文 （甘肅省社會科學院，甘肅蘭州 730070）

經(jīng)過20多年的村民自治實踐，我國以“鄉(xiāng)政村治”為特征的鄉(xiāng)村治理格局已進入制度化運作階段。十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這不僅是對“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”的新型農(nóng)村基層治理模式的新要求，也是對村民自治制度確立以來的農(nóng)村基層“鄉(xiāng)政”與“村治”關(guān)系失調(diào)和沖突的政策回應。2015年中央一號文件再次提出要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制。在此背景下，如何保證“鄉(xiāng)政”行政權(quán)與“村治”自治權(quán)在城鎮(zhèn)化進程中的有效平衡和有機銜接，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理權(quán)力平衡的新機制，無疑具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村基層治理中“鄉(xiāng)政”與“村治”的不平衡問題

從現(xiàn)行農(nóng)村基層治理格局來看，農(nóng)村基層互動治理的主體既包括農(nóng)村基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其派出機構(gòu)等，也包括村民會議或村民代表會議、村民委員會、村民小組等。前者作為基層政權(quán)組織，是國家在農(nóng)村基層的代表，是公共權(quán)力的直接掌握者和執(zhí)行者，依法對農(nóng)村社會進行行政管理。后者作為農(nóng)村社會的主體，擁有天賦且受法律保護的主體權(quán)利，可以依法成立自治組織行使自治權(quán)利。這表明現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”治理模式是兩種不同授權(quán)方式的權(quán)力主體的制度安排。在實踐中，反映出“鄉(xiāng)政管理與村民自治，行政權(quán)與自治權(quán)的二元矛盾和沖突，并折射出國家與社會在分權(quán)治理過程中的不平衡性。”［1］因此，在村民自治實踐中往往存在著兩難：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為推行政務而強化對村委會的行政滲透，變“鄉(xiāng)政村治”為“村務鄉(xiāng)治”，致使村委會“附屬行政化”；另一方面，村委會從本村莊利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導,甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理，變“鄉(xiāng)政村治”為“完全村治”，導致村委會“過度自治化”。

（一）“壓力型體制”下國家權(quán)力對村莊權(quán)力的侵蝕

雖然農(nóng)村治理體現(xiàn)在鄉(xiāng)村的自我治理與國家對鄉(xiāng)村治理這兩個層面，但“不管人們承認與否，國家權(quán)力對于農(nóng)村社會的控制和影響是一直存在的，而且不論村民自治未來的發(fā)展如何，國家權(quán)力都不會改變對農(nóng)村社會的實際控制和影響，我們看不到國家退出的根據(jù)和理由”。［2］也就是說，但目前農(nóng)村治理仍在“壓力型體制”下運行。所謂“壓力型體制，指的是在中國政治體系中，地方政府為了加快本地社會經(jīng)濟發(fā)展、完成上級下達的各項命令任務而構(gòu)建的一套把行政命令與物質(zhì)刺激結(jié)合起來的有機組合。 ”［3］“壓力型體制”的主要特征是將 “各種經(jīng)濟發(fā)展任務和財稅利潤指標進行量化分解，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個農(nóng)戶，層層分解下達。完成這這些任務和指標是評價每個組織和個人的 ‘政績’的主要標準，進而與干部的榮辱、‘升遷’掛鉤，形成一種自上而下的壓力。 ”［4］

“壓力型體制”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為國家政權(quán)組織體系自上而下的行政壓力的最后承擔者。這一體制使得國家權(quán)力對村莊權(quán)力的侵蝕體現(xiàn)在三個方面：一是通過干預選舉、操縱村民委員會選舉、推翻村民委員會選舉結(jié)果等，在村莊扶植自己的代理人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委間接控制村委會，使村委會附屬行政化，導致“村治”中處理村莊事務行政化傾向明顯，自治職能不足。這樣就會使得村委會的自治權(quán)淪為“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的附屬。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習慣于將村委會作為政府內(nèi)部機構(gòu)來管理，直接或間接地干預村莊事務，使“鄉(xiāng)政”的行政權(quán)凌駕于村莊的自治權(quán)之上，導致“村治”自治功能的萎縮。

