāng)一體化住房市場(chǎng)的形成和完善。因此，加強(qiáng)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題研究中對(duì)公眾利益保護(hù)問(wèn)題的研究，應(yīng)成為學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注的課題。

二、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的制度原因分析

（一）現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度的缺陷分析

1.農(nóng)村集體并沒有真正擁有集體所有權(quán)。根據(jù)所有權(quán)的一般理論，所有權(quán)有四項(xiàng)權(quán)能:占有、使用、收益和處分，處分權(quán)是所有權(quán)的核心。所有者對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的處分是實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)的重要途徑［2］。我國(guó)《物權(quán)法》第39條也規(guī)定“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！倍F(xiàn)行的法律卻又禁止農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，這實(shí)際上是剝奪了集體土地所有者對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，無(wú)異于否定了所有者的所有權(quán)［3］。這樣的“所有權(quán)”不能成為真正法律意義上的所有權(quán)。

2.城鄉(xiāng)二元的用地體制人為地阻礙了農(nóng)村土地的增值和流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在：（1）城市國(guó)有建設(shè)用地因?yàn)榫哂型暾耐恋厥褂脵?quán)，因此可以通過(guò)“招、拍、掛”等程序，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，進(jìn)入使用權(quán)拍賣市場(chǎng)。而農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在我國(guó)一直沒有形成完整的體系，對(duì)使用權(quán)價(jià)格的確立就成為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的難題，“同地不同價(jià)”不僅為村鎮(zhèn)工作人員的尋租行為提供了空間，也容易造成大量農(nóng)民的利益受損。（2）單位和個(gè)人在購(gòu)買城市建設(shè)用地時(shí)同時(shí)具有了土地的使用權(quán)證書，因此，城市建設(shè)用地可以作為抵押在銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估，而農(nóng)村建設(shè)用地不具有資產(chǎn)功能，不能用作抵押和融資。（3）我國(guó)實(shí)行的是世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，農(nóng)村集體建設(shè)用地在轉(zhuǎn)變用途時(shí)需經(jīng)國(guó)家相關(guān)部門的審批和征收，這直接導(dǎo)致了農(nóng)民在土地快速增值的過(guò)程中沒有得到合理的利益補(bǔ)償。

所有權(quán)的不完整導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)地利益分配中出于弱勢(shì)地位，而城鄉(xiāng)二元的用地體制又造成農(nóng)民無(wú)法將土地使用權(quán)作為其財(cái)產(chǎn)增值的工具。這兩種因素的相互作用，造成了我國(guó)農(nóng)民事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)困境，而當(dāng)這種財(cái)產(chǎn)困境無(wú)法通過(guò)政府的有力措施得到解決時(shí)，農(nóng)民只能通過(guò)自發(fā)的手段加以解決，小產(chǎn)權(quán)房就是其實(shí)現(xiàn)土地增值最有效地措施。

