王月春

（西安財經(jīng)學院 法學院，陜西 西安710061）

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)符合法律規(guī)定的成員依照法律規(guī)定申請的用于建造自己居住房屋及其附屬設(shè)施的農(nóng)村集體土地。伴隨我國市場化的不斷深入，農(nóng)村宅基地的功能在廣大農(nóng)村地區(qū)已發(fā)生了不同程度的變遷。我國農(nóng)村宅基地制度變遷嚴重滯后于其功能變遷，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度不僅造成農(nóng)村土地資源嚴重浪費，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益受損，而且與市場化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求極不相適應(yīng)。因此，當前考察我國農(nóng)村宅基地的立法現(xiàn)狀及流轉(zhuǎn)實踐，深入分析阻礙農(nóng)村宅基地順暢流轉(zhuǎn)的法律困境，反思其致因，并尋求切實可行的解決對策，具有重大的社會現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村宅基地制度的立法現(xiàn)狀

目前，我國尚沒有一部專門規(guī)定農(nóng)村宅基地制度的法律，有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律規(guī)范主要見諸于《憲法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權(quán)法》《擔保法》等法律法規(guī)中，這些法律法規(guī)中涉及農(nóng)村宅基地的條文非常有限，而且諸多法律規(guī)定較原則、抽象，法律規(guī)定內(nèi)部存在相互沖突的現(xiàn)象?？偟膩碚f，現(xiàn)行立法中規(guī)定的農(nóng)村宅基地制度主要包括以下內(nèi)容。

（一）農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離。我國實行土地公有制度，《憲法》將我國土地屬性劃分為國家所有和集體所有兩種類型，規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于集體所有，集體經(jīng)濟組織對其所轄范圍內(nèi)的集體土地享有完全的所有權(quán)，集體經(jīng)濟組織成員僅享有使用權(quán)而不享有所有權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)是指農(nóng)村村民依法享有的在集體所有的土地上建造、保有住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。《物權(quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體身份的特定性。依據(jù)我國現(xiàn)行相關(guān)立法規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)為“農(nóng)村村民”，而且限于本村或本集體經(jīng)濟組織范圍之內(nèi)。此外，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體不是個人，而是以家庭為單位的戶。再者，農(nóng)村村民一戶只能申請一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，即一戶只有一次申請權(quán)，當處分房屋時，房屋所占范圍內(nèi)的宅基地亦隨之轉(zhuǎn)移。一并處分權(quán)利的行為，使原宅基地使用權(quán)人在喪失基于農(nóng)村集體內(nèi)成員身份無償取得的宅基地的同時，也喪失了申請權(quán)[1]。

（三）農(nóng)場宅基地流轉(zhuǎn)的限制性?，F(xiàn)行立法對農(nóng)村宅基地（使用權(quán)）的流轉(zhuǎn)規(guī)定了諸多限制?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”該規(guī)定應(yīng)適用于農(nóng)村宅基地（使用權(quán)）。其次，依據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定，農(nóng)村村民的住房經(jīng)本集體的同意可以出售給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員，且受讓人必須是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶，不得出售給城鎮(zhèn)居民。再次，《擔保法》《物權(quán)法》都規(guī)定農(nóng)村宅基地（使用權(quán)）不得抵押。

（四）農(nóng)村宅基地取得的無償性、永久性。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度，農(nóng)村村民申請宅基地只需遵守“依法申請”“一戶一宅”及“限定面積”的原則，無需支付相應(yīng)對價即可取得宅基地使用權(quán)。“依法申請”是指農(nóng)村村民要獲得宅基地的使用權(quán)，必須履行完備的申請手續(xù)，經(jīng)有關(guān)部門批準后才能取得。“一戶一宅”“限定面積”是指農(nóng)村村民一戶只能申請面積不超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標準的一處宅基地[2]。實踐中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人只需繳納土地證書工本費。此外，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地（使用權(quán)）的使用期限，實踐中，政府頒發(fā)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)證上亦未標明其使用期限。由此可知，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒有期限限制，具有永久性和長期性。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實踐

雖然我國現(xiàn)行立法嚴格限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，但實踐中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)大量存在。依據(jù)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是出自農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主意愿還是政府的積極推進，可將實踐中的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)分為兩大類。

