李瑩瑾

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川南充 637009）

十八屆三中全會首次揭示了現(xiàn)代化與國家治理之間的內(nèi)在聯(lián)系，表明中國的發(fā)展再次進(jìn)入到一個新的階段。隨著改革開放30年，我國的經(jīng)濟(jì)制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)過一系列的調(diào)整改革，逐步趨于優(yōu)化，同時也導(dǎo)致分配格局發(fā)生了變化，帶來了社會利益的分化以及一些利益矛盾問題，國家治理現(xiàn)代化的提出，為解決這些問題提供了一個方向?；鶎庸鳛樽蠲芮新?lián)系群眾的基層組織應(yīng)該發(fā)揮自身的職能，擔(dān)任好國家、企業(yè)和工人之間的“傳送帶”角色，其職能應(yīng)該得到轉(zhuǎn)變，適應(yīng)時代的要求，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化服務(wù)。

一、治理現(xiàn)代化視野下基層工會發(fā)展現(xiàn)狀

在1978年以前，中國是計劃經(jīng)濟(jì)體制，勞動關(guān)系的本質(zhì)是國家與工人之間的關(guān)系，國家對工人的各個方面提供安排和保護(hù)。此時，社會利益的一致性被過分強(qiáng)調(diào)，勞動關(guān)系和勞動利益調(diào)整問題被社會化和意識形態(tài)化，從而忽視和掩蓋了不同利益群體之間的差異性，基層工會的職能也被淡化，轉(zhuǎn)而成為了黨委的辦事機(jī)構(gòu)和行政的附屬部門。新時期對基層工會的發(fā)展提出了新的要求，但是基層工會并未轉(zhuǎn)變其狀態(tài)，在實(shí)際工作中存在諸多問題。

（一）輔助功能為主，組織地位尷尬

改革開放以來，由于長期受到計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，基層工會主要是以行政單位為基礎(chǔ)在國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中組建成立的。到目前，這種單位制工會在我國基層工會中仍廣泛存在。計劃經(jīng)濟(jì)時期，在組織動員、宣傳教育職工等方面，基層工會確實(shí)起到了良好的作用。但是單位制工會實(shí)際上否認(rèn)了與行政部門之間的區(qū)別，淡化了基層工會的各項職能和利益表達(dá)的功能，使之成為了黨委的辦事機(jī)構(gòu)和行政的附屬部門。

改革開放后，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，非公企業(yè)數(shù)量快速增長，企事業(yè)單位職工人數(shù)不斷增加，隨之而來的勞動爭議事件日益增多。從1996年到2005年這10年間，勞動爭議的案件數(shù)量從4.8萬增長到31.4萬，年平均增長率為23.6%;參與人數(shù)從18.9萬增長到74.7萬，年平均增長率18.4%;其中，集體勞動爭議案件數(shù)及參與人數(shù)，也分別從0.3 萬和9.2 萬，增長到1.6 萬和41.0 萬，年平均增長率分別是23.5%和22.1%。另根據(jù)2003年群體性事件直接原因的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，因勞資沖突引發(fā)的群體性事件高居首位，涉及人數(shù)占總?cè)藬?shù)的46.9%[1]。企業(yè)與工人分化為不同的利益主體，基層工會是為維護(hù)工人群眾的利益而存在的，但是由于受到行政權(quán)力的束縛，失去其獨(dú)立性。一方面，基層工會要接受上級工會和黨、政府的指令，建立和諧的社會勞動秩序;另一方面，基層工會的主要職責(zé)是維護(hù)職工群眾的合法權(quán)益不受侵犯。在現(xiàn)有的工會體制下，工會作為“國家的工具”和“工人組織”，這兩者的利益訴求是矛盾的，基層工會處于一個尷尬的境地，當(dāng)這兩者的利益發(fā)生沖突的時候，工會的“工人角色”往往被“國家的工具”角色所取代。

（二）維權(quán)意識淡化，職能發(fā)揮受阻

基層工會是在工會組織中聯(lián)系群眾最密切的組織，理應(yīng)把維護(hù)好職工的合法權(quán)益放在突出位置上。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立30年來，政府、企業(yè)和職工三者之間的利益矛盾日趨復(fù)雜，而工會的維權(quán)職能沒有跟上國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。工會作為維護(hù)職工的合法組織，卻不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。工會干部大多由企業(yè)任命，在面對利益沖突時，為了保住自己的利益，不得不向著企業(yè)或政府一方，導(dǎo)致職工的權(quán)益被忽視。沒有基層工會的引導(dǎo)，職工群眾維護(hù)自身權(quán)利的意識淡化，久而久之，就形成了有困難也不找組織的現(xiàn)象，消極怠工，有的甚至?xí)鸩槐匾膭趧蛹m紛，造成意想不到的嚴(yán)重后果。最后既不利于職工的個人發(fā)展，也不利于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時還給社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