（二）現(xiàn)行農(nóng)地征地制度的缺陷分析

1.產(chǎn)權(quán)主體不清造成征地補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w不明確?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。這種看似合理的對(duì)土地所有權(quán)范圍的規(guī)定實(shí)際上藏著很多漏洞。一是法律并沒有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍作出明確界定。在人民公社時(shí)期，土地分配與管理的準(zhǔn)則是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，“隊(duì)”是指生產(chǎn)隊(duì)，即當(dāng)時(shí)法律中所規(guī)定的集體。但是在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、取消生產(chǎn)隊(duì)后，相關(guān)法律并沒有再對(duì)集體的概念作出明確解釋，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的虛化，使得這種名存實(shí)亡的“集體”成為了利益集團(tuán)尋租的保護(hù)傘，而當(dāng)農(nóng)民的合法利益受損時(shí)卻無(wú)法維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。二是當(dāng)土地分屬兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，所有權(quán)具體由哪個(gè)組織擁有，法律也沒有做出詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第四十九條規(guī)定“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”換言之，農(nóng)村土地在被征用后的征地補(bǔ)償款是發(fā)放給集體經(jīng)濟(jì)組織的。而正如上文所說(shuō)，我國(guó)法律并未規(guī)定集體的具體范圍，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)政府、村委會(huì)等所謂產(chǎn)權(quán)主體的逐級(jí)克扣，而真正需要的到補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民往往得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，造成失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入逐漸減少。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理。我國(guó)城鎮(zhèn)化的用地制度偏重于對(duì)失地農(nóng)民的一次性貨幣補(bǔ)償而幾乎不考慮失地對(duì)農(nóng)民造成的長(zhǎng)期生計(jì)的影響。例如，《土地管理法》規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”即使按照該標(biāo)準(zhǔn)的最高上限，農(nóng)民能獲得前三年農(nóng)地平均產(chǎn)值的30倍，而這也僅夠維持農(nóng)民10年左右的基本生活，在這之后，農(nóng)民將徹底失去生活保障。我們?cè)诤芏啻迩f征地沖突中能夠看到，農(nóng)民并非是以地要挾，漫天要價(jià)，他們只是希望已經(jīng)習(xí)慣了的生活方式不被改變，或者在必須改變時(shí)，他們的長(zhǎng)期生計(jì)能夠得以保障。

現(xiàn)行征地制度的不合理，形成了政府“一手征地又一手賣地”的制度怪胎，作為國(guó)家的代表，政府壟斷了土地使用權(quán)買賣的一級(jí)市場(chǎng)，和房地產(chǎn)開發(fā)商分享絕大部分土地增值的收益，而農(nóng)民集體和農(nóng)民應(yīng)得的利益被無(wú)端的剝奪［4］。小產(chǎn)權(quán)房表達(dá)了農(nóng)民合理的土地訴求，在種地?zé)o法維持基本的生活時(shí)，農(nóng)民只得依靠“種房子”來(lái)滿足其基本生活需求。

（三）現(xiàn)行戶籍制度的缺陷分析

建國(guó)初期建立的戶籍制度在實(shí)施之初有效地控制了農(nóng)村人口盲目向城市的遷移，維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。但隨著城市化的不斷推進(jìn)，由戶籍限制的引發(fā)的問(wèn)題日益暴露。首先，戶籍的限制造就了二元化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。我國(guó)城市化的主要問(wèn)題在于土地城市化與人口城市化脫節(jié)，土地城市化速度大大快于人口的城市。大片農(nóng)村土地被過(guò)快地劃入城區(qū)，但政府卻沒有動(dòng)力吸納進(jìn)城農(nóng)民，沒有動(dòng)力為他們提供合法的居住空間。這就導(dǎo)致了很多農(nóng)民在農(nóng)地被征用被迫進(jìn)入城市后面臨著“種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)門、低保無(wú)份”的“三無(wú)”困境。而面對(duì)著城市高額的房?jī)r(jià)，小產(chǎn)權(quán)房成為了其無(wú)奈的選擇。其次，按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能在本村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，但又因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行“一戶一宅”的宅基地使用政策，因此其在農(nóng)村的交易量非常少，加之農(nóng)村土地價(jià)格低廉，通過(guò)宅基地轉(zhuǎn)讓獲得經(jīng)濟(jì)增值對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)非常困難。正因如此，小產(chǎn)權(quán)房成了他們實(shí)現(xiàn)盈利的重要手段。第三，在我國(guó)，農(nóng)民可以自由選擇進(jìn)入城市亦或留在農(nóng)村生活，但城市居民卻沒有在農(nóng)村生活的權(quán)利，雖然城市居民在城市生活可以享受一些農(nóng)村居民無(wú)法享有的 “特權(quán)”，但由于近幾年，城市房地產(chǎn)價(jià)格攀升，很多城市居民亦無(wú)力負(fù)擔(dān)高額的房?jī)r(jià)，小產(chǎn)權(quán)房便成了他們?cè)O(shè)法在城市生活的必要途徑。制度造成的城鄉(xiāng)二元鴻溝使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所呼喚的統(tǒng)一的市場(chǎng)無(wú)法形成，使得農(nóng)民對(duì)自己房產(chǎn)的所有權(quán)被限制在狹小的范圍之內(nèi)，使得城市居民在農(nóng)村購(gòu)房以成為房屋所有者的夢(mèng)想被迫停留在現(xiàn)實(shí)的此岸。公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一項(xiàng)憲法性權(quán)利，而當(dāng)前的法律規(guī)定卻使所有權(quán)背離了其應(yīng)有的涵義，使作為基本人權(quán)的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)［5］。

