宋才發(fā) 馬國輝

（中央民族大學 法學院，北京 100081）

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第21條明確提出，一定要改革和完善農村宅基地制度，切實依法保障農民的宅基地用益物權。本文擬就農村宅基地使用權制度改革的法律問題略陳管見，以請教于大家。

一、農村宅基地使用權管理制度存在的問題

農村宅基地使用權制度是一個具有確定內涵的概念。我國居民建造住宅用地到目前為止，仍然被人為地區(qū)分為“農村宅基地”和“城鎮(zhèn)住宅用地”兩種絕然不同的使用權。法律早已賦予城鎮(zhèn)居民住宅用地使用權完整的物權，而農村的宅基地使用權流轉目前尚處于嘗試和探索之中。本文所論及的農村宅基地使用權，是指在農村集體經濟組織內部享有成員權資格的農民，通過履行合法手續(xù)無償取得在集體組織所有的宅基地上，建造自有房屋以及附屬設施，并且依法對宅基地享有占有、使用、收益和處分的權利。為了加強對農村宅基地使用權的有效管理，國務院于2004年10月頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，明令禁止城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地興建自有住宅。國土資源部于2004年11月發(fā)布《關于加強農村宅基地管理的意見》，嚴禁政府部門為在農村購買和違法建造自有住宅的城鎮(zhèn)居民發(fā)放土地使用證。隨后于2007年頒布實施的《中華人民共和國物權法》第152條，首次對宅基地使用權概念進行了定義；第153條和第154條對宅基地的取得、使用和轉讓等做出了規(guī)范性的闡釋，對宅基地的滅失和重新分配作了具體的規(guī)定。從嚴格的法律意義上說，農村宅基地使用權是農民的私權，是物權法這部權利法所規(guī)范的重要組成部分和核心內容。農村宅基地使用權制度實施結果的好壞，直接關系到億萬農民安身立命的切身利益。實事求是地說，我國農村宅基地使用權制度本身還存在著諸多棘手問題，矛盾突出地聚焦在如下三個方面：

第一，農民集體成員權資格認定存在立法缺陷。就法理分析而言，農村宅基地是農民從集體經濟組織那里分配得到的一塊用于建造自有住宅及附屬用房的土地。宅基地使用權作為農民特有的土地財產權利，僅限于集體經濟組織內部成員享有使用權?！吨腥A人民共和國物權法》規(guī)定的宅基地使用權，其本來意義是確定宅基地用益物權，為保護宅基地使用權人的民事私權提供法律依據(jù)。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，農村宅基地使用權是農村集體經濟組織成員與生俱來的一項福利，這種福利與其特定的集體成員農民身份密切相關，法律對取得宅基地的標準和條件也有著嚴格的限制性規(guī)定。[1]然而農民身份從法律層面講，實質上就是一個農民集體成員的資格認定問題，我國目前尚無關于農民集體成員資格認定的立法。對農民集體成員權資格認定的標準，長期以來一直存在著立法缺失的問題。站在完善農民集體成員權資格認定的立法高度看，確立農民集體成員權資格的認定標準，必須在整個認定過程中始終堅守平等、公平、生存保障和資格唯一的原則。到目前為止，我國對農村宅基地使用權的立法條款，其內容大多是對宅基地使用權人權利的限制乃至禁止性規(guī)定，嚴格地說這是同物權立法的性質與初衷不相符合的。鑒于農民集體成員權資格的稀缺性和負載著的利益性，決定了農民集體成員在同一個時期內，只能在一個集體或者集體組織內部享有成員資格，不允許腳踩“兩只船”、出現(xiàn)“兩頭占”的情況。由此也決定了在農民集體成員權資格認定的過程中，下面三種情況是需要慎重對待的：（1）對由婚姻關系產生的新的成員權資格認定。依據(jù)《中華人民共和國婚姻法》和《中華人民共和國婦女權益保護法》的規(guī)定，婚姻關系必然帶來和涉及到保護“出嫁女”和“入贅婿”的合法權益問題。無論是農嫁農、離婚或者喪偶婦女還是入贅婿，只要是落戶農村集體經組織的，均應認定其農民集體成員權資格；對于農村戶籍婦女嫁到城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口（在戶籍制度廢止之前）安家的，只要是沒有納入國家公職人員序列或者納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系的，就應當從婦女生活基本保障的原則出發(fā)，繼續(xù)認定其原有的農民集體成員權資格。（2）對在讀大學生、服兵役和服刑者成員權資格認定。在讀大學生盡管發(fā)生了戶口遷移，但是大學生在讀書期間并沒有獨立的經濟生活來源，農村土地依然是他生活和求學的基本保障，戶口只是暫時地脫離所在的農村集體經濟組織。在這些大學生進入城市謀取獨立職業(yè)之前，應當繼續(xù)保留其原有的農民集體成員權資格。農村入伍士兵和初級士官復員后仍然要回到原來的農村集體經濟組織，只要政府沒有負責安排他們的工作和解決城市戶口問題，就應當繼續(xù)保留其原有的農民集體成員權資格。鑒于服刑人員在整個服刑期間的經濟生活基礎，主要依附于原來的集體經濟組織的狀況，繼續(xù)保留服刑人員的農民集體成員權資格，有利于服刑者接受改造和刑滿釋放后重新回歸社會。[2]（3）對于農村那些由于各種各樣的原因違反計劃生育政策的超生人口，應當本著“孩子本身是無辜的”理念，考慮到保障這些超生人口的基本生存有著落、未來教育和發(fā)展有依托，只要是符合取得農村集體成員權資格原則規(guī)定的，就應當認定其農民集體成員權資格。

