文 （..中共四川省委黨校，四川成都 6007）

一、政府依法行政評(píng)估的緣起

隨著人類社會(huì)組織形式和治理結(jié)構(gòu)的變遷，國(guó)家政府組織模式逐漸向著共同的原則和目標(biāo)發(fā)展，特別是西方代議制政府模式的形成，它標(biāo)志著政府工作代理性原則的正式確立，即政府基于人民共同生活的需要而建立并代表人民管理國(guó)家。西方國(guó)家由于歷史因素及民主意識(shí)的普遍覺醒和高漲，民眾對(duì)于政府的不信任和質(zhì)疑已經(jīng)深入人心，這同時(shí)也是政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐發(fā)展的重要推動(dòng)力。然而，“我國(guó)幾千年封建君主集權(quán)統(tǒng)治以及高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制給目前的依法行政帶來了先天的障礙”［1］，由于我國(guó)長(zhǎng)期封建社會(huì)意識(shí)形態(tài)的高度控制和借鑒西方漂洋過海而來的代議制，我國(guó)人民更傾向于相信政府、敬仰政治家。在老百姓的心目中政府官員是父母官，他們會(huì)像照看自己孩子的利益那樣維護(hù)人民的利益，官越高代表的正義性就越強(qiáng)，也越能為其伸張正義、主持公道，這就是我國(guó)古代為何有眾多的欽差大臣和如今具有中國(guó)特色的信訪制度以及越來越多的人愿意不遠(yuǎn)萬里到北京上訪的原因之一。因而，依法行政“難的并不是普通公民是否守法的問題，而是國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律意識(shí)、法制觀念，是否嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事的問題”［2］。 “實(shí)踐證明，在一個(gè)具有悠久專制統(tǒng)治的國(guó)家里，權(quán)力的‘代行者’極容易以支配者的身份凌駕于人民之上；而長(zhǎng)期生活在專制統(tǒng)治下的人們?nèi)菀渍`解權(quán)力的本質(zhì)，或者把權(quán)力廉價(jià)的供奉出去，或者試圖在這個(gè)體系中獲得特殊的權(quán)力”［3］。

目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)層級(jí)多，體系龐大，內(nèi)部評(píng)估工作是部門工作的一個(gè)重要方面。評(píng)估工作不僅是為職務(wù)晉升提供依據(jù)，更是調(diào)動(dòng)工作人員的工作積極性、提高辦事效率、改進(jìn)工作方法的重要手段。我國(guó)行政機(jī)關(guān)雖然每年、每個(gè)部門都有相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和考核項(xiàng)目，但效果并不理想。評(píng)估主體獨(dú)立性差，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主觀性強(qiáng)，評(píng)估過程存在對(duì)人不對(duì)事現(xiàn)象等問題較突出。一方面行政機(jī)關(guān)自評(píng)中，各部門評(píng)估成績(jī)比較理想，另一方面民眾對(duì)政府工作的不滿情緒仍舊存在，越權(quán)執(zhí)法、不按程序辦事、尋租事件等影響政府形象的社會(huì)事件頻發(fā)。因此如何開展政府評(píng)估工作，如何客觀地反映現(xiàn)實(shí)、突出的問題，如何將評(píng)估結(jié)果實(shí)效化成了眼前亟待解決的難題，而確定何種評(píng)估主體模式又是政府改革評(píng)估工作的重中之重。

二、政府依法行政評(píng)估主體的模式選擇

（一）行政機(jī)關(guān)自評(píng)