三、基于公眾利益視角的小產(chǎn)權(quán)房治理分析

（一）基于農(nóng)民利益視角的小產(chǎn)權(quán)房治理設(shè)計(jì)

在解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題時(shí)，政府不能只是憑借調(diào)查數(shù)據(jù)認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”占用了耕地，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)隱患而采取整治和清理，這對(duì)于農(nóng)民而言顯然是不公平的［6］。農(nóng)民之所以會(huì)大規(guī)模的興建小產(chǎn)權(quán)房其主要原因是其財(cái)產(chǎn)性收入不足，而造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不足的原因來(lái)自于我國(guó)土地所有權(quán)，征地制度和戶籍制度等的缺陷。因此，從根源治理小產(chǎn)權(quán)房必須不斷完善我國(guó)各項(xiàng)制度。

1.完善土地立法，實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)。我國(guó)農(nóng)村土地制度存在著一個(gè)奇特的現(xiàn)象：土地的所有權(quán)既不屬于集體（名義上是實(shí)際上不是）也不屬于農(nóng)民（農(nóng)民沒有處置權(quán)）更不屬于國(guó)家（除公共利益外國(guó)家也無(wú)權(quán)處置農(nóng)村土地），每一個(gè)主體都沒有對(duì)土地的處置權(quán)，農(nóng)村的土地所有權(quán)實(shí)際上處于被虛化的狀態(tài)，而所有權(quán)中的“集體”不過(guò)是在土地征地、流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一個(gè)“偽概念”，產(chǎn)權(quán)不明晰容易造成農(nóng)民在征地過(guò)程中的弱勢(shì)化，從而導(dǎo)致了農(nóng)民不得不依靠小產(chǎn)權(quán)房作為其收入來(lái)源。因此，整治小產(chǎn)權(quán)房，切斷小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生根源，必須完善土地立法，實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)，使得農(nóng)民真正享有對(duì)土地的處分和收益權(quán)，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民在土地使用中的弱勢(shì)地位。實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)，需要從以下兩方面著手進(jìn)行：首先，應(yīng)明確農(nóng)村集體所有權(quán)中“集體”的范圍。就當(dāng)前來(lái)看，原有的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)現(xiàn)已被行政村、生產(chǎn)小組所取代，考慮到農(nóng)村的發(fā)展實(shí)際，以生產(chǎn)小組作為集體更為合理。其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的登記確權(quán)。農(nóng)村土地情況錯(cuò)綜復(fù)雜，盡管農(nóng)民在承包土地時(shí)已經(jīng)簽訂土地承包合同，但仍然存在很多歷史遺留問(wèn)題，因此必須實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的確權(quán)登記，盡量降低合同丟失、地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題出現(xiàn)的可能性，從而更好地維護(hù)農(nóng)民在征地、流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益不受損害。