第二，農村宅基地使用權管理制度不健全。1962年我國通過出臺政策規(guī)定的方式，把農村宅基地由農民私人所有變?yōu)樯a隊集體所有，自此農民宅基地使用權的財產性一夜之間被剝奪殆盡。在我國農村宅基地使用權的現(xiàn)行管理當中，起碼存在著如下四個問題：（1）農村居民住宅建設規(guī)劃和建設用地計劃不到位，致使農村居民正常申請宅基地使用權較為困難，宅基地的分配和獲取均存在制度瑕疵，新建成的農民住宅呈現(xiàn)散亂的局面；（2）農村居民宅基地用益物權保護嚴重不到位，既表現(xiàn)為農村居民住宅無法抗拒政府的隨意征地和大拆大建，又表現(xiàn)為少數(shù)居民隨意占有集體土地亂搭濫蓋和越權出租住宅；（3）農村居民宅基地使用權退出機制不健全，致使農村和城市結合部出現(xiàn)許多空心村和大量閑置的宅基地；（4）農村居民住宅建設缺乏節(jié)約集約利用土地意識，嚴重存在住戶違法違規(guī)超標建筑和一戶多宅的實質性問題。像廣西、貴州、甘肅這類經濟欠發(fā)達地區(qū)，盡管農村宅基地違法范圍廣、數(shù)量大，但是真正占用農用地的情況不多、面積總量不大。譬如，根據(jù)“2010年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查”的結果來看，廣西、貴州、甘肅農民為建筑自有住宅而違法用地的總數(shù)高達50~80%，其違法用地面積僅占全部違法用地面積的15~20%[3]。與此同時，這些地區(qū)的農村居民一般要想通過正常渠道，申請并獲取宅基地使用權是非常困難的。究其原因一是當?shù)卣畠A向于把有限的建設用地指標，投放給能夠帶來巨大經濟效益的工商建設項目，大多從根本上忽視了農民群眾急切需要宅基地的訴求；二是當?shù)卣喑鲇诮档驼鞯爻杀舅伎紗栴}，壓根兒就不愿受理農民群眾的宅基地審批請求[4]。為了從根本上解決農村居民對于宅基地使用權的渴求，迫切需要在保障農民“居者有其屋”的前提下，建立保障合理建設用地需求的退出與流轉機制，賦予農村居民宅基地更加完整的權能。在當下尤其要依法維護農民的宅基地用益物權，通過對農村宅基地使用權制度的深度改革，實現(xiàn)中共十八屆三中全會、四中全會提出的推動農民增加財產性收入的目的。地方政府對目前存在的大量閑置宅基地的處理，必須建立在農村群眾理解和自愿退出的基礎上，切忌繼續(xù)動用簡單粗暴的行政措施強制拆除，要更多地采用經濟利益方式進行引導，對那些自愿退出閑置宅基地使用權的居民給予必要的經濟補償。對于像廣西、貴州、甘肅這樣的經濟欠發(fā)達地區(qū)，建議采取單列農民宅基地新增建設專項用地指標的方式予以解決，并且要妥善地處理好農村違法違規(guī)修建住宅問題；要積極引導和鼓勵村集體經濟組織利用留用地建設批量出租房，用以解決外來務工人員急迫的居住需求問題；還要大膽探索和嘗試建立農村居民宅基地使用權有償退出機制，對農村零散的閑置宅基地實行集體土地收儲制度。

