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河南省中小河流治理工程征地拆遷補償調(diào)查研究

2015-08-15 00:47張俊英焦振峰肖永波吳靜萍
河南水利與南水北調(diào) 2015年22期
關(guān)鍵詞:定界水利部門河流

□張俊英 □焦振峰 □肖永波 □吳靜萍

(1漯河水文水資源勘測局;2河南省水利廳計劃處;3河南省農(nóng)田水利水土保持技術(shù)推廣站;4河南省水利第二工程局)

0 引言

黨中央、國務院高度重視中小河流治理工作,《中共中央國務院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》(中發(fā)〔2008〕1號)中明確提出"加快編制重點地區(qū)中小河流治理規(guī)劃,增加建設投入",2011年中央1號文件更是提出:“加快中小河流治理。中小河流治理要優(yōu)先安排洪澇災害易發(fā)、保護區(qū)人口密集、保護對象重要的河流及河段,加固堤岸,清淤疏浚,使治理河段基本達到國家防洪標準?!卑凑諊医y(tǒng)一部署,河南省積極安排實施中小河流治理項目,目前,全省中小河流治理項目正在按照國家制訂的目標,扎實穩(wěn)步推進。

由于諸多原因,特別是中小河流治理受到占地拆遷問題的制約,造成部分項目開工遲緩,建設進度滯后,工程建設與地方群眾矛盾突出,已嚴重制約了中小河流治理穩(wěn)步、有序開展。為了解中小河流治理工程在征地拆遷補償工作中的情況,摸清征地拆遷補償工作中存在的突出問題,為下步科學合理制訂政策,完善相關(guān)制度收集基礎資料。涉及山區(qū)、丘陵及平原地區(qū)的五渡河、索河、青龍澗河、澗河、白溝河、老渦河等6條河道治理項目進行了調(diào)研。

1 中小河流治理成效顯著

調(diào)研的6條河道治理項目,除登封市五渡河準備開工實施外,其余5條河道治理項目都已經(jīng)完工。各地采取加強領導,健全組織;任務分解,責任到人;加強督導,落實獎懲等措施,有力地保證了河道治理項目的開展,已治理后的河道,普遍達到了預期目的。

1.1 消除了洪澇災害

通過清淤、筑堤、清障,治理后的河道防洪標準普遍由不足10 a一遇提高到10-20 a一遇,排澇標準由不足3 a一遇提高至5 a一遇。防洪除澇標準的提高,消除了洪澇災害隱患,避免了洪澇水泛濫,淹沒農(nóng)田、房舍和群眾財產(chǎn),減輕了洪水對群眾生命的侵害,大大提高了區(qū)域防災減災能力,保證了河道安瀾,為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供了安全保障。

1.2 保證了河流健康

通過主槽開挖、清障整治、邊坡整修、劃邊定界等綜合措施,治理后的河道,一改往日河道淤積嚴重,竭水而用,過度開發(fā),亂挖亂占,人水爭地,滿河垃圾,雜草樹木叢生,水利設施嚴重破壞,河水黑臭的破舊現(xiàn)象,形成了河暢其流,水復其清,岸綠、坡穩(wěn)、景美的美好景象,河流承載壓力大大減小,河流又重新充滿了生機和活力。

1.3 方便了群眾

通過重建橋梁,修建道路,特別是阻水危橋的重建,讓老百姓出行更安全、方便,切切實實的給群眾的生活和生產(chǎn)帶來便利,群眾普遍反映此項工程是穩(wěn)民心、暖民心、安民心的民心工程,一座座嶄新的小橋,已成為密切聯(lián)系群眾,踐行黨的群眾路線的聯(lián)心橋。

1.4 完善了管理體系

治理后的河道都相應完備了管理機構(gòu)、管理人員和管理設施,明確了管理范圍和保護范圍,都按照統(tǒng)一管理、分級負責、權(quán)責清晰、分工明確的要求開展管理工作,管理維修養(yǎng)護經(jīng)費都基本得到了落實,初步形成了良性的管理體系。

2 存在問題

2.1 權(quán)屬不清的問題

一是土地的權(quán)屬問題:1983年,中共中央發(fā)出了《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》1 號文件,國家鼓勵群眾“四荒”開發(fā),可以在荒灘等處種草種樹,誰種誰有,長期不變,可以繼承,致使灘地已大部分開發(fā)耕種,被群眾占用。特別是調(diào)研的山丘區(qū)河道,由于河道無堤防,加之河道屬季節(jié)性河道,河形不明顯,河勢不穩(wěn),河道治理區(qū)域大部分被群眾侵占,有的灘地還被國土部門劃為耕地或基本農(nóng)田。比如:登封市五渡河屬山丘區(qū)河道,由于工程邊界權(quán)屬不清,加之未進行過系統(tǒng)治理,造成占地和附屬物清查困難很大,對于哪些應該補償、哪些不應該補償界定困難,政策難以把握。在調(diào)研的平原區(qū)河道,河道堤防以內(nèi)的灘地,因歷史原因,也被群眾耕種,土地權(quán)屬問題突出。二是樹木的權(quán)屬問題:有的群眾在河道治理范圍開涂種樹,更有的在堤防內(nèi)灘地種樹,加之林業(yè)部門的鼓勵,長期以來已形成了誰種誰受益的現(xiàn)象,本應屬于清障的樹木,也不得不予補償,致使樹木權(quán)屬問題成為一大難題。三是違章建筑物清理問題:由于歷史原因,不少河道沿線群眾違章亂搭亂建現(xiàn)象突出,長期以來,群眾以此為生,既定事實,強行拆遷困難,賠償在所難免。范圍不明,權(quán)屬不清,利益矛盾,造成項目建設過程中征地拆遷扯皮糾紛不斷,群體事件時有發(fā)生,基層水利部門壓力大,群眾不甚滿意。