2.建立多元化的能夠滿足不同對(duì)象需求的農(nóng)地征地補(bǔ)償制度。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)占用的耕地將達(dá)到4500萬(wàn)畝，按照每征收1畝土地伴隨1.5個(gè)失地農(nóng)民計(jì)算，屆時(shí)將增加6750萬(wàn)失地農(nóng)民［7］。收入問(wèn)題是失地農(nóng)民失地后面臨著的關(guān)鍵問(wèn)題。“小產(chǎn)權(quán)房”的大規(guī)模出現(xiàn)似乎幫助失地農(nóng)民解決了部分收入問(wèn)題。正由于此，也暴露出了我國(guó)征地制度的種種缺陷。為了避免被征地農(nóng)民繼續(xù)依靠小產(chǎn)權(quán)房獲取收入，因此必須完善我國(guó)的征地補(bǔ)償制度。首先，應(yīng)建立能夠滿足多元主體的征地補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)的征地補(bǔ)償是以一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償作為主要方式，并沒有考慮到不同受償主體的實(shí)際需求。按照失地農(nóng)民對(duì)土地的依賴度，大致可以將失地農(nóng)民分成三類：以土地作為基本生活來(lái)源的純農(nóng)民、以在城市打工作為主要收入來(lái)源的農(nóng)民工和完全進(jìn)入城市生活僅保留農(nóng)民身份的準(zhǔn)市民。對(duì)于純農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地意味著失去了其生活的主要收入，因此，合理的土地補(bǔ)償以及安穩(wěn)的工作是他們迫切需要的。而對(duì)于在城市中工作的兩類失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地對(duì)于其的作用并沒有這么重要，享受與城市居民相同的社會(huì)保險(xiǎn)相較于現(xiàn)金補(bǔ)償堆起來(lái)說(shuō)應(yīng)更加實(shí)用。其次，應(yīng)提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。土地作為農(nóng)民的最后一道社會(huì)保障，其福利功能愈強(qiáng)，其作為生產(chǎn)資料的財(cái)產(chǎn)性功能則越弱，而削弱土地福利功能的最好辦法是建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，以完善的福利制度替代原有土地帶給農(nóng)民的保障。而我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償原則是按照“原用途”進(jìn)行補(bǔ)償，忽略了土地的增值收益，同時(shí)較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于保障同民的基本生活無(wú)異于杯水車薪。因此各地必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)民在失去土地，進(jìn)入城市后的長(zhǎng)久生計(jì)不受影響。當(dāng)失地的農(nóng)民其基本需要被滿足同時(shí)可以擁有更好的生活收入時(shí)，依靠小產(chǎn)權(quán)房買賣賺取收益對(duì)于他們來(lái)說(shuō)自然會(huì)喪失吸引力。

3.構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)平臺(tái)。戶籍限制形成的城市壁壘使得農(nóng)民在選擇移居城市或者因被征地而被迫移居城市時(shí)處境艱難。構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)平臺(tái)，就是要構(gòu)建城市吸納失地農(nóng)民進(jìn)入城市的承接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高農(nóng)民在城市的就業(yè)技能，保障農(nóng)民享受與城市居民相同的福利待遇，保障農(nóng)民在進(jìn)入城市后能夠擁有和之前相同甚至更好的生活水平。具體包括：建立完善的非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)，培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”，以增強(qiáng)農(nóng)民在城市務(wù)工的技能；建立城市吸納失地農(nóng)民的戶籍遷移制度，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行戶籍制度所造成的農(nóng)民在身份、社會(huì)福利和地域等方面的不平等，最大限度地保持社會(huì)穩(wěn)定；構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)福利均等化、住房保障均衡化、社會(huì)保障體系普及化的動(dòng)支持體系，給予失地農(nóng)民從就業(yè)、就醫(yī)、子女入學(xué)等多方面的幫扶服務(wù)。