第三，農村居民住房建設規(guī)劃設計不科學。在我國農村無論南方還是北方的好些具體地方，村莊的整體發(fā)展基本上沒有進行科學的規(guī)劃設計，村民住宅修建長期處于無統(tǒng)一規(guī)劃狀態(tài)，加之農村居民法制觀念淡薄、自然環(huán)境意識較差，不少村莊呈現(xiàn)出農民修建住房隨意性大，甚至未經批準就在各自的承包地、自留地里，或者在村級公路、國道兩側動工修建。新房修建好了，原有的舊房依然不拆，一戶多宅和空心村隨處可見。農民家的房子越建越多、越建越高大，似乎就越能顯示其富有高貴，這種盲目攀比的心理既成為農民超標獲取宅基地的催化劑，又嚴重地造成了農村土地資源的閑置浪費。即使在偏僻地區(qū)農民修建自有住房也不應當亂搭濫建，基層地方政府和村民委員會有責任為具體村莊建設規(guī)劃定點，科學編制村莊整體發(fā)展規(guī)劃。尤其要因地制宜地制定具體的傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃，對那些具有歷史文化價值的傳統(tǒng)村落和古宅民居加大保護力度。一定要制定和推行“以獎促治”的激勵政策，從源頭上把農村居民生活垃圾、污水排放作為村莊治理的重點，切實把村民建房與舊村改造、新村規(guī)劃統(tǒng)一起來，保證村莊建設規(guī)劃得到順利實施，村莊人居生產生活環(huán)境得到根本改善。一定要加大盤活農村現(xiàn)有存量建設用地的力度，鼓勵農民充分利用原有的宅基地、村莊空閑地、廢棄地和不適宜農作物種植的荒坡地修建住宅，嚴格控制乃至禁止使用耕地修建居民自有住房。基層地方政府和村民委員會還要扎實開展對空心村、一戶多宅的清理整治，依法制定農村土地改造利用規(guī)劃，實施田、水、林、路、村綜合治理，在改善農民生產生活條件的同時，促進社會主義新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、農村宅基地使用權制度改革的法治舉措