這是政府內(nèi)部的評(píng)估，即行政主體自己評(píng)估自己。政府自我評(píng)估是政府為了了解自身的法制化程度以及自身工作的實(shí)際情況而進(jìn)行的自我剖析、自我認(rèn)知的過程，是政府意識(shí)到自己的職責(zé)權(quán)限基于不斷自我發(fā)展、自我提高的需要而開展的監(jiān)督和反饋的活動(dòng)。這包括政府機(jī)關(guān)按照隸屬關(guān)系而形成的上級(jí)對(duì)下級(jí)、紀(jì)檢部門對(duì)被檢查部門以及同級(jí)部門之間的相互評(píng)估等。目的是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)找出不足并克服缺點(diǎn)，但是這一評(píng)估方法受到了來自多方的批判與考驗(yàn)。一方面“如果政府自己評(píng)估自己，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的做法本來說就是違背‘政治理性人’假設(shè)的，其可信度當(dāng)然值得懷疑。政府擁有最終公布或?qū)嵤┻@些評(píng)估改進(jìn)措施的權(quán)力，這就天然的給了政府理性選擇的機(jī)會(huì)而很可能不是改進(jìn)的機(jī)會(huì)”［4］。

該方法被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)迫于上級(jí)和大眾媒體的壓力走過場(chǎng)的幌子，并未收到實(shí)際的評(píng)估實(shí)效。另一方面政府每年都有對(duì)自身工作人員和部門的評(píng)估，可是行政工作并沒有達(dá)到該有的起色，行政不作為、越權(quán)、濫用職權(quán)的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。執(zhí)法部門雖然每月通報(bào)考勤情況、以年終考核為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但是相對(duì)被動(dòng)和滯后，在規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法能力方面針對(duì)性、實(shí)效性不強(qiáng)，“因此需要一個(gè)動(dòng)態(tài)的、及時(shí)的評(píng)估機(jī)制來彌補(bǔ)自評(píng)的靜態(tài)失控性和相對(duì)滯后性”［5］。

（二）行政相對(duì)人評(píng)估

行政行為有兩個(gè)主體，即行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。作為政府行政執(zhí)法行為的兩個(gè)主體之一，行政相對(duì)人對(duì)行政績(jī)效進(jìn)行評(píng)估在理論上是不可或缺的。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)此呼聲較高，在群眾中間也有不小的反響。雖然行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為是否得當(dāng)體會(huì)最深、也最有發(fā)言權(quán)，但由于我國(guó)現(xiàn)階段法治水平的局限性和公民素質(zhì)的差異性以及公眾自身存在的散亂性、盲目性等特點(diǎn)，“民眾相對(duì)缺乏監(jiān)督政府的意識(shí)與行為”［6］，同時(shí)行政相對(duì)人的評(píng)估力量也較單薄、主體代表性難確定、評(píng)估過程可控性不強(qiáng)、評(píng)估結(jié)果缺乏說服力，這些決定了它不是法治政府的最佳評(píng)判者。

（三）獨(dú)立機(jī)構(gòu)評(píng)估

上述兩類評(píng)估方式的主體都是當(dāng)事人，不能體現(xiàn)形式上的正義，獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評(píng)估則避免了上述缺點(diǎn)。獨(dú)立機(jī)構(gòu)評(píng)估主體包括專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如紀(jì)檢委，也包括第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的世界正義工程組織。獨(dú)立的評(píng)估主體在一定程度上能夠保證評(píng)估結(jié)果的客觀性和真實(shí)性，但受兩個(gè)方面因素的影響：一方面是該機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。關(guān)系的親疏某種程度上決定著評(píng)估結(jié)果的價(jià)值大小，這種關(guān)系包括但不限于某種層面的地區(qū)、部門、人事利益糾葛；研究經(jīng)費(fèi)的掌控。另一方面是評(píng)估方法的使用。比如研究方法是否最大限度地保證了所收集信息的代表性和廣泛性，是否全方位地對(duì)行政執(zhí)法行為做客觀全面的分析，各方數(shù)據(jù)所占的權(quán)重等。因此，將評(píng)估行政機(jī)關(guān)依法行政狀況交給獨(dú)立機(jī)構(gòu)單獨(dú)進(jìn)行不失為一個(gè)好的做法，但如何確保評(píng)估結(jié)果盡可能地反映現(xiàn)實(shí)是一個(gè)有待于發(fā)掘的問題。

