文 曹陽昭（四川行政學(xué)院教務(wù)處，四川成都 610072）

一、問題的提出

作為“社會”的財政，它是公共性的。財政從產(chǎn)生的那天起，“命中注定”了它的公共性性質(zhì)，不同的只是表現(xiàn)形式而已，或直接或間接表現(xiàn)出來。［1］財政的公共性決定了作為財政資金使用者的政府各個部門在財政資金的使用過程中必須引入民眾的參與，而民眾參與的基本前提是必須首先滿足民眾對財政資金使用情況的知情權(quán)，即必須實現(xiàn)部門預(yù)算的公開。公開透明的預(yù)算制度是建立現(xiàn)代公共財政制度，深化財稅體制改革的迫切需要?！邦A(yù)算公開原則之內(nèi)涵，至少包括以下三件事情：其一，預(yù)算案、法定預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行之結(jié)果應(yīng)該有規(guī)律的、以易解決的方式對外公開，使國民易于瞭解此種咨詢；其二，預(yù)算審議除國家安全之理由，而應(yīng)守秘密之外，應(yīng)該完全公開，使編制機(jī)關(guān)與審議機(jī)關(guān)同受國民之監(jiān)督；其三，對于預(yù)算之批評應(yīng)該完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益?！保?］

財政預(yù)算公開在我國可追溯到清末，當(dāng)時的先進(jìn)知識分子就認(rèn)識到財政預(yù)算 “既公且明，上下平信”，極力主張引進(jìn)預(yù)算制度以救過圖強(qiáng)。如今百年已過，財政預(yù)算公開呼聲依舊。新中國成立以后，中國財政預(yù)算經(jīng)歷了由“國家機(jī)密、不得向社會公開”到“部分預(yù)算向人大代表公開”再到“預(yù)算向社會公眾公開”三個階段。對于部門預(yù)算而言，從2000年開始，全國人大常委會要求中央各部委應(yīng)在政府整體預(yù)算之外單獨向其報告本部門的預(yù)算。［3］2000年財政部首先在教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部以及勞動和社會保障部等進(jìn)行了部門預(yù)算改革的試點；2001年部門預(yù)算改革的試點由4個增加到26個，2003年進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算改革的試點，又增加了127個試點事業(yè)單位，2005年全國各省本級和計劃單列市開始全面推行部門預(yù)算改革。［4］但是這一階段的部門預(yù)算改革主要著眼于部門預(yù)算的編制方法的革新和推廣，并未涉及部門預(yù)算公開的問題。2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》第10條第4項規(guī)定：“縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點公開財政預(yù)算決算報告的信息?！?011年4月14日，科技部成為首個向社會公開三公經(jīng)費的中央部門。自2011年7月初起，其他97個中央部門陸續(xù)向社會公布三公經(jīng)費。這也是中央部門首次向社會公開三公經(jīng)費。部門預(yù)算公開拉開了序幕。2015年1月1日起開始實施的《預(yù)算法》第14條2款規(guī)定：“經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明?！?/p>

部門預(yù)算公開開啟了我國預(yù)算公開的新時代，是我國預(yù)算公開制度朝著縱深發(fā)展的重要表現(xiàn)，大大提高了我國財政的透明度。但是，目前的部門預(yù)算公開過于流于形式，無法真正反映政府部門財政資金的運行過程，更無法做到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程公開。至今，在我國規(guī)制部門預(yù)算公開的規(guī)范中，對于部門預(yù)算編制過程的公開只字未提，這也說明了我國部門預(yù)算公開的深度還不夠，需要進(jìn)一步推進(jìn)。另外，三公經(jīng)費等項目的只公開了花費的數(shù)額，并沒有就具體的支出項目作出更為詳細(xì)的規(guī)定和說明，讓民眾無法對部門預(yù)算進(jìn)行更為深入的了解，缺乏對部門預(yù)算規(guī)模的有效控制。面對部門預(yù)算公開存在的種種問題，我們必須通過法治化的路徑，對這些問題逐一解決，以期能夠不斷推進(jìn)我國部門預(yù)算制度的完善和發(fā)展。