設立農村宅基地專項指標定向投放制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條第3款規(guī)定，農村居民申請建設自有住宅用地的，必須經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核并且報縣級人民政府批準。如果村民擬建房申請的宅基地屬于農業(yè)用地，還必須經過省級人民政府批準，先將農業(yè)用地轉變?yōu)檗r村建設用地，縣人民政府才能夠將其批準為建房的宅基地。然而急需建房的農民即使把承包耕地作為建設自有住房的宅基地，也往往是未批先建、搞先斬后奏式的報批，只要能夠按照自己的心愿如期把房子建設起來，似乎可以完全置法律規(guī)定于不顧。即使如此，地方政府也往往處于無奈的尷尬境地，因為有些縣人民政府要么早已無宅基地可批了；要么手里即使有少量建設用地指標，寧可賣給工商業(yè)者也不愿意批給急需建房的農民。說句地方政府官員們不愛聽的話，這種“崽賣爺田心不疼”的行為，在本質上就是強奸了民意、出賣了集體利益、拍賣了國家的法律法規(guī)，官員變成了商人們地道的“掮客”。因而必須加大對農村宅基地使用權取得審批制度的改革力度，不斷完善農村宅基地使用權的物權功能，強化政府對農民宅基地的合理規(guī)制功能，徹底革除政府對農民宅基地使用權不應有的干預。今后政府對農民申請宅基地使用權的限制性審查，應當嚴格地控制在對宅基地的利用是否符合法定條件的實質性審查上，不應當繼續(xù)實施對宅基地權利本身設定審批事項，必須避免政府公權力對農民集體土地所有權完整性的侵蝕，逐步恢復乃至回歸到農村宅基地使用權設定的私法性質。為了落實中共十八大提出的“居者有其屋”的民生目標，筆者建議設立農村宅基地專項指標，實施向急需建房農民定向投放的制度。即是說要盡快改變過去那種先由縣級政府“組卷報批”，待省級政府批準后再逐戶分解的做法，取消原來的農民建房用地報批制度，逐漸轉變并改為年度報備機制。[5]對于農民急需建房的宅基地使用權申請，從減輕農民負擔的角度出發(fā)，建議一律取消或者免除相關費用，采取或者推行農民宅基地完全意義上的劃撥供地方式。國土資源部門或者省級人民政府，可從每年下?lián)艿胤降哪甓刃略鼋ㄔO用地的指標當中，拿出一定比例的農用地轉為建設用地指標，作為專項供給農村居民宅基地的用地指標，定向用于縣人民政府審批農民申請建房的宅基地使用。在省級政府向縣級政府放權的情況下，必須依法明確縣級政府的權責關系，明文規(guī)定該指標必須專項投放，可以在上下年限之間滾動使用，但是決不允許挪作他用。

