劉伯超

（常州機電職業(yè)技術(shù)學院 經(jīng)濟管理系 物流管理教研室，江蘇 常州 213164）

1 應急物流與災害性事件應急物流的特點

應急物流是指為突發(fā)性自然災害、公共安全事件、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、軍事沖突等災害事件提供所需要的應急物資，而對人員、物資、資金等方面的需求進行緊急保障活動的一種特殊物流形式，在此過程中以實現(xiàn)效益最大化與損害最小化為追求目標。

災害性事件一般具有突發(fā)性、危害性、社會性等特點，對社會破壞性極大，而災害性事件應急物流則是解決好這個問題的關(guān)鍵所在。

災害性事件應急物流主要特點包括：

（1）突發(fā)性與多樣性。隨著物流技術(shù)的發(fā)展，人類對災害性事件的預測能力不斷增強，防控能力也在不斷提升，但對于地震等事件還是無法預測；災害性事件應急物流的多樣性主要表現(xiàn)在種類的多樣，大體包括：技術(shù)類災害、自然類災害、人為類災害等，每類又可細分為很多種災害，而不同種類災害所需要的應急物流也不盡相同。

（2）不確定性。突發(fā)性災害、自然災害等種類多、分布廣，災害強度、時間等不確定因素較多，應急物資的需求差別也很大，導致應急物流具有很大的不確定性。對于一般物流所需的庫存水平通?？梢苑治鲱A測，但是災害性事件應急物流卻無法在災害發(fā)生前進行預知，所以一般只能在規(guī)定的情況下維持較低水平的庫存，但當災害發(fā)生時又經(jīng)常出現(xiàn)供不應求。

（3）時間緊迫性。災害發(fā)生時應急物資急需盡快運至災區(qū)，并協(xié)調(diào)好各相關(guān)部門工作與職責，這對于整個應急物流系統(tǒng)是一個嚴峻的考驗。

（4）弱經(jīng)濟性。在災害事件發(fā)生時，人民群眾的生命和財產(chǎn)安全永遠是首要選擇，而應急物流的經(jīng)濟效益是被放在后面的，這與一般物流活動強調(diào)效率與經(jīng)濟效益具有明顯的不同。

（5）獨特的供應鏈模式。與常見的推動式與拉動式物流供應鏈模式不同，災害性事件儲備物資不足時，政府將進行緊急采購。而供貨企業(yè)經(jīng)常無法預計物資需求量、需求時間、需求地點等信息，使得供應鏈各節(jié)點無法進行有效整合，導致成本大幅提升。

（6）配送弱效益性。事件中救災物資配送的方式、路線等經(jīng)常是臨時決定的，沒有預設的完善方案，也經(jīng)常出現(xiàn)車輛不滿載的情況，容易造成資源浪費。這與一般物流的合理配送具有明顯的區(qū)別。

（7）盲目性與特殊性。災害性事件應急物流由于事發(fā)突然，加上通信設施、交通設施的損壞等情況，導致向災區(qū)運送物資不可避免地具有一定的盲目性；國家政府為了及時對災區(qū)救援，通常會運用行政手段緊急調(diào)用各種交通運輸工具進行人員與物資的運送，這是特殊情況時不得不采用的特殊手段。

2 我國災害性事件應急物流體系法律法規(guī)現(xiàn)狀

2.1 法律法規(guī)現(xiàn)狀

我國尚無專門的災害性事件應急物流法律法規(guī)，有關(guān)應急物流的法律內(nèi)容一般都分布在各部法律、行政法規(guī)中。如2010年實施的《自然災害救助條例》；2007年實施的《國家突發(fā)事件總體緊急預案》、《突發(fā)事件應急法》；2003年實施的《中央級救災儲備物資管理辦法》等。

2.2 立法與補償機制現(xiàn)狀

我國災害性事件應急物流體系剛剛起步，國家所制定的標準大多是借鑒發(fā)達國家的標準，借鑒其發(fā)展經(jīng)驗，促進與國際接軌，但為了我國自身的發(fā)展急需制定符合我國國情的相關(guān)法律。我國暫時還沒有專門關(guān)于補償機制的法律規(guī)范，關(guān)于災害性事件發(fā)生后的條文都分散在各個法律法規(guī)中，其中關(guān)于災害性事件應急物流的補償性規(guī)范更是稀少。在現(xiàn)實中，對災害性事件應急物流過程中發(fā)生的事件，例如被征用的車輛、物資、房屋補償，志愿者失業(yè)救助、意外傷害、培訓補貼等，一般都是由國家財政出資，少部分由保險公司進行賠償。