二、部門預(yù)算公開的緣由：預(yù)算民主的推演

政治決策是一個錯綜復(fù)雜的過程，比市場制度中的非政治決策要復(fù)雜得多。在某一最終階段或?qū)哟紊?，個人必須以某種方式“選定”如何集體的和個人的使用其資源?？傊瑐€人必須“決定”政府財政預(yù)算的適度規(guī)模，以及財政預(yù)算組成項目。［5］個人通過何種形式去做出決定，這是預(yù)算民主所要回答的問題，而預(yù)算公開是個人獲取預(yù)算信息，并利用這些信息做出決策的必要前提。再者，從數(shù)據(jù)虛幻的平靜中尋找令人滿意的東西，現(xiàn)代立法者發(fā)現(xiàn)，從其財政影響的角度，而不是討論其價值，更容易評價一項方案或者一項工程。評價一項工程的價值，人們必定為選民的價值和需要而呼吁，而評價其財政影響，人們從來離不開專業(yè)團(tuán)隊。當(dāng)為多個分散的工程項目而討價還價主導(dǎo)著政治世界時，預(yù)算成為保護(hù)利益集團(tuán)自由的完美工具。［6］為了避免預(yù)算被利益集團(tuán)所操控，真正實現(xiàn)民眾的參與，將民眾的意志融入的到整個預(yù)算中，預(yù)算公開成為不二之選。

“日本憲法第91條：內(nèi)閣必須定期，至少每年一次，對國會及國民報告國家財政狀況，為財政狀況的報告，統(tǒng)稱為財政公開主義?！保?］“財政公開乃國家財政的基本準(zhǔn)則，是指除法律規(guī)定須保密者外，政府及其使用資金的所有單位有義務(wù)向社會公開其財政收支的數(shù)額、來源、使用效果、過程，接受社會公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督和約束；故財政公開，乃是公民行使知情權(quán)、參政權(quán)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本前提和重要內(nèi)容，而且是規(guī)范財政權(quán)力的行使，限制財政權(quán)濫用的重要措施，亦公開即監(jiān)督的前提，透過財政公開，國家方得具有財政透明度可言?！保?］2015年 1月1日起開始實施的《預(yù)算法》第14條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開。本條前三款規(guī)定的公開事項，涉及國家秘密的除外。”我國臺灣地區(qū)的“預(yù)算法”第51條規(guī)定：“總預(yù)算案應(yīng)于會計年度開始一個月前由立法院議決，并于會計年度開始15日前由總統(tǒng)公布之；預(yù)算應(yīng)守秘密部分，不予公布。”這些規(guī)定都蘊含著預(yù)算公開，甚至是財政公開的意味，這說明了不論預(yù)算公開已經(jīng)成為世界發(fā)展的趨勢，而且預(yù)算公開已經(jīng)有法律上的依據(jù)，是強(qiáng)令性規(guī)定，要求政府及各個部門必須這么做。政府預(yù)算的本質(zhì)內(nèi)涵表明了它始終承擔(dān)著公開政府財政的職責(zé)，預(yù)算作為政府財政公開的有力說明，表明了政府財政活動的責(zé)任，是政府政績的報告與政治職責(zé)的體現(xiàn)。［9］作為政府政策具體執(zhí)行者的各職能部門，是財政資金的使用者，其公開其部門預(yù)算既是財政公開原則的必然要求，更是實現(xiàn)預(yù)算民主的關(guān)鍵性舉措和重要內(nèi)容。

總的來說，政府部門預(yù)算公開是實現(xiàn)預(yù)算民主的必然要求，也是實現(xiàn)預(yù)算民主極為重要的手段，是政府信息公開的重要一環(huán)。只有真正做到了公開部門預(yù)算，才能保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，才能對行政機(jī)關(guān)形成有效地制約。隨著預(yù)算民主的不斷推演，對預(yù)算民主公開的要求也會越來越高，部門預(yù)算公開也會乘風(fēng)破浪，為民主社會的實現(xiàn)一馬當(dāng)先。也就是說部門預(yù)算公開的緣由是預(yù)算民主的不斷推演，反過來推動預(yù)算民主的實現(xiàn)。

三、政府部門預(yù)算公開的現(xiàn)實困境分析

“預(yù)算可以在一份文件中向公民提供他們政府的縮影，揭示每一個政府部門及其官員的責(zé)任和支出。通過向公民提供必要的確保他們選送的代表可信賴的信息，預(yù)算可以以一種受黨派的選舉政治做不到的方式將他們限制在現(xiàn)代政府中。公開是責(zé)任的關(guān)鍵，預(yù)算不得不廣而告之，這樣，公民才能夠樂于利用這些信息評判公共官員?！保?0］然而預(yù)算公開，尤其是部門預(yù)算公開面臨諸多現(xiàn)實困境，如：權(quán)力封閉運行的慣性、部門利益最大化的沖動部門、預(yù)算公開規(guī)范體系的缺乏、政府部門普遍存在不合理的預(yù)算等。這些現(xiàn)實困境導(dǎo)致了我國部門預(yù)算公開制度的發(fā)展一直在徘徊不前，無法真正實現(xiàn)踐行預(yù)算民主的重任。