建立農村宅基地使用權自由退出機制。當下我國農村宅基地使用權流轉有兩種方式，一種是通過政府土地征收的途徑，使農村宅基地變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地；另一種是允許宅基地在本集體經濟組織內部成員之間流轉。這兩種農村宅基地的流轉方式，已經無法滿足也適應不了農村城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實需要。如火如荼的農村城鎮(zhèn)化是非農產業(yè)隨著工業(yè)化發(fā)展迅速在城鎮(zhèn)集聚，農業(yè)人口迅速向城鎮(zhèn)集中的過程。在這個過程中，必然地存在著農民對宅基地退出與人口轉移脫鉤的現(xiàn)實問題。只有允許和創(chuàng)造條件促使農村宅基地自由地流轉起來，才能夠從根本上提高農村宅基地的利用效率。為此，各級地方政府要進一步破除迷信、解放思想，進一步完善征地補償保障機制，引導這些向城鎮(zhèn)流進的農民自愿有償?shù)赝顺稣?，這樣做既可以將閑散的居民用地統(tǒng)一收并復墾，以擴大集體耕地的種植面積；又可以盤活農村現(xiàn)有土地存量，優(yōu)化居民住宅的結構布局，釋放農村和城鄉(xiāng)結合部建設用地的新空間；還可以通過土地級差收益返還農村的途徑，用以改善貧困地區(qū)、生態(tài)移民區(qū)農村居民的生產生活條件?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條第1款規(guī)定，農村每個農民只能擁有一處宅基地，宅基地所占有的使用面積，不得超過所在地省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定的用地標準。因此，對農村由于歷史上諸多原因造成的一戶多宅和閑置住宅，地方政府和村民委員要采取必要的激勵措施，引導和鼓勵農民把多余的、陳舊閑置的宅基地騰退出來；對村民新建住宅申請要嚴格依法審批，規(guī)定必須按期拆除舊房并且退出原有宅基地；對拒不按照規(guī)定使用宅基地使用權、嚴重超標準使用宅基地的個別農戶，除了必須參照集體土地流轉的標準數(shù)額，依法收繳以5年為1個基期的土地超占費用之外，還要依法給予相應的罰款懲處；對非集體經濟組織成員尤其是城鎮(zhèn)居民，無論是通過繼承方式取得，還是通過買賣或者贈與方式取得農村宅基地的，都應當參照農村土地流轉辦法征收土地使用費，所獲費用全部用于該集體的公共設施建設；[6]對農村尚存的一切違法建筑物和構筑物，必須依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，由土地管理部門依法拆除建筑物和無條件收回土地使用權。浙江省在一戶多宅和閑置宅基地的整治方面，率先為全國提供了可供效仿的經驗。譬如，象山縣農村由于原來村莊建設規(guī)劃滯后，農民群眾往往建新不拆舊，一戶多宅、多頭占用集體宅基地的現(xiàn)象較為普遍。為了有效地推進一戶多宅整治工作，象山縣在浙江省率先出臺了《關于開展“一戶多宅”集中清理，推進村莊梳理式整治改造工作的實施意見》，縣財政每年撥款1000余萬元作為一戶多宅整治工程的激勵專項基金，實現(xiàn)支持零星宅基地整治每畝補助3萬元的目標。他們自2010年開始對一戶多宅進行集中清理整治，截止2014年7月底，在4年時間內對全縣490個行政村中的349個行政村實施了整治工程，共清理一戶多宅的居民住戶1.7萬戶，騰退舊房占地面積達3432畝，共盤活農村存量建設用地面積4036畝，并且對騰退的1000余畝宅基地實施了復墾。[7]桐廬縣制定出臺《鄉(xiāng)村違法建筑處置若干規(guī)定》和《桐廬縣農村“一戶多宅”清理處置指導意見》等規(guī)范性文件，采取“陽光拆遷”和“拆建結合”等方式，對7795戶“一戶多宅”的農戶進行了徹底清理，一次性依法依規(guī)拆除了其中的7014戶，由村集體無償收回424戶、調劑357戶，共騰退老宅基地面積1439畝。在這騰退的1439畝土地中，有400畝土地被重新規(guī)劃為農民建房用地，可以較好地解決900戶申請審批建房農民的住宅建設用地問題。[8]天臺縣白鶴鎮(zhèn)則結合農房改造集聚區(qū)建設，支持并鼓勵世居山區(qū)的村民整體移民搬遷下山，對搬遷騰退出來的宅基地實行整體復墾、全域整治，縣政府對參與整體移民搬遷的村組織和個人予以獎勵，規(guī)定凡復墾1畝宅基地給予3000元獎勵。