（二）村治過度自治化傾向?qū)覚?quán)力的挑戰(zhàn)

在鄉(xiāng)村治理實踐中，隨著村民自治制度的實施及鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，村委會和村民要求行使法律法規(guī)體系和政策所規(guī)定的自治權(quán)和自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會內(nèi)部事務簡單的行政命令及直接干預的愿望越來越強烈。一些村委會從本村莊利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導,甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理，超越法律，干擾國家正常的政務活動，抑制并削弱了國家權(quán)力對農(nóng)村社會滲透和調(diào)控，導致村委會過度自治化傾向，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和國家權(quán)力構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)。

一般來說，村委會和村民擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會內(nèi)部事務的行政干預，是一種集體維權(quán)行動。農(nóng)民集體維權(quán)行動的基本方式，主要有六種：通過本村或本鄉(xiāng)的人大代表在縣鄉(xiāng)人大會上提出提案；依法或依政策集體上訪；法律訴訟；制造社會騷亂，包括堵塞交通、在公共場所集體靜坐等等；聚眾向黨政機關(guān)施加壓力，包括責問政府工作人員、扣押政府辦公設備、毀壞政府辦公場所等；橫向連動，即聯(lián)合若干村、若干鄉(xiāng)甚至跨縣的農(nóng)民集體行動。［5］這六種方式的行動強度是逐級增強的，最強的無疑的農(nóng)民集體的橫向連動，這種行動模式具有很強的政治色彩。在這些方式中，有些方式屬于體制內(nèi)的政治參與行為是合理合法的。有些方式超越了現(xiàn)行體制和法律法規(guī)體系的范圍，具有合理不合法的特征。顯然，如果村委會村干部利用農(nóng)民的集體維權(quán)行動，在實現(xiàn)自己利益的過程中，無疑對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和國家權(quán)力構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)，嚴重地影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、社會穩(wěn)定和基層民主建設的發(fā)展。

二、農(nóng)村基層治理中“鄉(xiāng)政”與“村治”不平衡的制約因素

一般說來，農(nóng)村基層治理中“鄉(xiāng)政”與“村治”不平衡的制約因素，可從體制內(nèi)與體制外兩個方面予以分析：

（一）體制內(nèi)的制約因素

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的相互關(guān)系看，我國農(nóng)村基層治理的關(guān)系尚未理清，依然保持著上下級行政命令關(guān)系，是一種行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系。按村組法規(guī)定，鄉(xiāng)政府和村民委員會是指導和協(xié)商的關(guān)系。這種法律規(guī)定和制度安排體現(xiàn)在基層農(nóng)村管理體制中并存著兩個處于不同層面且相對獨立的權(quán)力，即自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村委會的自治權(quán)。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會相互關(guān)系的平衡和契合是困難的，“只要村委會承擔來自上級政府的行政管理任務,那么它們的關(guān)系就非?？赡芫哂蓄I導與被領導的特征，而很難保持指導與被指導關(guān)系的性質(zhì)?！保?］“一方面村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)正在生成發(fā)展，農(nóng)民的自治沖動日益強烈；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村級組織的行政性控制性并未相應消解，某些環(huán)節(jié)比人民公社時期還強勁，加上“鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了一些新的制度變量和社會因素，控制愈加困難，兩級組織之間的不協(xié)調(diào)增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊之間正在發(fā)生‘脫節(jié)’。［7］”