（一）權(quán)力封閉運行的慣性

“官官相護(hù)”可能是民眾對于政府或者權(quán)力運行體系的一種誤解，但這深深刻在人們腦海中的想法更多地反映了我國權(quán)力運行體系的封閉性，政府著實缺乏與民眾之間有效地溝通。在很大程度上，是中國傳統(tǒng)的行政管理理念和政治實踐造就了我國行政機(jī)關(guān)的神秘與封閉的品格，為了塑造一種所謂的權(quán)威性，其始終對人民保持著神秘感，封閉運行，與民眾之間保持著一定的距離。如行政機(jī)關(guān)的辦公大樓一般建設(shè)得比較威嚴(yán)和肅穆，而且民眾很難進(jìn)入其中。在這樣一種環(huán)境的影響下，權(quán)力封閉運行已經(jīng)形成一種慣性，而且傳統(tǒng)的樹立權(quán)威的行政管理思想也將阻礙部門預(yù)算公開的實施。

（二）部門利益最大化的沖動

部門預(yù)算的背后隱含著的是權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，更多的財政資源的一種分配。政府部門除了要服務(wù)于廣大人民群眾外，其存在著自身的部門利益，這是一個不爭的事實。這是組織的自利性導(dǎo)致的，即組織存在著自身利益最大化的沖動，在一定程度上會使組織成員獲得相當(dāng)?shù)睦?，所以整個組織的受益成員就會形成一個利益聯(lián)合體，為了保護(hù)共同的利益而采取若干不正當(dāng)?shù)男袆?。如果將財政資金的數(shù)額、來源、使用效果、過程等全部公開，其部門利益最大的愿望將會受阻。所以，在國務(wù)院大力推動中央各部門“三公經(jīng)費”公開的時，困難重重，處處受阻。

（三）部門預(yù)算公開規(guī)范體系的缺乏

1995年1月1起實施的《預(yù)算法》對于部門預(yù)算公開只字未提。當(dāng)前的部門預(yù)算公開的發(fā)展，很大程度上，是在國務(wù)院打造“服務(wù)型政府”、“陽光政府”等治理理念下以行政命令等形式強(qiáng)力推行的，是一種政府的內(nèi)控行為，無法擺脫政策的不確定性和長官意志，并未將其制度化，具有很強(qiáng)的隨意性和未知性。2015年1月1日起開始實施的《預(yù)算法》第14條雖然對預(yù)算公開做出了相應(yīng)的規(guī)定，但對部門預(yù)算公開的程度、形式、程序等部門預(yù)算公開的核心內(nèi)容都沒有提及。再者。涉及部門預(yù)算公開的有關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件只是只言片語，無法形成一個合理有序、有效規(guī)制部門預(yù)算公開的完整體系?？傊瑢τ诓块T預(yù)算公開的規(guī)制還沒有形成完整的規(guī)范體系，不利于部門預(yù)算公開的有效推行。

（四）政府部門普遍存在不合理的預(yù)算

“在我國，財政預(yù)算執(zhí)行中的隨意性與長官意志太強(qiáng)，預(yù)算約束弱化，存在隨意調(diào)整預(yù)算、追加預(yù)算；一些部門和單位不按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算和財政制度，擅自擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)，改變支出用途等。由于財政資金支出存在的大量問題，政府機(jī)關(guān)對預(yù)算公開有所顧忌，不敢完全徹底地公開全部財政收支情況?！比绻麑⒋嬖趩栴}的部門預(yù)算信息公開，可能會導(dǎo)致追責(zé)，政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo)、直接責(zé)任人可能面臨行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。所以，普遍存在的不合理預(yù)算會使得政府部門的行政首長和相關(guān)人員選擇不公開該部分信息，甚至?xí)敕皆O(shè)法地去阻止部門預(yù)算信息的公開。

四、部門預(yù)算公開的制度安排

（一）完備的預(yù)算公開內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)制定

部門預(yù)算到底需要公開哪些內(nèi)容？對于部門預(yù)算公開的這一核心問題，必須由法律予以明確，而不是由政府各個部門自行決定。部門預(yù)算的財政資金來源、部門的年度規(guī)劃、財政支出的項目、各個項目的調(diào)研和論證報告、財政資金與項目的匹配情況、財政支出項目運行過程中財政資金的使用情況、財政支出項目的最終評估報告、部門決算等等。這些內(nèi)容是部門預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)給民眾所要呈現(xiàn)的，這樣民眾才能真正知曉各個政府部門使用財政資金的情況，做到真正的監(jiān)督。

部門預(yù)算公開的形式應(yīng)該朝著多樣化發(fā)展，通過報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體廣而告之，而且還可以采用將部門預(yù)算信息編輯成冊的形式公開向社會免費提供或公開發(fā)售。這樣以來，民眾可以通過多種途經(jīng)獲得該信息，極大地方便了民眾，可以較好地達(dá)到把部門預(yù)算廣而告之的效果，大大提高民眾的參與度。所以，部門預(yù)算公開的形式應(yīng)該多樣化，不拘泥于單一形式。