2.2 補償投資政策的問題

一是投資結(jié)構(gòu)不合理:中小河流治理項目中,按照有關(guān)規(guī)定,永久征地、拆遷費用不能列入工程投資中,前期治理項目,有的甚至把臨時占地、附著物補償投資也未列入工程投資中,造成實際征地拆遷費用遠遠超出,所占工程投資比例甚大,給地方政府造成了重大負擔,嚴重影響了地方政府參與中小河流治理的積極性,地方水利部門工作難度極大。二是地方配套資金壓力大:由于占地補償投資額度較大,并且這部分投資全部由地方自籌解決,加之地方還要配套工程建設投資,造成地方配套資金壓力大。

2.3 補償標準的問題

一是補償標準偏低。水利建設項目屬公益性項目,在執(zhí)行補償過程中,只能按照國家規(guī)定的標準進行補償,和當?shù)仄渌ㄔO項目相比,補償標準明顯普遍偏低,群眾難以接受,執(zhí)行困難。個別項目因群眾對工程征地不滿,導致群訪事件時有發(fā)生,給社會穩(wěn)定埋下隱患。二是個別地方漫天要價:個別地方單位和群眾漫天要價,相互攀比,不達目的就阻撓施工。

2.4 治理后河道管護問題

一是劃邊定界困難:由于地方財力有限,無法落實耕地開墾費、耕地占用稅和土地辦證等相關(guān)費用,造成河道治理后,沒有完成劃邊定界工作,特別是山丘區(qū)河道,沒有堤防等明顯的河道管理范圍,定界問題更加突出;部分河道在治理時雖進行了占地補償,但土地所有權(quán)還不是水利部門,土地所有權(quán)問題沒能從根本上得到解決,給今后河道管理帶來了困難。二是管理缺失:有些河道,由于管理缺失,即使是水利部門管理的土地,治理后群眾又開始在灘地進行耕種,灘地又恢復了原貌。有些原本屬于違法亂搭亂建的違章建筑物,雖進行了整治,但個別亂占苗頭有所抬頭。三是執(zhí)法能力不足:由于水利執(zhí)法能力不足,法律、政策體系不健全,無強有力的執(zhí)法隊伍,執(zhí)法工具、設施不配套,保障體系不足,執(zhí)法硬件、軟件缺失,給河道長效管理帶來諸多不利。

2.5 全民大干水利意識淡化問題

近幾年,雖然國家高度重視水利建設,全民興辦水利的意識有所提高。但是在實際工作中,由于我省沒有遇到大的洪澇災害,耕地分田到戶,農(nóng)村義務工取消,加之宣傳不到位,政府和群眾水利意識淡化,積極性不高,政府組織不得力,部門聯(lián)動協(xié)調(diào)不通暢,群眾參與度低的現(xiàn)象明顯,把水利當作水利部門一家的事,事不關(guān)已,高高掛起。甚至是個別地方,一些單位和個人,還把水利工程建設當成一塊唐僧肉,想卡一下、撈一把、吃一口的現(xiàn)象突出。以往轟轟烈烈、熱火朝天、全民大干水利的景象已不再,基層水利工作舉步維艱,積極性受到嚴重打擊,畏難情緒蔓延,逃避心理漸濃,嚴重制約了水利建設的順利開展。

2.6 其他問題

一是政策不協(xié)調(diào)的問題:主要為水利、林業(yè)、土地等部門之間法律抵觸問題,各部門雖然都制定了相關(guān)的法律,但是各法律之間相互抵觸、不協(xié)調(diào),比如:水利部門根據(jù)相關(guān)法律認為河道行洪斷面內(nèi)的樹木等附著物影響行洪,應屬清障范圍;土地部門在土地詳查時則將河道行洪斷面內(nèi)的灘地認定為耕地;林業(yè)部門對河道行洪斷面內(nèi)的樹木達到一定的覆蓋率即認定為森林,禁止采伐;各部門都有法可依,給地方水利部門在項目執(zhí)行中造成較大困難。二是補償安置問題:由于河道治理占用耕地較多,特別是一些項目緊鄰城區(qū),可用耕地較少,群眾安置較困難,補償安置已成為制約因素和遺留問題。

