文 （1.中國人民大學(xué)，北京 100872；2.天津科技大學(xué)，天津 300222）

一、農(nóng)村食品安全政府監(jiān)管之困與推進(jìn)公眾參與之必要性分析

食品安全關(guān)涉國家公共安全、民生福祉與社會(huì)穩(wěn)定。在近年來重大食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景下，食品安全已經(jīng)成為當(dāng)前中國公眾最關(guān)注的社會(huì)問題之一。據(jù)調(diào)查，近年來，社會(huì)公眾對(duì)食品安全的關(guān)注度日益提高，自2012年至2014年，食品安全已經(jīng)連續(xù)三年位列中國全面小康進(jìn)程中最受公眾關(guān)注的“十大焦點(diǎn)問題”榜單之首［1］可見，在中國轉(zhuǎn)型社會(huì)的現(xiàn)實(shí)背景下，食品安全已成為當(dāng)代中國政府所面臨的最重大、最緊迫的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)之一。

而在我國長期以來城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)治理格局背景下，相較于城市的食品安全治理而言，農(nóng)村食品安全所面臨的形勢(shì)則更為嚴(yán)峻。一方面，我國農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，食品市場(chǎng)生產(chǎn)、經(jīng)營主體眾多，且分散性強(qiáng)，流動(dòng)性大，農(nóng)村食品安全監(jiān)管任務(wù)相對(duì)城市而言更為艱巨；另一方面，在現(xiàn)行食品監(jiān)管體系架構(gòu)下，食品安全監(jiān)管資源與監(jiān)管力量的配置則呈現(xiàn)典型的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，往往越往基層越薄弱，在一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)甚至一直沒有相關(guān)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員。在此背景下，近年來我國農(nóng)村食品安全問題十分突出，一些在城市已無立足之地的所謂“三無食品”（無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量合格證明及無生產(chǎn)廠家）和假冒偽劣“問題食品”在部分農(nóng)村地區(qū)泛濫。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“當(dāng)代中國80%以上的食品中毒事故發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，90%以上的食源性疾病都集中在農(nóng)村地區(qū)。”［2］在當(dāng)前農(nóng)村食品安全監(jiān)管任務(wù)重、難度大與農(nóng)村食品安全監(jiān)管資源和力量相對(duì)薄弱的現(xiàn)實(shí)矛盾突出的背景下，單純依靠政府行政監(jiān)管體系來確保農(nóng)村食品安全變得日益困難。對(duì)此，聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織（FAO/WHO)曾深刻而富有洞見地指出：“如果沒有所有利益相關(guān)者例如農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者的合作與積極參與，這種性質(zhì)的強(qiáng)制管理是無法完全實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的?！保?］就此意義而言，保障農(nóng)村食品安全，“不僅急需對(duì)生產(chǎn)者、監(jiān)管者、銷售者等多個(gè)主體進(jìn)行有效的權(quán)力制約和立法跟進(jìn)，更需要引入社會(huì)力量參與食品安全的監(jiān)督監(jiān)管。相比之下，后者更急需發(fā)展。”［4］由此，從我國當(dāng)前農(nóng)村食品安全治理所面臨的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，有效破解農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境，必須重塑農(nóng)村食品安全“協(xié)同治理”的新理念，在進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門行政監(jiān)管能力建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)積極探索完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管中的公眾參與制度建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)公眾通過合法途徑廣泛參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督，進(jìn)而推進(jìn)形成政府監(jiān)管與公民參與相結(jié)合的食品安全合作治理新模式，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品安全長效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，意義重大。

二、農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的基本功能

（一）公眾參與是食品安全多元治理體系的重要基礎(chǔ)性組成部分

隨著食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及其復(fù)雜性程度的增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)食品安全“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管理念成為共識(shí)。這一理念強(qiáng)調(diào)從食品生產(chǎn)的源頭就開始介入監(jiān)管，但也無疑大大增加了監(jiān)管的難度。單純依靠政府的行政監(jiān)管，難以確保完成這種全產(chǎn)業(yè)鏈無縫監(jiān)管。由此，推動(dòng)社會(huì)力量共同參與，構(gòu)建多元主體分擔(dān)不同角色、積極協(xié)作的協(xié)同治理，成為發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)食品安全有效治理的成功經(jīng)驗(yàn)之一。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)，他們既是初級(jí)農(nóng)畜產(chǎn)品的重要生產(chǎn)者和提供者，又是農(nóng)村食品市場(chǎng)最主要的消費(fèi)群體，農(nóng)村食品安全與其自身利益息息相關(guān)。因此，農(nóng)村社會(huì)公眾食品安全意識(shí)的提升及其公眾積極、理性的參與和監(jiān)督，可以對(duì)食品生產(chǎn)和經(jīng)營相關(guān)方形成最直接的制衡，是防范和打擊農(nóng)村食品安全違法犯罪活動(dòng)的主力人群，構(gòu)成了農(nóng)村食品安全多元治理體系中的基礎(chǔ)性力量。