“預(yù)算公開的程度是指是否所有的預(yù)算項目都要公開，以及需要公開的項目應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)。首先，預(yù)算公開須［11］奉行‘公開為原則、保密為例外’的原則，除法律規(guī)定不予公開的事項外，所有預(yù)算項目都應(yīng)予以公開，做到‘應(yīng)公開盡公開’。其次，公共的項目要盡可能詳細(xì)易懂，‘能具體盡具體’。這樣才能讓公眾對某項支出及其具體安排適當(dāng)與否做出判斷。”部門預(yù)算公開的程度在一定程度可以衡量一個國家民主化的程度，而且決定了公民對部門預(yù)算知情權(quán)的實現(xiàn)程度。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，僅僅公開各個部門的“三公經(jīng)費”和對預(yù)算、決算數(shù)額的公開已經(jīng)無法滿足民眾知情權(quán)的需要。國際貨幣基金組織1999年編纂了一部《財政透明度實務(wù)守則》，指出了適用于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的一些基本原則和最低標(biāo)準(zhǔn)。其中要求公開預(yù)算的編制、執(zhí)行和報告，即“在提交預(yù)算草案的同時應(yīng)提交一份財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展展望報告，對政府的財政政策目標(biāo)和優(yōu)先項目，以及作為預(yù)算基礎(chǔ)的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測加以闡述；一份有關(guān)‘財政風(fēng)險’的聲明應(yīng)與預(yù)算文件一并提交；所有的一般性政府活動包含政府財政的總體平衡水平，同時須附一份分析表，闡明執(zhí)行情況和預(yù)測水平之間的偏差；在提交預(yù)算草案的同時須提交一份草案采納的會計準(zhǔn)則說明；最終的中央政府決算案應(yīng)該是高標(biāo)準(zhǔn)的，并應(yīng)由獨立的外部審計師加以審計?！保?2］公開原則要求公眾不僅知其然，而且要知其所以然，即公共不僅要知道政府作出了什么決策，而且要知道政府為什么要這樣做以及應(yīng)該怎樣做。［13］這就是部門預(yù)算公開應(yīng)該而且必須要達(dá)到的程度，只有這樣的程度才能對部門的權(quán)力形成約束。

（二）有序的預(yù)算公開管控制度

只有通過正當(dāng)程序，才能實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效管控。構(gòu)建預(yù)算公開的完整程序，合理安排預(yù)算公開的每一個步驟和時間節(jié)點，對需要公開的信息及時向社會公布。對于組織說明會、備詢會等和部門預(yù)算有關(guān)的會議，將時間、地點以及獲取方式也向社會公布，以便公眾參與其中。這樣以來，通過正當(dāng)程序約束政府部門的行為，督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)密地編制部門預(yù)算、認(rèn)真地執(zhí)行預(yù)算，逐步實現(xiàn)部門預(yù)算公開的制度化。

（三）法制化的預(yù)算公開約束制度

通過設(shè)定一系列部門預(yù)算公開的法定機(jī)制，保障部門預(yù)算公開的實施。如部門預(yù)算說明會、部門預(yù)算備詢機(jī)制等，這些機(jī)制的存在可以為部門預(yù)算的公開保駕護(hù)航，更好地實現(xiàn)部門預(yù)算公開的法治化。

“廣泛參與本身并不是一種終結(jié)，而是一個有效運行的機(jī)制的必要前提。在無法獲得對其決議的廣泛支持時，預(yù)算機(jī)制是無法運行的。通過給予所有利益群體表達(dá)意見的渠道，國會有效地獲了各方對預(yù)算相關(guān)決定的支持?！保?4］部門預(yù)算說明會，可以通過新聞發(fā)布會等形式，對民眾和相關(guān)媒體提出的相關(guān)問題給予一一答復(fù)，并著手解決暴露的相關(guān)問題，對民眾反映的問題及時反饋，有利于部門預(yù)算工作的改進(jìn)。

建立完整的備詢機(jī)制，方便民眾和權(quán)力機(jī)關(guān)對部門預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。民眾對部門預(yù)算中有關(guān)事項有疑問時，可申請有關(guān)部門在限定的時間內(nèi)，作出相應(yīng)的回復(fù)。同級的人大常委會及達(dá)到法定人數(shù)的人大代表對部門預(yù)算提出質(zhì)詢案時，該部門應(yīng)當(dāng)及時作出相應(yīng)的答復(fù)，如有必要，該部門的行政首長及主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)接受質(zhì)詢，并對反饋的問題及時解決，并予以公布。

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