（一）農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自發(fā)流轉(zhuǎn)宅基地。這種流轉(zhuǎn)模式主要表現(xiàn)為農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接將宅基地使用權(quán)出租給非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，或利用宅基地修建房屋或商鋪后再進行出租或出售。該流轉(zhuǎn)發(fā)生的地域主要是城鄉(xiāng)接合部，尤其是大中城市的城鄉(xiāng)接合部。伴隨城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民市民化、農(nóng)村“空心化”程度越來越高，大量閑置的農(nóng)村宅基地迎合了城市發(fā)展的土地需求。加之，農(nóng)村宅基地的商品屬性和市場價值在城市化發(fā)展中日益凸顯，農(nóng)民資產(chǎn)意識不斷增強，諸多因素導(dǎo)致農(nóng)村宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。農(nóng)民自發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)屬于一種隱形的、分散的宅基地交易，因缺乏相關(guān)的法律保障而面臨較大的交易風險。

（二）政府主導(dǎo)下的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。近年來，為了深入推進農(nóng)村土地制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，各地政府積極探索并開展了形式多樣的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式。其中，比較有典型意義的有以下四種：

1.浙江“聯(lián)眾模式”?！奥?lián)眾集團”是受杭州市政府支持的從事鄉(xiāng)村資源開發(fā)投資管理的有限責任公司。“聯(lián)眾”的運行模式是公司在政府政策支持下，與村委會簽訂整體合作協(xié)議，對整個村莊的宅基地進行整體性、規(guī)范性、現(xiàn)代化的開發(fā)，宅基地的集體土地所有權(quán)屬不變，農(nóng)民依然享有宅基地使用權(quán)等權(quán)利，公司則獲得農(nóng)民自住部分以外住房休閑度假的經(jīng)營性運作收益。

2.天津“宅基地換房”模式。天津濱海新區(qū)最早制度性探索“宅基地換房”流轉(zhuǎn)模式。具體運作方式是在政府主導(dǎo)下，將宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，建設(shè)成新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的置換標準換取小城鎮(zhèn)的住房，遷入小城鎮(zhèn)居住。由政府組織對農(nóng)民騰退的宅基地進行整理復(fù)墾，同時對節(jié)約下來的土地整合后再“招拍掛”出售，用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。

3.重慶“地票交易”模式。重慶作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，2008年成立了全國首家農(nóng)村土地交易所，開始嘗試“地票交易”。所謂“地票”通俗地理解就是一種建設(shè)用地指標，“地票交易”是指將以宅基地為主的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，經(jīng)檢驗符合要求后增加等量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標（地票），然后通過農(nóng)村土地交易所將增加的建設(shè)用地指標在全市范圍內(nèi)公開發(fā)售。如此，農(nóng)村建設(shè)用地減少，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，而城鎮(zhèn)和農(nóng)村的建設(shè)用地總量維持不變。

4.河南新鄉(xiāng)等地的新型“農(nóng)村社區(qū)”模式。河南新鄉(xiāng)、山東諸城等地在新農(nóng)村建設(shè)中探索了將建制村規(guī)劃為新型農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)中心村集中居住，給農(nóng)民辦理合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展途徑。通過對宅基地和村莊進行整理拆并，并實現(xiàn)耕地占補平衡后，節(jié)余土地作為農(nóng)村建設(shè)用地置換到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，然后以出租、入股等方式來發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟[3]。新型“農(nóng)村社區(qū)”模式不以農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)為前提，新社區(qū)建設(shè)不會將整理拆并原宅基地和村莊節(jié)余出來的土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

三、農(nóng)村宅基地制度的法律困境

（一）立法理念滯后。我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度更多的是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟體制下，因市場發(fā)育受到嚴格限制，農(nóng)村宅基地固有的商品屬性和財產(chǎn)屬性被掩蓋，其只是實現(xiàn)農(nóng)民居有其所的一種生活保障資料，僅僅是國家向農(nóng)民提供的一種保障性待遇。伴隨我國市場化的不斷深入和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地的商品屬性和對其占用者的財產(chǎn)屬性日益凸顯，其參與市場交換和實現(xiàn)價值增值的要求日益強烈。而我國沿續(xù)至今的農(nóng)村宅基地制度卻是嚴格限制宅基地流轉(zhuǎn)的，這明顯不符合社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求。毋庸置疑，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度曾經(jīng)對保障農(nóng)民基本生活、維持農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮過重要作用，但其已不適應(yīng)我國目前社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際。