建立賦予農民宅基地使用權更多財產權制度。農村宅基地使用權制度的改革，要依據(jù)中共十八屆三中全會和四中全會的要求，賦予農民更多的財產權，進一步擴大農村宅基地的權能，讓農民真正依法享有占有、使用、收益和處置的權利。具體地說，就是要依法保障農民宅基地的用益物權，在進一步完善農民宅基地管理制度的同時，穩(wěn)妥地解決好建筑在宅基地上的農民自有住房的財產性收益問題。為此，2014年11月國務院辦公廳印發(fā)《關于引導農村土地經營權有序流轉 發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，提出要在堅持農村土地集體所有制不變的前提下，依法實現(xiàn)農地所有權、承包權和經營權三權分置，積極穩(wěn)妥地推進農村土地經營權抵押、擔保的試點工作。也就是說，要在農村集體土地三權分置的基礎上，依法賦予農村土地經營權的抵押和擔保權能，尤其要使農民的宅基地使用權由“沉睡的資產”變成為“流動的資本”。在這方面福建晉江的經驗是值得借鑒的。福建省晉江市在探索盤活農村宅基地機制的同時，較好地解決了農村宅基地不合理利用和閑置利用的問題。譬如，晉江市采取以貨幣、股權等置換居民宅基地的途徑，使農民宅基地使用權由“死產”變成為“活產”，實實在在地賦予農民更多的財產收益權和處置權。與此同時，它們還積極探索農民宅基地、農房抵押貸款的具體方式。晉江農商銀行不失時機地出臺了農房抵押貸款管理辦法，對權屬明確、兩證齊全的農民自有住宅和農用房，依法按照農民宅基地、房屋評估價40%的價款進行融資抵押。僅2014年1~10月就辦理農民申請宅基地、農房抵押貸款802戶，成功地實現(xiàn)了農民宅基地、農房抵押融資5億多元。晉江市還參照國有土地房屋收回給予補償?shù)霓k法，將農民宅基地和房屋分開補償，真實地實現(xiàn)了農民宅基地有償退出。農民在農村宅基地上建造的房屋，作為憲法和物權法保護的私人合法財產，自然具有神圣不可侵犯的占有、使用、收益和處分的權利。必須依法依規(guī)賦予農民宅基地抵押、擔保和轉讓的權能，允許農民群眾以“房產證+土地使用證”作為抵押物，按照房產評估價值的一定比例作為抵押物向銀行和融資機構、小額信貸公司申請貸款，或者以此作為擔保物提供擔保。我國即將于2015年3月1日起實施房屋等建筑物不動產登記，其中的房屋所有權繼承權登記與公民合法財產權益密切相關。按照我國現(xiàn)行的實際操作規(guī)程，無論是法定意義上的房屋繼承，還是遺囑方式的房屋繼承或者房屋遺贈，在進行房屋產權登記的時候都必須提交公證機關出具的公證文書，房屋所有權凡屬是沒有經過公證程序的，一律不得辦理房屋產權的繼承登記手續(xù)。筆者以為將房屋所有權公證視為前置條件不僅于法無據(jù)，而且在實踐中也是弊大于利的不可取行為。因為它既加重了當事人的經濟負擔，又容易因之而引發(fā)本不該發(fā)生的社會矛盾。當前包括農村宅基地在內的任何一項農村土地制度的改革，都必須在千方百計地維護農民土地權益的同時，解決好農村土地用途管制和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展的問題。