3 我國災害性事件應急物流法律保障機制中存在的問題

3.1 現(xiàn)行法規(guī)效力低下，缺乏針對性

（1）已有法律零散、立法空白較多。應急物流法律法規(guī)是開展災害性事件應急物流工作的基礎(chǔ)，我國目前有關(guān)災害性事件應急物流的法律法規(guī)分散于各部法律、法規(guī)、條例之中，如《國家突發(fā)事件總體應急預案》、《突發(fā)事件應對法》、《自然災害救助條例》及各地方性法規(guī)等。有關(guān)災害性事件應急物流各環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)也沒有集中在一部法律規(guī)范中。由于立法的零散、空白較多，導致相關(guān)人員對救援活動的法律意識較為單薄，損害了國家與人民利益的同時，也給救援工作帶來了阻礙。

（2）法律規(guī)范針對性較差。由于規(guī)定過于籠統(tǒng)，針對性較差，工作中依據(jù)的法規(guī)經(jīng)常模糊不清，導致責任不明，工作混亂。如我國《自然災害救助條例》第23條規(guī)定：“政府采購用于自然災害救援的貨物、工程、服務，依照有關(guān)政府采購與招投標法律規(guī)定組織實施?！钡歉鞯卣畬τ诓少?、招投標的規(guī)定各不相同，標準也有所差異，所以當來自不同地區(qū)的救災物資運到災區(qū)時待遇也不一樣，引起不必要的糾紛。政府對民眾的財產(chǎn)在緊急狀況下征收后造成財產(chǎn)損害的，尚無專門補償機制，在一定程度上挫傷了公民的救助積極性。

（3）目前我國有關(guān)災害性事件應急物流的法律法規(guī)主要是各級政府機關(guān)頒布的條例、通知、規(guī)定等，立法層次較低，法律效力較弱，透明度較差，導致許多企業(yè)、公眾對其不了解、不知情，導致在執(zhí)行過程中必然要遇到很多障礙。

3.2 法律法規(guī)不健全，缺乏協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性

（1）法律法規(guī)涉及面較窄。我國現(xiàn)有的災害性事件應急物流法制建設主要局限于政府層面，并未涉及到社會團體、企業(yè)、個人層面，特別是社會上有實力的專業(yè)物流企業(yè)越來越多，在救援過程中無視這些物流活動經(jīng)驗豐富，擁有專業(yè)設備、工具、人員的企業(yè)，對于救援力量是一種巨大損失。

（2）現(xiàn)有法律規(guī)范尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范體系。災害性事件應急物流涉及部門眾多，而這些部門通常是依據(jù)自身的特點和利益來制定法規(guī)，不可避免地會出現(xiàn)各個法律規(guī)范之間的矛盾與沖突。同時各地方法規(guī)帶有濃郁的地方色彩與保護色彩，造成災害性事件應急物流成本居高不下，浪費國家資源。

（3）災害性事件應急物流缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，導致執(zhí)法依據(jù)缺乏、責任不清、程序混亂。在救災時容易出現(xiàn)各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應急物流系統(tǒng)運作依靠政府或領(lǐng)導個人經(jīng)驗決策，缺乏科學評估，影響救援效率。

3.3 標準化立法滯后

我國上世紀80 年代頒布實施的標準化立法沿用至今，已經(jīng)無法跟上當今社會、經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展進程了，也已經(jīng)影響到了法律的權(quán)威性。在《中央級救災儲備物資管理辦法》中規(guī)定“中央級救災儲備物資實行統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一標志。”但只是規(guī)定了儲備標志，而未將全國救災物資的標準統(tǒng)一。另外，在災害性事件應急物流運作完成后，由于缺乏標準化法規(guī)，導致不能對其運作進行有效評估，存在問題無法及時發(fā)現(xiàn)與糾正。