（二）體制外的制約因素

就農(nóng)村基層治理體制外的因素看，由于農(nóng)村基層公民社會發(fā)展緩慢，社會基礎相對薄弱，致使農(nóng)村基層治理既受到主體多元化的挑戰(zhàn)，也受到傳統(tǒng)制度和文化慣性的消極影響。尚未建立的公民治理網(wǎng)絡、農(nóng)村基層社會治理的渠道和途徑的不完善，以及農(nóng)民自身的文化素質(zhì)的相對不足，造成了農(nóng)村基層治理的社會基礎比較薄弱，直接影響農(nóng)村基層互動治理機制的有效運行。與此同時，宗族勢力及其宗族利益也對鄉(xiāng)村治理帶來較大影響。隨著農(nóng)村宗族勢力的抬頭，不少地方的農(nóng)村宗族勢力已開始干涉地方行政事務，有時甚至將宗族利益凌駕于國家集體利益之上，對抗基層政權(quán)，干擾正常的工作。在宗族勢力強大的地方，宗族組織架空基層政權(quán)，抵制國家法律和基層政權(quán)的權(quán)威，出現(xiàn)了族權(quán)大于地方政權(quán)的現(xiàn)象；一些宗族勢力往往通過直接插手或者操縱村民委員會換屆選舉或村黨支部換屆改選，使得農(nóng)村的民主選舉活動常常會蛻變?yōu)楦髯谧逯g為本宗族尋找代理人的勢力較量。有的宗族勢力則通過設法在村干部班子中尋找和培養(yǎng)其代言人，表面上是村干部在行使村級權(quán)力，實際上他們的一些決策和工作都要受到族長的操縱。由于村委會職權(quán)的公共性，宗族勢力通過本族人擔任村干部逐步滲入并控制村民委員會，使村民自治異化為大族治理，宗族利益滲透后使得宗族利益得以放大，這不僅大大損害了其他村民的利益，而且嚴重削弱了基層政權(quán)的行政調(diào)控能力。這些無疑對農(nóng)村基層治理中行政權(quán)與自治權(quán)的有效平衡造成一定影響。

三、構(gòu)建“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)的新機制

在城鎮(zhèn)化進程中，如何進一步優(yōu)化“鄉(xiāng)政村治”的治理機制仍然是鄉(xiāng)村治理必須面對的重大現(xiàn)實難題。“從政權(quán)銜接的角度看，地方權(quán)威授權(quán)來源存在著沖突：鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面是國家授權(quán)，村政方面是社會（村民）授權(quán)。在國家與社會分離的情況下，基層治理中的結(jié)構(gòu)性緊張更加突出。這樣，鄉(xiāng)政作為國家代理人的政治整合功能也顯得更加被動和不足，‘國家政權(quán)建設’的制度化轉(zhuǎn)變依然沒有完成。［8］”在“鄉(xiāng)政村治”治理中，必須從鄉(xiāng)村社會的實際出發(fā)，既要以制度和法律法規(guī)體系來規(guī)范國家權(quán)力進入鄉(xiāng)村社會的權(quán)限，又要積極培育鄉(xiāng)村社會組織力量，提高村莊的自主性，加強鄉(xiāng)村社會對國家權(quán)力的制約和監(jiān)督，維護鄉(xiāng)村和農(nóng)民利益。鄉(xiāng)政與村治的良性互動就是保證國家權(quán)力與社會權(quán)力的優(yōu)化整合，實現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治各自在權(quán)力在結(jié)構(gòu)上的對等、功能上的互補，必須通過構(gòu)建行政權(quán)與自治權(quán)有效銜接的鄉(xiāng)村治理機制來實現(xiàn)。

首先要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設，構(gòu)建“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用機制。建立“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用機制，關(guān)鍵是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設。一要加強黨的領導體制和執(zhí)政方式的改革和完善，應當依據(jù)憲法和有關(guān)法律，合理分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者之間的權(quán)力，當前最主要的是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)能，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主決策權(quán)、人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力之間的制衡和合理使用機制。二要結(jié)合農(nóng)村稅費改革，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的改革，明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的功能和職責。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策結(jié)合實際，科學合理的界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強化服務意識和職能，加強黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系。按照市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，建立辦事高效、規(guī)范的行政管理體系，提高服務水平，并建立健全農(nóng)村社會化服務體系，強化社會服務職能。三是尊重村委會和村民的自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經(jīng)濟和教育等管理方式，在尊重村民自主權(quán)和村委會相對獨立性的基礎上實現(xiàn)有效管理，通過引導、指導，積極發(fā)揮村民自治組織的作用，保證“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用。