4.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過(guò)程中，不僅能夠創(chuàng)造直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值還能夠形成增值價(jià)值，它兼具了福利和財(cái)產(chǎn)功能的雙重價(jià)值。但我國(guó)現(xiàn)階段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多是從退地的直接經(jīng)濟(jì)損失考慮，而忽略了農(nóng)地的增值價(jià)值。依照我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)力，單純依靠補(bǔ)償來(lái)保證失地農(nóng)民的基本生活不受影響是幾乎不可能實(shí)現(xiàn)的，保障失地農(nóng)民利益不受損失最好的方法是利用農(nóng)地的增值價(jià)值創(chuàng)造財(cái)富，從而抵消農(nóng)民失地的補(bǔ)償成本。文貫中認(rèn)為“在實(shí)踐中，沒有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家是在實(shí)行強(qiáng)制型的土地集體所有制的前提下完成工業(yè)化和城市化，并順利解決三農(nóng)問(wèn)題的。土地制度只有和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的要素自由流動(dòng)原則相符合，才能降低城市化成本，加速農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性發(fā)展?！保?］土地作為一種生產(chǎn)要素，其價(jià)值憑借稀缺性而顯示，利用農(nóng)地的增值價(jià)值就需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的入市交易，特別是在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，建立農(nóng)村土地入市交易機(jī)制，使農(nóng)村土地享有與城市國(guó)有土地同等的競(jìng)價(jià)和交易權(quán)利，不僅是擴(kuò)大土地供給、打破國(guó)家對(duì)土地壟斷的需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口和土地的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的迫切要求［9］。當(dāng)農(nóng)民從土地中獲得的財(cái)產(chǎn)性收入增加，自然會(huì)放棄建造和出售小產(chǎn)權(quán)房的意愿。

（二）基于城市居民利益視角的小產(chǎn)權(quán)房治理設(shè)計(jì)

1.調(diào)控城市房地產(chǎn)市場(chǎng)。房?jī)r(jià)收入比是反映城市居民購(gòu)買住宅的支付能力的一個(gè)指標(biāo)［10］。一般而言，在發(fā)達(dá)國(guó)家，房?jī)r(jià)收入比超過(guò)6就可視為泡沫區(qū)。而我國(guó)現(xiàn)在的房?jī)r(jià)收入比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)合理范圍，大大超出了城市居民的購(gòu)買能力。小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本低出至少1/3［11］。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)價(jià)格低廉的決定性因素。面對(duì)購(gòu)置小產(chǎn)權(quán)房所要面臨的風(fēng)險(xiǎn)，購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房往往是很多城市居民受制于現(xiàn)今飛速上漲的房?jī)r(jià)的無(wú)奈之舉。因此，抑制快速上漲的房?jī)r(jià)至公眾的消費(fèi)能力范圍之內(nèi)是從根本上杜絕小產(chǎn)權(quán)房的有力措施。

解決城市房?jī)r(jià)畸高問(wèn)題時(shí)，采取行政手段抑制房?jī)r(jià)同時(shí)大幅度增加保障性住房的措施是必要的且是必須的。但是要從根本上調(diào)控房?jī)r(jià)，這些是根本不夠的。導(dǎo)致我國(guó)房?jī)r(jià)畸高的體制根源是土地壟斷供給問(wèn)題。數(shù)據(jù)表明，在我國(guó)很多地方政府，其超過(guò)百分之五十的稅收來(lái)自于土地財(cái)政，土地財(cái)政的高度依賴，必然會(huì)導(dǎo)致地方政府缺乏增加保障性住房供應(yīng)數(shù)量的積極性。探索一種既能保障公眾住房利益，又不危害到耕地保護(hù)，同時(shí)能協(xié)調(diào)政府、開發(fā)商、城市居民、農(nóng)民多方利益的均衡機(jī)制具有重要意義。

2.合理規(guī)劃開發(fā)區(qū)工業(yè)用地。工業(yè)園區(qū)用地的過(guò)度浪費(fèi)，是我國(guó)跨越式城市化的通病。大多數(shù)國(guó)家城市化過(guò)程中工業(yè)用地只占新增用地的10-15%，城市新增的大部分土地被用于公眾居住與城市公益事業(yè)建設(shè)，但中國(guó)大約40-50%的土地卻被用于工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)［12］。而各地政府為了招商引資，一般都會(huì)以極低的價(jià)格出讓這些土地，并且這些土地其使用率極低，對(duì)于人多地少、人地矛盾突出的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這莫過(guò)于對(duì)土地的極端浪費(fèi)。要實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地的集約利用，首先政府應(yīng)兼顧招商引資與保障公眾住房利益，明確角色定位，應(yīng)始終將維護(hù)公眾利益作為其行為準(zhǔn)則。其次，要設(shè)定工業(yè)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)限額，從根本上限制工業(yè)園區(qū)土地的無(wú)序運(yùn)用，從而擴(kuò)大保障性住房的建設(shè)指標(biāo)，以保障更多的居民的住房利益。