3.4 補償機制有待完善

（1）我國尚無系統(tǒng)性的補償法律，同時在災害性事件應急物流活動中也無法律規(guī)定哪些財政資金可用于補償使用，應急工作結(jié)束后也無專門機構(gòu)進行善后處理，導致無論是應急工作中還是工作結(jié)束后的費用都由被征用個人或單位承擔，經(jīng)常使其生活、運營出現(xiàn)問題，常常使災害性事件應急物流相關(guān)工作陷入被動局面。

（2）我國法律法規(guī)中沒有明確補償?shù)男问?、范圍、標準，導致單位、個人的物資被征用后，經(jīng)常得不到相應補償，使其利益受損，政府公信力降低，甚至滋生腐敗，損害公眾的利益與政府的形象。

（3）我國補償機制由三部分組成，但主要還是由國家財政負擔，慈善機構(gòu)、保險公司的作用還沒有發(fā)揮出來。國家作為災害性事件的受損主體又是補償主體，造成了巨大的財政壓力，使得損失與獲得的補償往往不成比例。政府應提升資本市場在補償機制中的作用，緩解國家財政負擔。

4 我國災害性事件應急物流法律保障機制完善策略

4.1 制定具有針對性的法律規(guī)范，完善災害性事件應急物流法律體系

災害性事件應急物流是應急管理機制的重要組成部分，所以在構(gòu)建其法律規(guī)范時，應該注意其與應急法制之間的“子母”關(guān)系，使其被包含于應急法律體系當中。在構(gòu)建災害性事件應急物流法律體系時，面對目前相關(guān)法律法規(guī)相對零散的現(xiàn)狀，理清現(xiàn)有法律規(guī)范的脈絡，對于不同層次、類別的法律規(guī)范進行整合，協(xié)調(diào)其關(guān)系，消除其沖突與矛盾，完善各地方法規(guī)、條例，及時清理過時、錯誤的內(nèi)容，強化災害性事件應急物流法律體系的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

（1）制定災害性事件應急物流的專項法律規(guī)范。根據(jù)現(xiàn)實情況，我國應抓緊制定災害性事件應急物流的專項法規(guī)，對應急物流做出系統(tǒng)性規(guī)定。如捐贈管理；救災物資管理；軍隊參與救災的合法性；公民在救災中的權(quán)、責、利、獎、懲原則；災后回收物流問題等，都需進行專項確定。特別是災后回收物流尤其應該予以重視。災害性事件應急物流中的回收物流涉及到卡車、挖掘機等救援設施設備，也涉及到棉被、帳篷、應急燈等救援物資，這些都需要回收政府倉庫儲存，以備再用，但由于數(shù)量多、分布廣、回收難，部分地區(qū)還出現(xiàn)過挪用、浪費、丟棄等情況。因此需要在法律上明確做法，需要完善的物流系統(tǒng)配合充足的資金對其進行實施。同時，隨著網(wǎng)絡的普及，電子商務在災害性事件應急物流中的應用備受關(guān)注，但其法律規(guī)范尚未具體體現(xiàn)。如應急物資網(wǎng)上采購、第三方物流加入都離不開電商系統(tǒng)的完善與發(fā)展，所以盡快規(guī)范電商法律規(guī)范也是構(gòu)建災害性事件應急物流的重要環(huán)節(jié)。

（2）結(jié)合地方特點制定地方性法規(guī)與條例。由于各地區(qū)的情況差異很大，所以很多時候不能僅僅依靠全國統(tǒng)一規(guī)定，地方政府應積極結(jié)合地區(qū)特點制定具有本地特色的地方法規(guī)，針對本地區(qū)的災害性事件應急物流做出規(guī)定。如常發(fā)生泥石流災害的地區(qū)應制定相應的災害預案。對于臨時性法律文件也應區(qū)別對待，如其只針對一次特定的災害事件，可以在事件處理結(jié)束后解除其法律效力；如果其對某類事件都有借鑒意義，可通過上報全國人大、國務院將其修訂為法律法規(guī)。構(gòu)建全流程一體化的災害性事件應急物流法律法規(guī)體系，使得每一項工作都有法可依。