（二）公眾參與是對(duì)政府行政監(jiān)管的有效補(bǔ)充

食品安全是國家公共安全體系的重要組成部分，保障食品安全，政府監(jiān)管的作用毋庸置疑。但是，國內(nèi)外食品安全治理經(jīng)驗(yàn)也一再表明，政府監(jiān)管不是萬能的，政府行政體系存在著監(jiān)管動(dòng)力不足、資源有限、方式單一、監(jiān)管范圍和領(lǐng)域存在“盲區(qū)”，以及監(jiān)管滯后性等缺陷和不足。因此，過度“迷信”和片面依賴政府行政監(jiān)管體系的強(qiáng)制性力量和作用，便走入了食品安全治理的誤區(qū)。恰如美國著名學(xué)者瑪麗恩·內(nèi)斯特爾（Marion Nestle)所言，政府“不適當(dāng)?shù)目刂?、限制和公開禁止生產(chǎn)不會(huì)起作用，歷史證明了極端主義措施的失敗……食品消費(fèi)不是靠供給推動(dòng)，它是靠需求推動(dòng)，而消費(fèi)者處在推動(dòng)者的位置上”［5］食品安全直接關(guān)系廣大人民群眾生命安全和身體健康，社會(huì)公眾尤其是消費(fèi)者，作為食品安全法律關(guān)系中最直接的利益相關(guān)者，是最直接、最有動(dòng)力的食品安全監(jiān)督主體之一。農(nóng)村食品安全治理走群眾路線，鼓勵(lì)社會(huì)公眾共同參與食品監(jiān)管工作，不僅有利于充分保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，而且也可以集中有限的人力、物力和財(cái)力，提高監(jiān)管效率，緩解政府部門監(jiān)管經(jīng)費(fèi)有限、監(jiān)管人員不足和監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多面廣的現(xiàn)實(shí)矛盾，是對(duì)政府行政監(jiān)管體系的有效補(bǔ)充。

（三）健全的公眾參與制度有助于減少食品企業(yè)的違法決策和各種投機(jī)行為，推動(dòng)形成食品行業(yè)健康發(fā)展的良好環(huán)境

追逐利潤是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所有企業(yè)的天性，現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)條件下的食品生產(chǎn)過程亦不例外，“在股東利益和利潤最大化的組織那里，公眾健康永遠(yuǎn)不是一個(gè)首要議題”［6］。逐利沖動(dòng)有可能誘導(dǎo)食品企業(yè)將商業(yè)利益凌駕于消費(fèi)者利益之上，在法治不健全和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不規(guī)范的社會(huì)中尤是如此。由此，保障農(nóng)村食品安全，在積極推進(jìn)政府行政監(jiān)管能力提升的同時(shí)，公眾參與的價(jià)值得以凸顯。作為需求方的公眾處于食品產(chǎn)業(yè)鏈的終端環(huán)節(jié)，在健全的公眾參與制度下，公眾對(duì)食品安全的關(guān)注、理性參與有效監(jiān)督，有助于形成強(qiáng)大的社會(huì)“壓力場(chǎng)”，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營者形成震懾作用，從而改變食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的各種違法和不負(fù)責(zé)任的行為；通過檢舉、控告等方式也有利于形成對(duì)食品安全政府職能部門的監(jiān)督和制約，督促其加強(qiáng)監(jiān)管依法行使職權(quán)，提高監(jiān)管效能。進(jìn)而，由公眾匯集起來的力量可以推動(dòng)整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善，推動(dòng)食品行業(yè)的健康良性和可持續(xù)發(fā)展。

三、當(dāng)前我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的現(xiàn)狀及困境——以天津市為例的實(shí)證分析

我國于2009年2月28日頒布實(shí)施《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。該法是我國在食品安全領(lǐng)域的首次專門立法，而吸納公眾依法有序參與食品安全治理，也成為該法的創(chuàng)新和亮點(diǎn)之一?！妒称钒踩ā范鄺l涉及公眾參與食品安全監(jiān)管，其中第八條、第十條、第二十三條及第二十六條等條款，對(duì)推進(jìn)社會(huì)組織和新聞媒體參與食品安全法律和知識(shí)的宣傳普及，對(duì)于增強(qiáng)消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)和能力、鼓勵(lì)公眾參與食品安全違法舉報(bào)，以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息公開等內(nèi)容，都做出了明確規(guī)定。［7］《食品安全法》對(duì)公眾參與食品安全監(jiān)管的立法規(guī)定，為食品監(jiān)管領(lǐng)域的公眾參與制度構(gòu)建提供了法律依據(jù)。依托上述法律規(guī)定，近年來天津市在推進(jìn)社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管方面，也進(jìn)行了一些積極的探索和嘗試。作為推進(jìn)公眾參與食品安全激勵(lì)機(jī)制建設(shè)的一個(gè)重要舉措，天津市于2012年出臺(tái)《天津市食品安全違法案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（津政辦發(fā)［2012］68號(hào)），設(shè)立食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，規(guī)定可視情況給予舉報(bào)食品安全違法犯罪活動(dòng)的舉報(bào)人最高不超過30萬元的獎(jiǎng)勵(lì)，由市財(cái)政按年度核撥，?？顚Ｓ谩＃?］該舉措對(duì)于調(diào)動(dòng)天津市公眾參與食品安全監(jiān)督的積極性，營造人人關(guān)心、人人支持、人人參與食品安全的良好社會(huì)氛圍，起到了積極的推動(dòng)作用。