其次應科學劃分村黨支部與村委會的權(quán)限，建立“村治”自治權(quán)的有效運作機制。解決村民自治虛化的關(guān)鍵措施是明確規(guī)范行政權(quán)力滲透的邊界，使行政權(quán)和自治權(quán)在統(tǒng)一的法治軌道上運作。一要科學劃分村黨支部與村委會的權(quán)限。按照村組法及其制度安排，明確區(qū)分村黨支部的領導權(quán)與委會的管理權(quán)，處理好政治領導與處理具體事務二者之間的關(guān)系。村黨支部的領導主要是政治領導、組織領導和思想領導，主要管理好黨務工作和黨支部自身的建設；村委會主要辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映意見、要求和提出建議；二是規(guī)范村委會民主選舉。各級地方政府要加強相關(guān)的地方立法工作，參照有關(guān)法律制定相應的可操作的實施條例，要自覺守法和嚴格執(zhí)法，對民主選舉進行法律引導。要加強法制宣傳和教育，通過多種途徑加強對村民民主素質(zhì)的訓練和提高，提高參與意識，讓廣大村民參與村委會的民主選舉；三是增強村民代表會議制度的效能。通過規(guī)范村民代表產(chǎn)生程序，完善村民代表結(jié)構(gòu)，提高村民代表會議質(zhì)量，強化村民代表會議的監(jiān)督制約功能，使村民代表會議成為鄉(xiāng)村公共權(quán)力中重要的力量。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理制度績效，促進“村治”自治權(quán)的有效運作。

最后，完善鄉(xiāng)村治理體系，建立“鄉(xiāng)政”行政權(quán)與“村治”的權(quán)力優(yōu)化機制。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治各自在權(quán)力在結(jié)構(gòu)上的對等、功能上的互補，就必須建立“鄉(xiāng)政”與“村治”的權(quán)力優(yōu)化機制。一要合理分權(quán)?？茖W合理的模式應該是鄉(xiāng)政與村治的合理分權(quán)與制衡。從制度和法律體系上，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國家權(quán)力和村民自治的社會權(quán)力的權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治有效銜接的核心環(huán)節(jié)。通過完善鄉(xiāng)村治理的法制體系，明確劃分鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、及村支部和村委會各自的權(quán)力范圍，具體規(guī)定 “黨務”、“政務”和“村務”的內(nèi)容及辦理程序，以規(guī)范各自的權(quán)力關(guān)系和行為?！班l(xiāng)政”與“村治”鄉(xiāng)政與村治的有效銜接和良性互動要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織應共同遵守村組法，在此基礎上保持鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力平衡；二要適當放權(quán)?！班l(xiāng)政村治”的權(quán)力配置，是建立在國家權(quán)力與社會權(quán)力相互轉(zhuǎn)化基礎上的。鄉(xiāng)政要建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適當放權(quán)上，把村治的權(quán)力交由村民自治組織和村民自己行使。重點放在村治在全面落實村民自治的“四個民主”上，讓“四個民主”的政策設計融入到農(nóng)村基層治理的政策實施層面；三要科學用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織要在保持鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力有效平衡和有機銜接的基礎上，根據(jù)村組織法原則精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要用制度和法律規(guī)范自己的行政行為，村委會要結(jié)合本地的具體實踐制定出適合本地情況的村規(guī)村約，用好各自擁有的權(quán)力。只有真正科學用權(quán)，才能保證不同的權(quán)力主體在制度和規(guī)范的架構(gòu)內(nèi)良性運作。

［1］徐勇．論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機銜接［J］．村民自治研究，2001（03）．

［2］馬寶成等．村級治理：制度與績效［M］．北京：中國社會出版社，2010．

［3］榮敬本等．從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變—縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革［M］．北京：中央編譯出版社，1998．

［4］項繼權(quán)．鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的根源與調(diào)解對策［J］．北京行政學院學報，2002（02）．

［5］郭正林．當代中國農(nóng)民的集體維權(quán)行動［J］．香港社會科學學報，2001（19）．

［6］景躍進．國家與社會關(guān)系視野下的村民自治［J］．中國書評，1998（05）．

［7］趙樹凱．鄉(xiāng)村關(guān)系：在趨于密切中趨于緊張—10省（區(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查［J］．鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2005（13）．

［8］張靜．基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題［M］．上海：上海人民出版社，2007．