3 意見和建議

3.1 制訂符合實際的補償政策

中小河流治理不僅是河道清淤、堤防建設、建筑物加固等工程建設,征地拆遷、劃邊定界也是河道治理一項不可缺少的內(nèi)容。由于國家對中小河流治理補償投資的政策約束,造成征地拆遷費用投資不能納入工程概算投資中,需要地方配套資金解決,地方投資壓力巨大,特別是一些項目的補償投資占工程投資比例過大,更是加重了地方財政困難,致使地方政府支持河道建設積極性不高,有些地方甚至不管不問,給水利部門工作帶來了諸多困難,工程建設步步艱辛。建議今后的水利建設項目,要嚴格按照基本建設程序,充分考慮工程建設實際,按照初步設計編制規(guī)范,將涉及建設的征地拆遷、劃邊定界等費用納入工程概算投資中,一并解決。

3.2 全面開展水利工程劃邊定界工作

鑒于亂侵亂占河道現(xiàn)象突出,一些本屬于河道管理范圍的區(qū)域被占用,一些治理過的河道還沒有真正把土地權(quán)屬明確,部門、單位、群眾利益相互交織,范圍不明,邊界不清現(xiàn)象突出,沿河亂倒垃圾、亂耕種的苗頭有所抬頭,國家大量投資難以發(fā)揮長期效益,河道難以保證良性運行。建議從國家層面,聯(lián)合水利、土地、林業(yè)、住建等部門,出臺政策,統(tǒng)一部署,全面啟動全國河道劃邊定界治理規(guī)劃編制工作,對河道劃邊定界進行全面專項治理,做到明晰范圍,明確權(quán)屬,明了事宜,保證河道健康正常運行。

3.3 完善管理機制,強化河道管理

管理就是效益,管理就是生產(chǎn)力,保證中小河流投資效益長期發(fā)揮,保證投入資金不打水漂,加強項目后期管理至關(guān)重要。建議:一是加大管理設施投入:國家出臺政策時,要拋棄重建輕管的陋習,取消資金不得用于交通工具、辦公設施等購置的要求,要把工程管理設施建設等同于工程主體工程建設,鼓勵管理設施建設,加大管理設施投入,提高管理標準,提升管理水平。二是完善管理體系:要按照國家要求,全面落實河道管理機構(gòu),保障管護經(jīng)費,落實責任制,加大考核力度,要盡快恢復水利派出所,強化執(zhí)法隊伍建設,確保管理有章、管理有序、管理有力。三是要科學管理、長效管理:要逐步運用信息化的手段,建立健全河道的信息數(shù)據(jù)庫,提高對河道的科學化管理能力,為河道的科學調(diào)度和動態(tài)管理提供依據(jù)。要盡快開展全國河道管理信息化數(shù)字化規(guī)劃編制工作,建立數(shù)字河流,提升現(xiàn)代化管理水平。

3.4 構(gòu)建全社會參與水利氛圍

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基,水利是國家重要的基礎設施,水興則邦盛,邦盛則民安。要按照“政府主導、部門聯(lián)動、全民參與”的模式,全面調(diào)動社會力量,共同參與水利建設,要徹底擺脫水利只是水利部門一家事的痼疾,加大政府組織保障能力,加強部門聯(lián)動機制,加深群眾參與行為,充分調(diào)動各方成的積極性、主動性,才能保證水利建設順利開展。要落實政府責任制,將水利建設納入政府責任目標考核范疇,加大考核力度,落實獎懲措施;要建立部門聯(lián)動機制,凡列入國家規(guī)劃的水利建設項目,地方各級相關(guān)部門要共同成立領導小組,作到齊抓共管,及時協(xié)調(diào)解決問題,堅決糾正推諉、設障現(xiàn)象;要加大群眾的參與度,按照一事一議的要求,積極引導群眾參與水利建設,營造全民干水利的勢態(tài)。對于個別無理取鬧、漫天要價、阻礙施工的,政府部門應依法進行處理。

3.5 加大水利宣傳力度

要深入宣傳水利,增強全社會的水憂患意識,推動全社會了解水利,關(guān)心水利,支持水利,參與水利。一是要深入宣傳水利輝煌成就:要運用生動翔實的資料,深入宣傳水利建設的偉大成就和寶貴經(jīng)驗,全面展示水利事業(yè)的跨越發(fā)展和深刻變化。二是要深入宣傳水利重點工作:要緊緊圍繞水利重點工作,加大宣傳力度,及時報道各項水利工作的進展情況,做好民生水利的宣傳報道工作,通過有力的輿論引導,形成團結(jié)治水的良好社會氛圍。三是要深入群眾開展宣傳:要把宣傳作深、作實,把廣大人民群眾關(guān)心的水利熱點、難點問題作為水利宣傳工作的重點,把深入田間地頭作為宣傳陣營,充分發(fā)揮基層宣傳輻射帶動作用,推動面上宣傳工作,讓更多的群眾了解水利。四是要進一步加強水文化建設宣傳:要充分認識水文化的歷史意義和現(xiàn)實價值,要大力加強水文化建設和宣傳力度,在水利事業(yè)的發(fā)展中創(chuàng)新水文化,不斷滿足水利人日益增長的文化需求,引導社會建立人水和諧的生產(chǎn)生活方式,使水文化更好地適應水利現(xiàn)代化建設的需要。

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