為進(jìn)一步深入了解我國農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管的實(shí)際狀況，本課題組選取天津地區(qū)農(nóng)村居民為調(diào)研對(duì)象，試圖通過對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管中公眾參與的實(shí)證調(diào)查，為剖析當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及其面臨的主要問題，提供一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的解讀“樣本”，并進(jìn)而提出富有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的對(duì)策建議。課題組于2013年3月至2014年12月期間，選取天津市所轄薊縣、靜?？h、寧河縣、寶坻區(qū)、武清區(qū)、西青區(qū)以及濱海新區(qū)所轄行政區(qū)域內(nèi)各主要農(nóng)村地區(qū)，在充分考慮各地區(qū)被調(diào)查人數(shù)均衡的基礎(chǔ)上，采取分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，主要針對(duì)上述區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民對(duì)食品安全問題的關(guān)注程度、食品安全意識(shí)和認(rèn)知情況及其消費(fèi)行為、對(duì)食品安全維權(quán)和監(jiān)督的參與意愿、參與途徑、參與效果以及對(duì)目前所在區(qū)域政府食品安全監(jiān)管的滿意程度等內(nèi)容，進(jìn)行了實(shí)地走訪和問卷調(diào)查。本次調(diào)研共發(fā)放問卷2000份，采用SPSS13.0和LISREL軟件進(jìn)行處理，共獲得有效問卷1918份。從調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析來看，當(dāng)前天津市農(nóng)村群眾對(duì)食品安全的關(guān)注度、參與意愿等均有不同程度提高，但總體而言，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約、傳統(tǒng)觀念的不利影響及既有體制、環(huán)境和機(jī)制的約束，農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管面臨諸多困境，在參與意愿、參與途徑、參與制度化與組織化程度等方面，均有待進(jìn)一步推進(jìn)。

（一）農(nóng)村公眾對(duì)食品安全問題關(guān)注度較高，但主動(dòng)參與意識(shí)仍較為缺乏

對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管意愿的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：農(nóng)村社會(huì)公眾對(duì)食品安全保持了比較高的關(guān)注度，調(diào)查樣本中超過七成受訪農(nóng)村居民對(duì)食品安全問題表示“非常關(guān)注”（28.57）或“比較關(guān)注”（48.76%）。 表示“不關(guān)注”或“一般”的人分別僅有8.38%和14.29%。訪談中超九成（96.25）受訪者對(duì)于我國近幾年發(fā)生的典型重大食品安全事件，如三鹿奶粉事件、地溝油、瘦肉精等都有一定程度的知曉。當(dāng)被問到關(guān)注食品安全的原因時(shí)，68.03%的人認(rèn)為是基于“自身利益”；11.7%的人表示是基于“社會(huì)責(zé)任感”；15.54%的人認(rèn)為是出于“公民義務(wù)”，僅有4.73%的受訪者表示“說不清楚”的其他原因。同時(shí)，在調(diào)研中一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象則是，盡管對(duì)食品安全問題關(guān)注度較高，但從調(diào)研反饋情況來看，普通農(nóng)村群眾對(duì)于食品安全監(jiān)管的主動(dòng)參與意識(shí)仍然非常缺乏。調(diào)查中近四成農(nóng)村群眾（36.96%）對(duì)食品安全治理的觀念仍停留在政府部門的行政監(jiān)管之上，明確表示農(nóng)村食品安全監(jiān)管主要是政府的事而不是老百姓的事，依靠政府職能部門通過檢驗(yàn)檢測(cè)、查處違法案件等監(jiān)督方式最為有效，認(rèn)為公民個(gè)人的參與和監(jiān)督作用不大；另有32.05%的受訪者則主張食品安全監(jiān)督是消費(fèi)者協(xié)會(huì)等行業(yè)組織或新聞媒體的事。相較之下，天津農(nóng)村地區(qū)群眾對(duì)政府行政監(jiān)管和媒體之外的監(jiān)督途徑和形式，以及對(duì)公眾自身參與食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義、有效途徑及參與方式等，其認(rèn)知和關(guān)注程度均普遍較低。

（二）農(nóng)村公眾參與食品安全監(jiān)管意愿有所提高，但能將參與意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際參與行為的比例較低