建立農民宅基地合理開發(fā)利用的激勵機制。據(jù)有關資料顯示，在我國2.4億畝農村居民的建房用地中，由于對宅基地占而不用、布局分散、空心村等原因導致土地閑置的，其面積約占農村居民宅基地總面積的10～15%。[9]因而在我國耕地資源極為寶貴和緊張的情勢下，建立激勵約束機制引導農民自愿有償?shù)赝顺龆嘤嗟恼?，探索運用對現(xiàn)有村莊進行內部挖潛改造、提高宅基地使用效率，對閑置的宅基地重新合理地開發(fā)利用，以增加有效耕地和其他農用地的面積，既具有現(xiàn)實的必要性，也具有現(xiàn)實的可行性。這里所論及的農村宅基地的開發(fā)利用是指通過必要的工程技術手段，對農村既定的自然村莊進行合理地改造、歸并和重新布局，促使農村居民宅基地使用面積逐漸走向合理、建筑位置逐步趨向集中，以達到節(jié)約集約利用土地、改善居民生產生活環(huán)境的目的。對農村宅基地的開發(fā)利用，說到底就是要合理地調整原有的土地關系，從宏觀用地規(guī)?？刂婆c微觀空間結構兩個方面，依法依規(guī)對農村宅基地實施調整和優(yōu)化。農村宅基地作為農民最基本的生存生活資料，在某種程度上說，宅基地具有最基本的生存保障能力。如果僅以基本的生存權為理由，禁止農民處置自己的合法不動產；那么，實際上會更不利于保障農民的基本生存權。在這方面浙江省云和縣的經驗值得借鑒和推廣。2013年云和縣出臺《關于開展農村宅基地使用權流轉試點實施方案》，有條件地放寬了農村宅基地使用權僅局限于本村內流轉的限制性規(guī)定，探索在農村宅基地所有權集體性質不變的前提下，只要符合一戶一宅的政策規(guī)定，就允許其在縣域范圍內跨村在村民之間進行宅基地使用權流轉。該縣2013年開始在崇頭鎮(zhèn)、石塘鎮(zhèn)進行小范圍的試點，2014年以點帶面將范圍擴大到覆蓋全縣農村的農民宅基地使用權流轉。它們將農民宅基地流轉分為“有房宅基地”和“空閑宅基地”兩種不同的流轉，其中對“空閑宅基地”的流轉，采取以宅基地所有權人為主導，先將“空閑宅基地”統(tǒng)一予以有償收回，然后通過協(xié)議、公開掛牌拍賣的方式，競價對外有償流轉宅基地使用權，全縣范圍內凡符合申請建房條件的村民均可參加競買。[10]為了把農民宅基地使用權流轉這項涉及千家萬戶農民切身利益的好事辦好，必須由當?shù)卣械字鲗?，嚴格按照市場化方式運作。國家權力機關要盡快制定出臺統(tǒng)一的農民宅基地使用權流轉和農村宅基地開發(fā)利用的激勵政策和法規(guī)，各級地方政府要切實做到資金投放向農村建設傾斜，大力拓展農村居民宅基地公開流轉的渠道，同時還要積極探索并嘗試出租、置換和折價入股等多種方式，對農民富余的和空閑的宅基地進行合理開發(fā)利用。各級政府出臺的政策法規(guī)必須明確規(guī)定，農村宅基地開發(fā)利用運作的主體是農民，一定要充分尊重宅基地使用權人的真實意愿，切實做好農民宅基地上房屋的拆遷和補償事宜，從現(xiàn)在起就應當實行集體建設用地和國有建設用地同權同價，千萬不要再讓農民群眾吃虧、經濟利益受損。地方政府在這里能夠發(fā)揮的主要功能作用，就是要千方百計地做好服務、監(jiān)督和爭議的協(xié)調工作。實施農村宅基地開發(fā)利用工程得失成敗的關鍵在于，一定要尊重自然規(guī)律、經濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，因地制宜地采取多種多樣的開發(fā)利用模式，切忌重犯過去的“一刀切”教訓，千萬不能夠把這件得民心的好事情辦出紕漏、辦砸鍋。

[1]宋才發(fā).農民宅基地所有權及使用權的法律探討[J].中南民族大學學報，2012（4）：100-101.

[2]管洪彥.農民集體成員資格認定標準立法完善的基本思路[J].長安大學學報，2013（1）：65-71.

[3]陳仁澤.宅基地改革方向不是自由買賣——專訪國土資源部副部長胡存智[N].人民日報，2013-12-13（2）.

[4]國家土地督察廣州局調研組.宅基地違建何以高發(fā)——對廣東廣西兩地四村宅基地管理現(xiàn)狀的調查[N].中國國土資源報，2014-03-22(7).

[5]賈根寶.設立專項指標 實施定向投放——基層執(zhí)法人員對宅基地審批改革的思考和建議[N].中國國土資源報，2014-05-01(7).

[6]王敬臣.剎住農村宅基地建房亂象[N].中國國土資源報，2012-10-22(11).

[7]李鳳文.浙江象山“一戶多宅”整治這樣破局[N].中國國土資源報，2014-09-29（3）.

[8]尹 芳，劉曙輝.桐廬清理“一戶多宅”騰地1400余畝[N].中國國土資源報，2014-12-12（2）.

[9]史小晨.調整土地關系 合理組織利用——對農村宅基地開發(fā)利用的思考[N].中國國土資源報，2012-09-12(7).

[10]李 風.千方百計解決好農民的大事——浙江省“規(guī)范宅基地管理、破解農民建房難”專項行動紀實[N].中國國土資源報，2012-12-29(4).