（3）在法律上明確專門的管理機構(gòu)及其權(quán)責。在管理機構(gòu)上，為了更加有效地應對災害性事件，我國于2006年成立了一個全國性應急物流社會團體—中國物流與采購聯(lián)合會應急物流專業(yè)委員會。但是我國目前尚無統(tǒng)一的災害應急管理結(jié)構(gòu)，完善機構(gòu)建設意義重大。應急物流機構(gòu)在中央、地方都應設立，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)配合，負責選出優(yōu)秀的企業(yè)負責應急物資相關(guān)工作環(huán)節(jié)。在災害發(fā)生時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交通、消防等部門及社團、企業(yè)的溝通，促進救援活動有序進行。

（4）完善法律監(jiān)督機制。由于我國災害性事件應急物流法律法規(guī)體系尚未建立，沒有專門的法律規(guī)范各機構(gòu)與公民的行為，顯得法律監(jiān)督環(huán)節(jié)更為重要。完善監(jiān)督機制可促使災害性事件應急物流工作健康有序的進行，也有利于建設我國社會主義國家法治化進程。

4.2 加快災害性事件應急物流標準化立法

（1）建立統(tǒng)一的指揮標準。目前關(guān)于災害性事件應急物流我國采用的是政府為主導，人民軍隊為救援主要力量。當災害性事件發(fā)生后，通常會成立臨時指揮小組來指揮救援工作，當物資從全國各地調(diào)運至災區(qū)時，由于缺乏統(tǒng)一有效的指揮，經(jīng)常造成救援工作混亂。因此，制定災害性事件應急物流指揮標準是完善災害性事件應急物流體系的第一要務。并在統(tǒng)一的指揮標準指導下，設立一個功能完備，專業(yè)化程度較高的政府性質(zhì)的常設應急物流指揮中心，以應對災害性事件發(fā)生后的物流問題。此指揮中心應具有信息化程度高、保障能力強、適應力強等特征，在平時做好災害性事件應急物流的準備與協(xié)調(diào)工作；在災時進入緊急狀態(tài)，根據(jù)受災地區(qū)情況，結(jié)合以往工作經(jīng)驗及專家意見做出決策，指揮各相關(guān)部門進行救援工作。

（2）制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)標準。災害性事件應急物流各個環(huán)節(jié)、各個方面的基礎(chǔ)標準是災害性事件應急物流高效運作的基礎(chǔ)，雖然我國物流業(yè)標準化已經(jīng)初步實現(xiàn)，但是在災害性事件應急物流方面仍顯滯后。所以應盡快完善相關(guān)的基礎(chǔ)標準，如應急物資儲備標準、應急物資配送標準、應急物資工作人員儲備標準、應急資金儲備標準、應急交通道路建設標準等，以進一步確保災害性事件應急物流的高效運作。

（3）完善信息化標準。災害性事件應急物流組織運作中，信息化水平是影響其運作效率的重要因素。我國沒有統(tǒng)一的應急物流信息平臺，信息傳遞過程中時常出現(xiàn)傳遞不及時甚至傳遞錯誤的情況。如果我國設立統(tǒng)一的應急物流信息平臺，全面提高信息化水平，逐步完善、規(guī)范化信息化標準可以：①按照標準對信息進行篩選，更快地篩選出有用的信息，及時了解災害性事件的具體情況；②通過標準更容易對反饋信息進行評估與審核，并通過記錄進行經(jīng)驗積累；③對應急物資的需求與調(diào)配做出更準確的預測。

（4）構(gòu)建事后評價標準。構(gòu)建災害性事件應急物流評價標準不僅可以對物流決策與實施做出有力的支撐，還可以調(diào)高其運作效率。由于缺乏事后評價標準，所以救援活動結(jié)束后難以對應急物流運作情況進行合理的評估，致使存在的問題不能及時發(fā)現(xiàn)與糾正，并且下次可能會犯同樣的錯誤。