調(diào)研顯示，天津農(nóng)村社會(huì)公眾對(duì)食品安全關(guān)注程度較高，民眾的參與意愿也有相當(dāng)程度提高，調(diào)研中超過半數(shù)受訪者（56.5%）表示若有便利渠道愿意積極參與，明確表示不愿參與的比例僅為15.2%，其他28.3%的受訪者則未置可否，沒有明確拒絕，屬于潛在的參與者。同時(shí)，調(diào)研也顯示，受訪樣本中個(gè)體的受教育程度及其收入水平與其參與意愿呈現(xiàn)出顯著正相關(guān)。但另一方面，從調(diào)查結(jié)果來看，受訪者中能真正將個(gè)體參與意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際參與行為的比例相當(dāng)?shù)汀Ｕ{(diào)研樣本中，包括部分農(nóng)村地區(qū)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者在內(nèi)，曾對(duì)本區(qū)域內(nèi)食品安全狀況及政府監(jiān)管提出過意見、建議或監(jiān)督維權(quán)的比例都極低，絕大多數(shù)表示“沒有”提過或只是“偶爾有過”，分別占68.2%和28.5%；換言之，樣本中能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)食品安全監(jiān)管積極參與和表達(dá)訴求的人僅占3.3%。同時(shí)，課題組還特別隨機(jī)抽樣訪談了部分政治參與和權(quán)利意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)的農(nóng)村基層黨政干部，其參與食品安全監(jiān)管的主動(dòng)意識(shí)和積極性也不容樂觀。此外，就農(nóng)村食品消費(fèi)領(lǐng)域的維權(quán)情況來看，調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析表明，當(dāng)被問及遇到食品安全問題會(huì)采取何種措施應(yīng)對(duì)時(shí)，高達(dá)46.27%的受訪者表示“自認(rèn)倒霉，下次注意”，44.72%的受訪者表示會(huì) “與銷售者協(xié)商，自行解決”，明確表示會(huì)通過媒體曝光、向消費(fèi)者協(xié)會(huì)、政府部門投訴或訴諸司法途徑維權(quán)的比例不足一成。進(jìn)一步對(duì)制約天津農(nóng)村消費(fèi)者參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督的原因分析則表明，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的倫理規(guī)范仍在其中發(fā)揮重要作用，農(nóng)村居民大多鄰里意識(shí)較強(qiáng)，生產(chǎn)者與經(jīng)營者又多是鄉(xiāng)鄰或熟人，遇到食品安全問題，只要不發(fā)生重大惡性事件，往往礙于“情面”息事寧人，放棄維權(quán)或私下協(xié)商解決成為常態(tài)；同時(shí)，不知有何途徑（17.39%）、反映渠道不暢通和投訴費(fèi)時(shí)費(fèi)力維權(quán)成本高（30.75%），也成為造成這一現(xiàn)象的重要的原因。此外，從調(diào)研結(jié)果分析來看，對(duì)參與風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂以及對(duì)個(gè)別機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員不信任，認(rèn)為自己的舉報(bào)和監(jiān)督不會(huì)起到多大作用（32.3%），也是影響和制約農(nóng)村群眾參與食品安全監(jiān)管和維權(quán)的重要因素。

（三）食品安全科學(xué)知識(shí)素養(yǎng)亟待提高，農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管能力明顯不足

從課題組對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研情況來看，雖然近年來天津農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，一些地區(qū)農(nóng)民收入水平有了較大提高，但傳統(tǒng)觀念影響下的“價(jià)格優(yōu)先”策略仍然是多數(shù)農(nóng)村居民的主要消費(fèi)導(dǎo)向?？傮w而言，調(diào)研結(jié)果顯示天津農(nóng)村地區(qū)群眾的食品安全知識(shí)仍較為匱乏，對(duì)所購食品是否為正規(guī)企業(yè)的合格產(chǎn)品、是否符合國家食品安全相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、是否過量使用色素、防腐劑等相關(guān)知識(shí)，往往并不重視或不知如何有效識(shí)別，其自我保護(hù)能力和法依法維權(quán)觀念也都有待提高。調(diào)研樣本中，了解國家對(duì)大米、肉質(zhì)品、乳制品和使用植物油等共28類產(chǎn)品實(shí)施食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入的僅占受調(diào)查者總數(shù)的50.2%；表示認(rèn)識(shí)QS（質(zhì)量安全）標(biāo)識(shí)并了解其含義的占比24.84%，34.78%受訪者則明確表示不知道，表示“看到過但并不確切了解其含義”占比40.37%；被調(diào)查者中表示不認(rèn)識(shí)“綠色食品”標(biāo)識(shí)的占比高達(dá)58.69%；對(duì)于所購帶包裝食品的生產(chǎn)日期和保質(zhì)期表示“一定會(huì)看”的僅占受訪者總數(shù)的29.19%，表示“從未注意過”和“偶爾看一下”的則分別占到4.04%和33.22%。