三、政府依法行政評(píng)估之第三方模式界定

獨(dú)立第三方評(píng)估是指由與行政部門沒有直接利益關(guān)系的機(jī)構(gòu)、組織或個(gè)人作為評(píng)估主體評(píng)估行政部門職權(quán)活動(dòng)的評(píng)估形式。由于此類評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性和專業(yè)性更為突出，更能保證評(píng)估活動(dòng)及其結(jié)果的科學(xué)、真實(shí)和有效，其實(shí)施的專業(yè)化的評(píng)估方法更有利于綜合自評(píng)。行政相對(duì)人評(píng)估的優(yōu)點(diǎn)，如納入以政府工作人員為主體的評(píng)估，這些人員比較熟悉法治建設(shè)的實(shí)務(wù)、了解實(shí)際情況，提出的問題和建議更有建設(shè)性和實(shí)用性；引入普通社會(huì)代表人士，這類代表要來自不同行業(yè)、不同的利益群體，特別是社會(huì)邊緣地帶的人群，可以形成一個(gè)大眾化利益訴求的表達(dá)平臺(tái)。

第三方機(jī)構(gòu)由被評(píng)估機(jī)關(guān)或主管評(píng)估機(jī)關(guān)委托產(chǎn)生，并定期向委托機(jī)關(guān)匯報(bào)評(píng)估進(jìn)展情況，這種評(píng)估模式既保證了評(píng)估活動(dòng)的相對(duì)獨(dú)立性和靈活性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，又確保了評(píng)估結(jié)果能真實(shí)地反映日常行政工作，同時(shí)可行的實(shí)施建議也能落到實(shí)處，是現(xiàn)階段符合我國(guó)國(guó)情的評(píng)估方式。

四、政府依法行政第三方評(píng)估的實(shí)踐與展望

（一）世界正義工程

世界正義工程是指由美國(guó)律師協(xié)會(huì)聯(lián)合國(guó)際律師協(xié)會(huì)、泛美律師協(xié)會(huì)、泛太平洋律師協(xié)會(huì)等律師組織發(fā)起的非官方工作組織，該組織提出了作為衡量一國(guó)法治狀況的量化指標(biāo)體系即法治指數(shù)，并號(hào)召各國(guó)政府和非政府組織做出長(zhǎng)期承諾，一同促進(jìn)法治在世界各國(guó)的施行，得到了世界各國(guó)的響應(yīng)。

世界正義工程經(jīng)過與100多個(gè)國(guó)家的17個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者、普通工作人員的長(zhǎng)期考察研討，規(guī)范了為各國(guó)普遍接受的“法治”工作定義的基本原則并不斷完善指標(biāo)指數(shù)。為了能在全世界推廣統(tǒng)一的法治指數(shù)，世界正義工程在設(shè)計(jì)和發(fā)展“法治指數(shù)”時(shí)，注意擴(kuò)展了評(píng)價(jià)的范圍，并使衡量尺度更富于彈性。不僅考察書面上的法律法規(guī)，也關(guān)注實(shí)際中的執(zhí)行情況；把相關(guān)的非正式制度也納入對(duì)正式的法律系統(tǒng)進(jìn)行審查的范圍之中；從現(xiàn)存的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則中，采納今后可以用以衡量各國(guó)法律系統(tǒng)的指標(biāo)；最大限度增強(qiáng)對(duì)法治進(jìn)行評(píng)價(jià)尺度的國(guó)際兼容性，力求搭建起描繪法治關(guān)鍵功能的框架。該法治指數(shù)在全世界國(guó)家都有實(shí)行，如美國(guó)、瑞典、西班牙、澳大利亞、新加坡、阿根廷以及非洲的一些國(guó)家等，并獲得了好評(píng)。

（二）中國(guó)香港

香港基于自身發(fā)展的需要，在“社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)的倡導(dǎo)及贊助下，一項(xiàng)旨在調(diào)查確定香港的法治指數(shù)的研究在2005年得以開展和實(shí)施”［7］。社會(huì)服務(wù)聯(lián)合會(huì)簡(jiǎn)稱社聯(lián)，是一個(gè)代表非政府的社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，目的是為了有系統(tǒng)地統(tǒng)籌及策劃各種社會(huì)福利服務(wù)工作，并致力于推動(dòng)香港社會(huì)福利的發(fā)展。該項(xiàng)研究的目的是要建立一個(gè)可在不同范圍內(nèi)使用的香港法治指數(shù)，作為香港法治發(fā)展的指標(biāo)，也可以為香港的法治發(fā)展提供適用的訊息，還可以作為比較香港與其他社會(huì)法治水平的基本數(shù)據(jù)。