（5）健全資源征用與補償標準。災害發(fā)生后資源征用是保證救災物資供應的常用辦法。我國對于資源征用后的補償主要是以政府補償為主，尚無市場化的風險分擔機制。有關(guān)征用補償?shù)姆煞ㄒ?guī)也分散于各部法律之中，其中標準也有待進一步統(tǒng)一，從而造成了事實上的不公平，侵害了公民的合法權(quán)益。將征用補償機制標準化、法制化既可以使政府征用資源時有法可依，也可以有效的防止政府因社會公共利益而對個人及企業(yè)利益造成損害。征用補償標準應從中央到地方分級建立，補償基金標準應參照各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人民生活狀況、被征用物資損耗情況而定。

4.3 完善災害性事件應急物流資源征用補償機制

（1）完善補償機制。補償機制一般包括：補償主體與補償責任主體的確定、補償基金的籌集與使用、補償標準確定等方面的內(nèi)容，其中補償標準的問題在上文中已經(jīng)討論過了，在此不再加以闡述。

災害性事件應急物流中的征用大多是在緊急狀態(tài)下進行的，由政府行使權(quán)力進行實施，所以補償責任的主體大多是中央或地方政府，但由于政府的財力有限，時常造成補償與實際損失差異較大，損害了被征用者的利益，所以可以考慮將被救援組織和個人納入補償責任主體。如在災害性事件應急物流中為搶救某企業(yè)的機械設備而造成的被征用者的損失，被救助收益企業(yè)也應承擔一定的補償責任。

另外，我國目前補償金仍然主要由國家財政發(fā)放，相對而言保險公司與慈善機構(gòu)雖然地位越來越受到重視，但發(fā)揮的作用仍然不大。我國應考慮逐步建立政府與市場相結(jié)合的補償機制，把政府的強制力與市場的低成本運作進行有機結(jié)合，同時鼓勵民眾參加災害保險。對于各種來源的補償金（政府補償基金、慈善機構(gòu)捐贈等）分別設立專門的管理機構(gòu)，將資金的來龍去脈列出明細，方便政府與社會各方進行查閱。這樣做還可以有效的防止挪用、亂用、貪污補償基金現(xiàn)象的產(chǎn)生，從根本上保障了人民的利益。

（2）完善補償程序。應急補償機制是對救災過程中政府及相關(guān)單位征用企業(yè)、個人財產(chǎn)方面程序與原則的規(guī)范。其中最為重要的就是完善事后補償法律程序，有了相關(guān)程序才得使得災后工作得以順利進行。在災害性事件應急物流行動結(jié)束后，被征用的組織、個人，財產(chǎn)、人身受到損害的可以向政府相關(guān)機構(gòu)提交補償申請，由政府專門部門受理，結(jié)合征用記錄與損失評估報告進行審核，由財政部門對通過審核者根據(jù)補償標準對申請人給予補償；未通過審核的，應給予通知說明未通過審核的原因。在建立政府與市場相結(jié)合的補償機制后，補償主體就由政府、保險公司、慈善機構(gòu)共同組成。所有的審核結(jié)果都向社會公開，接收全社會的監(jiān)督，體現(xiàn)公正透明性。同時，所有補償單位的所有補償記錄與審核記錄都應報送國家專業(yè)主管機構(gòu)進行備案，以備以后需要的時候查詢。

一般申請補償?shù)膯挝换騻€人都是對補償急切需要的，所以關(guān)于補償?shù)臅r間問題要予以重視，如果程序太多、太復雜導致申請人無法及時得到傷病救治或企業(yè)無法運轉(zhuǎn)，將會對社會造成巨大損失。特別目前是保險公司補償程序繁瑣，從提交申請到得到補償金最短也需要半年左右時間，所以在完善補償機制時，應建立專門的補償部門、資金、方式，需要時可立即啟動補償程序。

（3）完善補償糾紛解決機制。在整個補償程序中如果出現(xiàn)糾紛，如數(shù)額爭議，補償機構(gòu)是否按程序辦事，補償主體多報、瞞報等情況，涉及到糾紛解決機制建立問題。當民事主體存在違法行為時，相關(guān)權(quán)利機關(guān)應根據(jù)實際情況參照國家法律法規(guī)進行罰款、拘留、行政處罰等；當行政主體存在處理不當或違法行為時可通過行政訴訟、行政復議等方式來解決。補償糾紛解決機制的建立可以為補償機制的完善提供有力的保障，使補償工作依法順利完成。

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