總體而言，當(dāng)前天津農(nóng)村群眾在食品安全知識(shí)方面仍存在明顯不足，部分農(nóng)村居民對(duì)于一些“三無”、劣質(zhì)過期等具有明顯外部特征的問題食品都尚缺乏有效的辨識(shí)能力，食品安全科學(xué)知識(shí)素養(yǎng)亟待提高。調(diào)研樣本中，表示能夠有效識(shí)別和發(fā)現(xiàn)問題食品并能積極檢舉、揭發(fā)和有效維權(quán)的比例不足二成（18.25%）。當(dāng)被問及“最需要哪方面的食品知識(shí)”時(shí)，調(diào)研樣本中55.9%的受訪者選擇“食品安全飲食和鑒別知識(shí)”，29.98%的選擇“食品安全法律知識(shí)”，另有11.18%和10.87%分別選擇了 “食品添加劑相關(guān)知識(shí)”和“兒童食品營養(yǎng)及安全知識(shí)”。同時(shí)，調(diào)研中值得關(guān)注的現(xiàn)象則是：逾六成（63.98%）的受調(diào)查者認(rèn)為“非常有必要”對(duì)所在地區(qū)開展食品安全知識(shí)宣傳和普及，但訪談樣本中高達(dá)68.9%的農(nóng)村群眾對(duì)本地曾開展的各類食品安全教育活動(dòng)卻不關(guān)注或認(rèn)為對(duì)自己影響不大。這表明實(shí)踐中政府開展的各類食品安全教育活動(dòng)的效果并不明顯，也并未成為農(nóng)村群眾獲取食品安全知識(shí)的主渠道。通過對(duì)調(diào)研結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析顯示，部分對(duì)食品安全知識(shí)真正有需求的群眾，卻并不真正知曉從何途徑、以何種方式能方便、快捷、有效地從政府部門獲取相關(guān)的教育資料，而往往從自身的條件出發(fā)，自行從電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑尋找食品安全教育資料信息。訪談樣本中亦有相當(dāng)比例的農(nóng)村群眾 （占比27.3%）明確表示，其食品安全知識(shí)主要來源于傳統(tǒng)習(xí)俗、生活常識(shí)或親朋好友的經(jīng)驗(yàn)介紹。

（四）農(nóng)村公眾對(duì)食品安全相關(guān)法律政策的認(rèn)知程度不高，法律維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)

調(diào)研結(jié)果顯示，天津農(nóng)村地區(qū)公眾對(duì)食品安全相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知情況不容樂觀，這在很大程度上制約了農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與力量的有效發(fā)揮。對(duì)于2009年新頒布的《中華人民共和國食品安全法》，有12.73%的受訪農(nóng)村居民表示“沒有聽說過或完全不了解”，表示“僅聽說過但不了解”的占比高達(dá)49.07%，表示“知道該法并有一定了解”的僅占樣本總數(shù)的11.59%。而對(duì)于《食品安全法》中的“亮點(diǎn)”之一、作為我國首個(gè)具有懲罰性賠償意義的 “十倍賠償”的新規(guī)定，受訪者中表示知道的只有20.27%?？傮w來看，農(nóng)村群眾的食品安全相關(guān)法律知識(shí)較為缺乏，法律意識(shí)和法制觀念不強(qiáng)，導(dǎo)致其在食品安全問題上的防范意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)及維權(quán)監(jiān)督觀念都較弱，在購買到問題食品時(shí)，調(diào)研樣本中46.24%的受訪農(nóng)村群眾仍然抱著只要沒吃出病就息事寧人或大事化了的心理，主動(dòng)維權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)自身的維權(quán)和監(jiān)督行為對(duì)于保障農(nóng)村食品安全的現(xiàn)實(shí)意義缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)如何通過法律手段和途徑維護(hù)自身合法權(quán)益了解不多。

（五）農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管的組織化程度有待提高

現(xiàn)代民主社會(huì)，公眾參與的形式發(fā)生顯著的變化。傳統(tǒng)上分散的個(gè)體參與，由于“參與過程中的信息傳遞繁瑣、失真率高、代表性片面、非理性色彩濃郁、參與費(fèi)用過高及途徑有限等問題都使參與的效果大打折扣?！保?］從發(fā)達(dá)國家公眾參與公共事務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)來看，由傳統(tǒng)分散的、“原子化”的、被動(dòng)維權(quán)式的個(gè)體參與，向主動(dòng)式參與、監(jiān)督性參與和組織化參與轉(zhuǎn)變，成為當(dāng)代社會(huì)公眾參與的主要發(fā)展趨勢(shì)。就我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的實(shí)際情況來看，結(jié)合對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)的訪談?wù){(diào)研，當(dāng)前我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾主動(dòng)參與意識(shí)和能力都明顯不足，這不僅表現(xiàn)在對(duì)政府行政控制體系的過度依賴上，也突出地表現(xiàn)在公眾參與的組織化程度的缺乏。調(diào)研中少數(shù)參與的成功案例也主要是依靠個(gè)人力量的維權(quán)式監(jiān)督，調(diào)研中尚未發(fā)現(xiàn)團(tuán)體式、組織化維權(quán)的典型成功案例。從調(diào)研結(jié)果的分析來看，農(nóng)村社會(huì)公眾參與組織化程度較低的原因，與當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)食品行業(yè)組織和消費(fèi)者維權(quán)組織欠發(fā)達(dá)有直接關(guān)系。