（三）城鄉(xiāng)利益統(tǒng)籌的小產(chǎn)權(quán)房治理設(shè)計(jì)

1.改革政府規(guī)劃模式，減少政府土地規(guī)劃中的營(yíng)利成分。在我國(guó)，只有國(guó)家可以掌握土地的用途，因此政府能夠規(guī)劃建設(shè)用地，并且能夠從中獲得足夠的利潤(rùn)。如我國(guó)農(nóng)村土地征用的過(guò)程是：由國(guó)家出于公共利益考量，境規(guī)劃后收歸國(guó)有，再由國(guó)家尋找開發(fā)商建設(shè)最后再賣給公眾，在此過(guò)程中開發(fā)商將獲得至少40%的利潤(rùn)，而政府也將獲得20%左右的利潤(rùn)。而其利潤(rùn)收益的償付方則是購(gòu)買者即公眾。而如美國(guó)、臺(tái)灣等地區(qū)，政府在征地中僅扮演著服務(wù)和中介的角色，完全不會(huì)從征地中獲得任何收益。因此，其農(nóng)民在征地中所獲得的收入也是足以維持其生活的。我國(guó)在未來(lái)的政府土地規(guī)劃改革中，可以借鑒國(guó)外的案例和做法，減少規(guī)劃中的盈利成分，真正奉行起服務(wù)型政府的職責(zé)，努力增加公眾在此過(guò)程中的利益。

2.探索區(qū)分經(jīng)營(yíng)性用地和公益性用地的量化標(biāo)準(zhǔn)，減少征用地中的政府尋租行為。通過(guò)建立指標(biāo)，確定公益性用地持有量占總建設(shè)用地中的比重，通過(guò)指標(biāo)的量化，可以簡(jiǎn)化政府確定建設(shè)性用地指標(biāo)的工作步驟，同時(shí)可以防止地方政府，出于自身利益的尋租行為。建立公益性用地持有量指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)將當(dāng)前保障性住房數(shù)量、商品房?jī)r(jià)格、本市最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城市居民購(gòu)買力水平、購(gòu)房需求與購(gòu)買數(shù)量的比重等指標(biāo)，納入指標(biāo)體系。

［1］關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知［EB/OL］.中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部，http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201311/t20131122_1293353.htm，2013-11-22.

［2］薛華勇.關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的理性思考［J］.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2008（11）.

［3］李福華.小產(chǎn)權(quán)房司法處置若干問(wèn)題探討［J］.法制與社會(huì)，2013（05）.

［4］張國(guó)棟.基于公眾利益視角下的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題探討［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（08）.

［5］曾青.小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困惑與法律路徑——以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的成都小產(chǎn)權(quán)房為樣本［J］.四川文理學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（06）.

［6］李永東.“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題及其背后土地制度問(wèn)題的初步探索——基于社會(huì)演化的視角［J］.北京社會(huì)科學(xué)，2013（01）.

［7］全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020 年）［EB/OL］.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/23/content_10241429_1.htm，2008-10-25

［8］文貫中.土地制度必須允許農(nóng)民有退出自由［J］.社會(huì)觀察，2008（01）.

［9］陳明鶴.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制［J］.黨政干部學(xué)刊，2013（11）.

［10］趙靜等.論失地農(nóng)民“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的規(guī)范化［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2009（02）.

［11］董旭源.小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生原因及其困境探究［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2013（16）.

［12］陶然.小產(chǎn)權(quán)房關(guān)乎中國(guó)城鎮(zhèn)化成?。跡B/OL］.FT中文網(wǎng)（中國(guó)經(jīng)濟(jì)），http://www.ftchinese.com/story/001055852，2014-4-24