（二）產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。依據(jù)現(xiàn)行《憲法》《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，我國農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)。因農(nóng)民集體是一個抽象的概念，故法律進一步規(guī)定農(nóng)民集體可通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村宅基地進行經(jīng)營管理。雖然現(xiàn)行法律為農(nóng)民集體規(guī)定了諸多的“代理人”，但并未清晰界定“代理人”相互間的關(guān)系，這就導(dǎo)致實踐中農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人嚴重“虛化”。《物權(quán)法》雖然將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，并設(shè)專章加以規(guī)定，但卻同時沿續(xù)了之前的法律規(guī)定，只賦予農(nóng)民對宅基地享有占有、使用和嚴格限制下的處分、收益權(quán)，致使宅基地不能以抵押、入股等合理方式流轉(zhuǎn)，直接侵害了農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益。正是因為農(nóng)村宅基地的物權(quán)效用在立法上沒有得到充分體現(xiàn)，所以實踐中經(jīng)常出現(xiàn)一些地方政府漠視農(nóng)民意愿，強制推行宅基地使用權(quán)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，并在宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配中侵蝕農(nóng)民利益。

（三）登記管理制度不完善。比之于城鎮(zhèn)較為系統(tǒng)、完備的房屋、土地權(quán)屬登記制度，目前農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂，很多房產(chǎn)都尚未在相關(guān)部門登記。依據(jù)現(xiàn)行立法，對于農(nóng)村宅基地內(nèi)容的登記一般由縣級土地管理部門負責，但是對于農(nóng)村房屋的登記則缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，村民建造房屋以及流轉(zhuǎn)房屋都沒有進行相應(yīng)的登記[4]。這不僅明顯有悖于不動產(chǎn)物權(quán)的登記公示制度，而且不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的統(tǒng)一化市場配置。由于農(nóng)村宅基地登記管理制度的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村一戶多宅、少批多用、亂搭亂建、占而未用、建新房不拆老房等現(xiàn)象比較普遍，造成了農(nóng)村土地資源的嚴重浪費，與土地資源的集約化利用目標相去甚遠。

（四）原始取得制度不健全?；诒Ｕ限r(nóng)民基本的居住權(quán)益以及維護農(nóng)村穩(wěn)定的考慮，我國立法上確立了宅基地無償、永久使用的原始取得制度。該項制度與計劃經(jīng)濟時代市場發(fā)育極不成熟，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平普遍較低的經(jīng)濟狀況相適應(yīng)。而在改革開放30余年后的今天，伴隨市場化、城鎮(zhèn)化進程的日益深入，我國的社會經(jīng)濟生活發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高，宅基地之于農(nóng)民的居住保障功能已然有所減弱。在此背景下，仍然“一刀切”地堅持宅基地無償取得、永久使用的制度則不利于農(nóng)村土地資源的集約高效利用和農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。其主要理由有二：首先，宅基地無償取得、永久使用制度導(dǎo)致農(nóng)村實踐中占而未用、占新不騰舊等現(xiàn)象相當普遍，農(nóng)村土地資源浪費嚴重；其次，宅基地永久使用制度造成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法收回城鎮(zhèn)化進程中許多在城市定居且以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入為主要收入來源的農(nóng)民通過合法手續(xù)獲得如今閑置的宅基地，導(dǎo)致這部分宅基地既不能為已經(jīng)市民化了的農(nóng)民帶來現(xiàn)實的財產(chǎn)收益，也不能在村集體內(nèi)部循環(huán)集約利用。