四、完善和推進(jìn)我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的路徑探討

全球產(chǎn)業(yè)分工和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)條件下食品安全問題的日益復(fù)雜化，使得我國傳統(tǒng)的政府單方主導(dǎo)下的食品安全監(jiān)管“單中心”治理模式面臨空前挑戰(zhàn)。從食品安全多元主體協(xié)同治理的理念出發(fā)，將農(nóng)村社會(huì)公眾參與納入食品安全監(jiān)管體系，積極構(gòu)建農(nóng)村食品安全監(jiān)管社會(huì)多元主體共同參與、協(xié)同合作、群防群治的治理新格局充，對(duì)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品安全長效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)意義重大。

（一）推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建政府監(jiān)管與公眾參與的協(xié)同治理

結(jié)合課題組對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)食品安全調(diào)研反饋的情況來看，當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管的主動(dòng)性和積極性較低，究其原因：一方面，長期以來，政府單方主導(dǎo)下的食品安全監(jiān)管模式深深根植于社會(huì)公眾意識(shí)中，對(duì)政府的過度依賴阻礙了農(nóng)村公眾參與意識(shí)的有效養(yǎng)成；另一方面，現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)政府監(jiān)管權(quán)力的過分強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致一些行政監(jiān)管部門對(duì)職能行使存在理念認(rèn)知偏差，在食品安全監(jiān)管中過于強(qiáng)調(diào)和依賴政府行政體系的力量和作用，相對(duì)忽視公眾參與和社會(huì)組織的作用，公眾意見及其維權(quán)和監(jiān)督等參與行為往往得不到足夠重視，導(dǎo)致公民參與的效能感較差，政府公信力不足致使社會(huì)公眾對(duì)參與食品安全監(jiān)管缺乏必要的信心，往往認(rèn)為個(gè)體力量參與食品安全監(jiān)管耗時(shí)耗力且作用不大。

鑒于此，為實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村食品安全長效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府及相關(guān)職能部門必須切實(shí)轉(zhuǎn)變食品安全監(jiān)管理念，需充分認(rèn)識(shí)到：面對(duì)我國轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下當(dāng)前農(nóng)村食品安全監(jiān)管所面臨的空前復(fù)雜局面和特殊挑戰(zhàn)，“打破政府作為唯一主體的壟斷型監(jiān)管模式，推動(dòng)社會(huì)多元主體共同參與的合作治理，既是對(duì)食品安全‘單中心治理’模式下政府失靈的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，也是發(fā)達(dá)國家有效治理食品安全事務(wù)的基本經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?！保?0］要高度重視公眾參與對(duì)實(shí)現(xiàn)食品安全長效治理的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略支撐作用，通過公民參與的制度體系建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村群眾通過合法途徑積極參與食品安全治理，將政府監(jiān)管與公民監(jiān)督相結(jié)合，逐步形成政府引導(dǎo)、公民參與、各方協(xié)同的食品安全多元主體合作治理模式，推動(dòng)構(gòu)建農(nóng)村食品安全群防群控的協(xié)同治理新格局。

（二）推進(jìn)農(nóng)村食品安全教育，提高農(nóng)村公眾參與食品安全監(jiān)管的意愿和能力

食品行業(yè)是典型的“信息不對(duì)稱”行業(yè)。農(nóng)村食品市場(chǎng)交易過程中交易雙方在商品或服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量等也存在突出的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。換言之，生產(chǎn)者和銷售者對(duì)商品擁有較充分信息，多處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而消費(fèi)者則往往處于信息劣勢(shì)地位。特別是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)條件下，食品種類繁多，各種新技術(shù)、新材料、新配方和新工藝層出不窮，花樣繁多的食品添加物更是層出不窮，這對(duì)消費(fèi)者的食品安全科學(xué)知識(shí)素養(yǎng)和辨識(shí)能力等都提出了更高的要求，也在客觀上提高了公眾參與的門檻。而長期以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，農(nóng)民文化程度普遍偏低，加之農(nóng)村地區(qū)食品安全教育體系不健全，實(shí)施效果不明顯，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)居民的食品安全意識(shí)較為薄弱，獲取食品安全知識(shí)的渠道較少，受專業(yè)知識(shí)限制往往不能對(duì)食品質(zhì)量和安全性進(jìn)行科學(xué)的判斷和識(shí)別，從而大大制約農(nóng)村公眾對(duì)食品安全監(jiān)管的有效參與。為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公眾有效參與食品安全治理，必須加快推進(jìn)我國農(nóng)村地區(qū)的食品安全教育體系建設(shè)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國、日本和歐洲各主要發(fā)達(dá)國家無不把食品安全教育作為基礎(chǔ)性的防御環(huán)節(jié)予以高度重視，普遍將其列入國民普教體系并將其作為公民教育的重要內(nèi)容之一，力圖通過有效的食品安全教育活動(dòng)，不斷增強(qiáng)社會(huì)公眾的食品安全意識(shí)，普及現(xiàn)代食品安全知識(shí)及其依法維權(quán)能力，以此推動(dòng)社會(huì)公眾廣泛參與食品安全治理，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管關(guān)口前移，積極構(gòu)建多元化社會(huì)力量共同參與食品安全監(jiān)管的協(xié)同治理格局。