該項(xiàng)法治狀況的評(píng)估與分析是由法律界的專家進(jìn)行，還包括隨機(jī)選擇的政府官員、執(zhí)法官員、法官、立法會(huì)議員以及法律專業(yè)人士。其指數(shù)數(shù)據(jù)的收集比較嚴(yán)格，主體比較規(guī)范，評(píng)估方法也比較嚴(yán)謹(jǐn)，該指數(shù)模型更接近于國(guó)際法治指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)模式。這些舉措保證了法治評(píng)估的準(zhǔn)確性，又最大限度地確保了評(píng)估的嚴(yán)肅性和公正性。

（三）浙江余杭

繼香港之后，中國(guó)大陸首開法治指數(shù)先河的是浙江省杭州市余杭區(qū)。“在2005年，余杭區(qū)委就提出了‘法治城區(qū)’的設(shè)想。隨后，余杭區(qū)委區(qū)政府委托浙江大學(xué)光華法學(xué)院牽頭并聯(lián)合國(guó)內(nèi)知名法學(xué)家開展法治余杭評(píng)估體系的研究，全面展開余杭的法治指數(shù)之路”［8］。在醞釀了三年之后，于2008年6月該區(qū)宣布推出內(nèi)地首個(gè)法治指數(shù)。該評(píng)估主體包括35%的民意調(diào)查，17.5%的各行政職能部門和司法部門組成的“內(nèi)審組”，17.5%的由教師、企業(yè)家、農(nóng)民、記者等非政府工作人員組成的“外審組”和30%的評(píng)審委員會(huì)專家組成員評(píng)審結(jié)果。從對(duì)余杭區(qū)的法治實(shí)踐來看，該評(píng)估實(shí)踐盡可能地確保了主體的多樣性和代表性。

余杭的法治指數(shù)較香港的特點(diǎn)在于其數(shù)據(jù)的來源除了民意調(diào)查之外，有很大一部分來自于各個(gè)官方組織，如“反映執(zhí)政黨及其黨員清廉度的數(shù)據(jù)來源于當(dāng)?shù)丶o(jì)委和反貪局等部門；反映犯罪和治安處罰案件的數(shù)據(jù)來自當(dāng)?shù)毓珯z法司等政法部門；權(quán)利救濟(jì)案件的數(shù)據(jù)出自當(dāng)?shù)胤ㄔ骸⑺痉?、行政?zhí)法部門”［9］等。而香港的法治數(shù)據(jù)更多地來自各個(gè)階層，且過程控制更嚴(yán)格。相比之下，余杭數(shù)據(jù)指數(shù)更接近我國(guó)內(nèi)陸現(xiàn)階段法治現(xiàn)狀，更符合地方管理特色。

（四）四川省

在余杭做出了表率之后，四川省政府也積極投入到該類第三方評(píng)估中來，走在了各省政府的前列。四川省法制辦公室在2013年年初就委托了中共四川省委黨校、四川行政學(xué)院進(jìn)行四川省市、縣政府的依法行政評(píng)估工作。目前已經(jīng)評(píng)估了什邡市、自貢市、南部縣等市縣政府，該評(píng)估采取了問卷調(diào)查、深度訪談、座談會(huì)的形式。省級(jí)政府部門四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2013年5月也委托了中共四川省委黨校、四川行政學(xué)院開展了第三方評(píng)估工作。該評(píng)估隨機(jī)選擇了公眾調(diào)查問卷、卷宗案例查閱和深度訪談等評(píng)估方法，也有法學(xué)界內(nèi)的專業(yè)人士參與并進(jìn)行評(píng)估過程的隨時(shí)控制，促使了評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