四、破解農(nóng)村宅基地法律困境的路徑選擇

（一）更新立法理念。在市場化和城市化不斷深入發(fā)展的現(xiàn)今，應(yīng)將宅基地的立法理念逐步從社會安全優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先兼顧公平與安全。只有正視農(nóng)村宅基地的商品屬性和財產(chǎn)屬性，允許農(nóng)村宅基地合理流轉(zhuǎn)，才有利于農(nóng)村土地資源的高效配置，才能更好地促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標。宅基地立法中如何堅持在“效率優(yōu)先”的前提下兼顧“公平”和“安全”呢？公平指的是利益在人們之間平等地分配，也即分配正義。在市場經(jīng)濟體制下，變宅基地的靜態(tài)使用為動態(tài)利用，意味著不僅要保持宅基地使用權(quán)，而且要使其流轉(zhuǎn)起來，而流轉(zhuǎn)就會帶來收益，就要堅持正義和平等地分配流轉(zhuǎn)收益。如果一味強調(diào)效率，就有可能造成收益分配的不均、差距的擴大，從而危及農(nóng)村社會穩(wěn)定，也就喪失了安全作為效率實現(xiàn)的保障。相對的以效率為標準進行宅基地的合理配置，才能促進農(nóng)村社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距才能實現(xiàn)真正的安全[5]。因此，在宅基地立法中，應(yīng)逐步確立在公平的基礎(chǔ)上，在維護社會安全的前提下，將資源配置效率作為首要的價值理念。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。合法、清晰、明確的產(chǎn)權(quán)是市場交易的前提。要實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的高效利用，就應(yīng)清晰界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系。首先，應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)主體。從我國目前的農(nóng)村實踐情況來看，應(yīng)將宅基地的所有權(quán)主體確定為村民小組。因為村民小組作為最基層的農(nóng)民組織，最了解本小組村民情況，與農(nóng)民的聯(lián)系最為緊密[6]。所以，由村民小組行使宅基地的所有權(quán)最能體現(xiàn)農(nóng)民集體意志。其次，應(yīng)賦予農(nóng)民完整的用益物權(quán)。既然《物權(quán)法》將宅基地界定為用益物權(quán)，就應(yīng)嚴格貫徹物權(quán)的平等保護原則，在房屋、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面保障農(nóng)民擁有和城鎮(zhèn)居民平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利，允許農(nóng)村宅基地以抵押、入股等合理方式流轉(zhuǎn)，使宅基地的用益物權(quán)屬性得到充分體現(xiàn)。唯有如此，農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)才更有物質(zhì)保障，才能更好地促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展。

（三）健全登記管理制度。只有規(guī)范農(nóng)村宅基地的登記發(fā)證，才能為宅基地流轉(zhuǎn)提供強有力的支撐。我國農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)登記應(yīng)當按照物權(quán)公示原則，借鑒城市房屋及土地的產(chǎn)權(quán)登記制度加以完善。具體可通過對農(nóng)村宅基地進行全面清理，查清宅基地的權(quán)屬、界址和面積，健全宅基地地籍檔案，對宅基地進行分類登記。對于審批手續(xù)齊備，符合法律規(guī)定的宅基地，應(yīng)參照國有土地、房地產(chǎn)權(quán)屬登記辦法，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的《集體土地使用證》及《房屋產(chǎn)權(quán)證》。持證農(nóng)戶可依法進行宅基地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)宅基地的物權(quán)效用；對非法多占、多用的宅基地，進行公示、書面告知，下發(fā)處理意見書，待依法整改后再行登記；對于違法獲得并使用的宅基地予以罰沒。地方政府可在完善宅基地登記制度的基礎(chǔ)上，逐步建立規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，為農(nóng)民開展宅基地流轉(zhuǎn)的信息、政策和法律服務(wù)，以促進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的順暢進行。

（四）完善原始取得制度。為了適應(yīng)目前我國社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求，彰顯宅基地的財產(chǎn)屬性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展，應(yīng)將我國宅基地的原始取得制度重新確立為無償取得制度和有償取得制度相結(jié)合，無期限使用和有期限使用相結(jié)合。具體而言，可考慮將經(jīng)濟實踐中宅基地的使用權(quán)人分為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民兩類，對于城鎮(zhèn)居民而言，不管其通過何種合法途徑取得農(nóng)村宅基地，其所享有的宅基地使用權(quán)均應(yīng)是有償、有期限限制的；對于農(nóng)村居民，則分兩種情形區(qū)別對待：第一種情形是確為滿足基本住房需求的農(nóng)戶，其在遵守“依法申請”“一戶一宅”“限定面積”諸項原則的前提下可無償取得、無期限使用所獲得的農(nóng)村宅基地；第二種情形是非為滿足基本住房需求，而是超出“規(guī)定面積”之外申請宅基地以及實踐中因繼承等原因擁有多處宅基地的農(nóng)戶，則適用有償取得、有期限使用制度。如此，宅基地的無償取得、無期限使用制度可實現(xiàn)其對農(nóng)民的基本居住保障功能，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定；而宅基地的有償取得、有期限使用制度則有助于農(nóng)村宅基地資源的合理、高效配置，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

[1]羅光宇，歐陽晨.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性探析[J].西北農(nóng)林科技大學學報：社會科學版，2013（3）.

[2]張德龍.關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)“一戶一宅”的反思[J].山西農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2014（3）.

[3]張夢琳.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式比較分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2014（4）.

[4]袁錦繡，李志.農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法評析[J].學術(shù)探索，2013（6）.

[5]孫淑云，吳海玲.論我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善[J].湖南科技大學學報：社會科學版，2012（1）.

[6]暴元.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2011（3）.