從我國農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，要積極推動(dòng)政府食品安全管理部門、媒體、食品行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等加大宣傳力度，廣泛開展食品安全教育活動(dòng)，加大食品安全科學(xué)知識(shí)及相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣傳普及力度，進(jìn)而通過建設(shè)制度化、常態(tài)化的食品安全教育體系，引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)公眾樹立現(xiàn)代公民意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，使其充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下在食品安全問題上沒有人可以“獨(dú)善其身”，推動(dòng)其不僅關(guān)注一己私利，也更加關(guān)注公共福祉，關(guān)心社會(huì)公共生活和積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理，自覺履行現(xiàn)代社會(huì)公民角色所賦予的各項(xiàng)責(zé)任；引導(dǎo)其認(rèn)識(shí)到自覺參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督，既是其踐行現(xiàn)代公民品格和行使民主權(quán)利的具體方式，也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下食品安全領(lǐng)域公民社會(huì)責(zé)任感的具體體現(xiàn)。此外，政府相關(guān)職能部門還可借鑒美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）的做法，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)食品的警示、缺陷、召回及典型案件等相關(guān)信息的傳播力度，培養(yǎng)農(nóng)村消費(fèi)者養(yǎng)成自覺關(guān)注食品安全的習(xí)慣，營造農(nóng)村社會(huì)人人關(guān)注和參與食品安全的良好氛圍和社會(huì)環(huán)境。

（三）完善農(nóng)村公眾參與的制度化平臺(tái)，有效拓展公眾參與渠道

參與渠道不暢是制約農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的主要制約因素之一。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管，“最關(guān)鍵的是要在消費(fèi)者與食品安全監(jiān)管部門之間搭建一個(gè)溝通和反饋的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管部門與消費(fèi)者的良性互動(dòng)。 ”［11］

1.設(shè)立統(tǒng)一的公眾參與網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)?，F(xiàn)代信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管提供了便利條件。近年來，隨著我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，互聯(lián)網(wǎng)在廣大農(nóng)村地區(qū)也得到了快速普及，據(jù)“中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心”（CNNIC）2015年2月最新發(fā)布的第35次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示:“截至2014年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.9%”，其中，“農(nóng)村網(wǎng)民占比27.5%，規(guī)模達(dá)1.78億”［12］。課題組在天津農(nóng)村地區(qū)所進(jìn)行的調(diào)研情況也表明，在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，天津農(nóng)村在農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了顯著成效，調(diào)研樣本中所有行政村均實(shí)現(xiàn)了電話網(wǎng)絡(luò)和寬帶連接的全覆蓋，且農(nóng)村上網(wǎng)人群（含手機(jī)上網(wǎng)人群）也在快速增長。由此，在農(nóng)村信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)快速推進(jìn)的時(shí)代背景下，從當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)推進(jìn)整合和構(gòu)建新的以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的、專門針對(duì)各地農(nóng)村地區(qū)實(shí)際的農(nóng)村食品安全監(jiān)管公眾參與新平臺(tái)，原有相關(guān)部門的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、信息發(fā)布等內(nèi)容，都可以被整合到這一統(tǒng)一平臺(tái)體系中來，將其打造成集教育、宣傳、咨詢、建議、投訴和舉報(bào)等多能于一體的復(fù)合型食品安全監(jiān)管新平臺(tái)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)高速、方便、快捷和成本低廉的技術(shù)性優(yōu)勢(shì)和效能。

2.充分利用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，多渠道拓展和優(yōu)化不同人群的多元化參與渠道。除設(shè)置專門網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)外，還可通過設(shè)立手機(jī)短信舉報(bào)客戶端、開通微博、微信平臺(tái)及相關(guān)食品安全監(jiān)管QQ群等載體和形式，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托構(gòu)建多元化參與渠道，拓展公眾參與途徑，有效降低公眾參與成本。

3.改革農(nóng)村群眾投訴舉報(bào)受理制度。為方便農(nóng)村地區(qū)群眾參與舉報(bào)、投訴和監(jiān)督，建議整合原來分散在各食品安全職能部門的投訴舉報(bào)受理熱線，由政府牽頭開通地區(qū)性統(tǒng)一的食品安全舉報(bào)電話接收平臺(tái)，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，實(shí)行一個(gè)“窗口”對(duì)外，落實(shí)專人管理，實(shí)行24小時(shí)工作制，推行首問負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一回復(fù)，確保農(nóng)村群眾與監(jiān)管部門間的溝通和反饋信息渠道暢通，方便公眾參與食品安全監(jiān)管。