綜上所述，我們看到，第三方評(píng)估雖然不是完美的評(píng)估模式，但至少目前為止是相對(duì)較好的評(píng)估方式，它在一定程度上規(guī)避了其他評(píng)估模式可能存在的弊端，使其獨(dú)立性、專業(yè)性、實(shí)用性都更強(qiáng)。

第三方評(píng)估擺脫了“自己做自己案件的法官”的窘境，既能高瞻遠(yuǎn)矚又能著眼于實(shí)際，既不會(huì)出現(xiàn)公眾心中的希望與現(xiàn)實(shí)差距過大的失落感，也不會(huì)有政府機(jī)關(guān)愛莫能助的無奈感，評(píng)估結(jié)果更具有說服力。同時(shí)第三方的工作者不僅是社會(huì)知名人士，而且是法治領(lǐng)域的專家，具備豐富的評(píng)估知識(shí)、相對(duì)專業(yè)的評(píng)估能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而評(píng)估方式、評(píng)估手段也更具有可操作性和專業(yè)性。一般而言，為了保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正，通常第三方都由政府部門委托信譽(yù)度高和經(jīng)驗(yàn)豐富的高等院校、科研院所、公益性調(diào)查機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織等作為第三方評(píng)估主體，從而保證了第三方的獨(dú)立性?！巴ǔＧ闆r下，第三方都在各自的領(lǐng)域履行一定的社會(huì)管理職能，一方面其工作者因從事某種社會(huì)管理工作而與科層制公務(wù)員心有戚戚然，能夠感知他們的苦衷和無奈；另一方面，社會(huì)生活中，他們都是被管理的行政相對(duì)人，這使他們更加了解社會(huì)公眾的生活和心態(tài)，很容易就能與社會(huì)公眾的心聲產(chǎn)生共鳴。同時(shí)因?yàn)榉ㄖ卧u(píng)估的結(jié)果不與他們的利益掛鉤，因此，他們的評(píng)估更客觀公正、更有說服力?！保?0］第三方評(píng)估既避免了自評(píng)的種種缺陷，又優(yōu)于社會(huì)公眾的無組織性特征，更能保證評(píng)估體系的專業(yè)性、評(píng)估方法的多樣性和評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

我國(guó)內(nèi)地的傳統(tǒng)和行政體制決定了我們還不可能完全脫離政府而由獨(dú)立的第三方對(duì)法治政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，我國(guó)第三方組織權(quán)威性不強(qiáng)，也還有待于規(guī)范和發(fā)展，但要想防止法治政府指標(biāo)和考評(píng)過程形式化、景觀化，就必須加強(qiáng)第三方評(píng)估在政府績(jī)效考核中的作用。理論上講，提高第三方在政府績(jī)效考評(píng)中的地位無疑是必要的且是重要的，這也是法治評(píng)估主體未來的基本發(fā)展走向。

［1］趙俊峰.依法行政的難點(diǎn)和對(duì)策［J］.黨政干部論壇，2002（04）.

［2］劉玉云.依法行政的意義及其途徑［J］.中共西藏自治區(qū)黨校學(xué)報(bào)，1999（02）.

［3］仇立平.上海法治建設(shè)指標(biāo)體系的理論和構(gòu)想［J］.社會(huì)，2003（08）.

［4］安錦.論地方政府績(jī)效評(píng)估研究的基本前提［J］.社會(huì)科學(xué)論壇，2009（11）.

［5］劉紹武.創(chuàng)新執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制科學(xué)評(píng)估依法行政水平［J］.行政法學(xué)研究，2009（01）.

［6］安錦.論地方政府績(jī)效評(píng)估研究的基本前提［J］.社會(huì)科學(xué)論壇，2009（11）.

［7］戢浩飛.法治政府指標(biāo)評(píng)估體系研究［J］.行政法學(xué)研究，2012（01）.

［8］戢浩飛.法治政府指標(biāo)評(píng)估體系研究［J］.行政法學(xué)研究，2012（01）.

［9］李蕾.法治的量化分析——法治指數(shù)衡量體系全球經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)應(yīng)用［J］.時(shí)代法學(xué)，2012，10（02）.

［10］張友德，張偉.論依法行政的評(píng)估主體選擇［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（01）.