（四）健全和完善公民參與食品安全監(jiān)督的保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

課題組對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)公眾參與現(xiàn)狀的訪談?wù){(diào)研結(jié)果表明，盡管天津市早在2012年已經(jīng)出臺(tái)了旨在鼓勵(lì)公眾參與舉報(bào)食品安全違法案件的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，但農(nóng)村群眾對(duì)此獎(jiǎng)勵(lì)辦法的知曉程度并不高，同時(shí)在調(diào)研樣本中因舉報(bào)投訴食品安全違法事件而真正獲得過的獎(jiǎng)勵(lì)的成功案例僅有一例。此外，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)相當(dāng)比例的農(nóng)村群眾（36.18%）對(duì)參與食品安全監(jiān)督存在顧慮，擔(dān)心個(gè)人信息被泄露后遭到被舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)，由此帶來人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失等不利后果，害怕承擔(dān)不必要的參與風(fēng)險(xiǎn)。因此，推動(dòng)公眾參與食品安全監(jiān)管，必須進(jìn)一步健全和完善公民參與食品安全治理的特別保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。具體而言，結(jié)合我國實(shí)際，可從以下幾方面考慮進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)：一是健全已有的相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，創(chuàng)新舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，簡化舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序，積極探索以匿名方式、轉(zhuǎn)賬匯款等更有利于保護(hù)舉報(bào)人的方式發(fā)放獎(jiǎng)金，以有效解決公眾在維權(quán)舉報(bào)過程中對(duì)安全性的顧慮及領(lǐng)獎(jiǎng)程序繁瑣、復(fù)雜、不便利等問題；二是積極探索建立維權(quán)舉報(bào)成本補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)消費(fèi)者、舉報(bào)人在舉報(bào)維權(quán)過程中產(chǎn)生的交通費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)、復(fù)印費(fèi)等基本費(fèi)用，可立法規(guī)定由違法行為人按實(shí)憑票補(bǔ)償。目前，各地設(shè)立的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，主要模式為由各地區(qū)地方財(cái)政按年度核撥。為保證獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度的可持續(xù)性，建議可考慮由國家行政部門抽取部分食品安全罰沒款，設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償基金，從而達(dá)到既減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿激勵(lì)公眾參與食品安全治理的目的；三是研究制定和執(zhí)行保密制度，立法規(guī)定不得以任何形式和理由透露舉報(bào)者身份信息，解決舉報(bào)者后顧之憂，為社會(huì)公眾進(jìn)入食品安全監(jiān)管提供安全環(huán)境，降低其參與風(fēng)險(xiǎn)。

（五）提高農(nóng)村公眾參與食品安全治理的組織化程度

有組織的、以共同利益為驅(qū)動(dòng)的集體行動(dòng)，往往比分散的個(gè)體利益更少受到損害，造成此種差別的關(guān)鍵在于分散的個(gè)體利益經(jīng)由組織化的有效動(dòng)員和整合，其行為動(dòng)機(jī)和據(jù)以展開行動(dòng)的資源都得到增強(qiáng)。換言之，“個(gè)體利益如果得不到有效組織化，則將失去有效參與的能力、信息、支持等資源。進(jìn)而，分散個(gè)體的利益將在相互沖突和高成本游戲的過程中被吞噬和淹沒?！保?3］我國農(nóng)村食品安全中的公眾參，由于缺乏組織化的社會(huì)基礎(chǔ)和制度支撐，公眾參與意識(shí)和參與動(dòng)機(jī)普遍不強(qiáng)，參與效能感較低。歐美發(fā)達(dá)國家推進(jìn)公民參與食品安全治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明，通過建立健全相關(guān)的組織載體和完善相關(guān)機(jī)制，提高組織化程度，可以有效推進(jìn)公民參與食品安全治理。相比之下，我國特別是農(nóng)村地區(qū)的公眾參與監(jiān)管的組織化程度較低，其作用遠(yuǎn)沒有真正發(fā)揮出來。因此，為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管，今后要進(jìn)一步探索在立法和政策上鼓勵(lì)和扶持食品相關(guān)行業(yè)組織發(fā)展，健全組織載體，創(chuàng)新參與機(jī)制，充分發(fā)揮各類食品行業(yè)團(tuán)體和社會(huì)組織在信息、專業(yè)、技術(shù)和成本等方面的優(yōu)勢(shì)。通過法律規(guī)范、政策引導(dǎo)、財(cái)政扶持等手段和措施，引導(dǎo)和推進(jìn)相關(guān)行業(yè)組織將“觸角”向農(nóng)村地區(qū)延伸，支持公眾通過相關(guān)組織參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督活動(dòng)，提高公眾參與食品安全監(jiān)督和監(jiān)管的組織化水平。

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