（三）配套機(jī)制缺失，缺乏有力保障

在近幾年中，國家雖然出臺了一些關(guān)于工會的法律法規(guī)，但是隨著改革的進(jìn)行，這些規(guī)章制度并沒有跟上改革的步伐，導(dǎo)致在實(shí)際的操作過程中出現(xiàn)了一些問題，職工或者工會沒有確切的法律可以依靠。例如，《工會法》對于相關(guān)行為的約束力度不強(qiáng)，許多明文規(guī)定的條款沒有被實(shí)施，或者在實(shí)施中遇到諸多阻礙。導(dǎo)致與職工關(guān)系最密切的《工會法》不能充分發(fā)揮其作用。例如，我國《工會法》第二十三條對安全生產(chǎn)的責(zé)任和權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，但是對于違反此條文應(yīng)該承擔(dān)何種法律責(zé)任并沒有確切的說明和規(guī)定。再例如，《工會法》第四十九條“對于侵犯權(quán)益的，有權(quán)請有關(guān)部門處理，或者向人民法院提起訴訟”。條例中提到了相關(guān)部門，但是具體是何部門并沒有明確的規(guī)定，職工遇到問題不知該向何處申述。不僅如此，對于侵權(quán)行為，侵權(quán)到什么程度可以向法院提起訴訟，也沒有明確的說明。這些條款不清晰不明確，最終也導(dǎo)致了基層工會法律權(quán)威性的降低。

二、基層工會職能轉(zhuǎn)型:從輔助辦公到維權(quán)主導(dǎo)

從基層工會的職能來看，主要是維護(hù)職工群眾的合法權(quán)益和民主權(quán)利，動員和組織職工積極參加改革建設(shè)，參與國家和社會事務(wù)管理，參與企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)的民主管理，教育職工不斷提高思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)。計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家在安排工人就業(yè)、制定勞動工資和勞動政策等方面都有非常明確的規(guī)定，基層工會主要是作為政府的辦事機(jī)構(gòu)而存在，是政府的輔助部門。這一時期，國家對工人的照顧是比較全面的，因此勞資糾紛，工人的維權(quán)問題相對較弱。現(xiàn)階段社會主義轉(zhuǎn)型期，在國家治理現(xiàn)代化視角下，國家不再對企事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一的直接管理，非公企業(yè)數(shù)量不斷增加，勞動關(guān)系逐漸復(fù)雜化。據(jù)了解，在現(xiàn)有的非公有制企業(yè)中，工資水平和福利待遇基本是由企業(yè)來定，但是很多企業(yè)都不按照國家規(guī)定和物價上漲水平，及時調(diào)整工資。并且在一些農(nóng)民工和臨時工比較多的企業(yè)，還存在著公司不與職工簽訂勞動合同的情況。強(qiáng)迫工人加班、拖欠工資等現(xiàn)象也是時有發(fā)生的。諸如此類的問題嚴(yán)重侵犯了職工的合法權(quán)益，作為輔助部門的基層工會，其職能不斷被弱化。不僅如此，受我國傳統(tǒng)觀念和制度的束縛，工會自身的建設(shè)無法適應(yīng)時代變化的要求，嚴(yán)重制約著基層工會自身開展工作的動力、手段和方法，即使想尋求改變，卻有心而無力。

十八屆三中全會明確提出了國家治理現(xiàn)代化理論，為基層工會的改革提供了有力的方向?，F(xiàn)如今，我國主要以政府為主體，采用的是相對消極的管理方式，社會穩(wěn)定受到一定程度的威脅，因此，社會發(fā)展不能與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，并且，相當(dāng)數(shù)量的資源分配權(quán)和行政審批權(quán)仍然牢牢的掌握在政府手中，導(dǎo)致地方政府、企事業(yè)單位和民間組織沒有獨(dú)立的發(fā)揮空間，限制了他們的發(fā)展不說，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也產(chǎn)生了一定的阻礙作用。因此，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化就是要適應(yīng)時代發(fā)展的要求，既改革不適應(yīng)實(shí)踐要求的體制機(jī)制，又不斷構(gòu)建新的制度和體制機(jī)制，推動黨和國家各項工作制度化、規(guī)范化、程序化。明確國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，逐步實(shí)現(xiàn)基層工會的職能轉(zhuǎn)型。和以往相比，現(xiàn)階段勞動關(guān)系復(fù)雜，勞資矛盾逐漸增多，基層工會面臨的最大的問題就是職工權(quán)益如何得到有效的維護(hù)，既能滿足黨政部門的要求，維護(hù)好職工群眾的各項權(quán)益，同時還能增強(qiáng)基層工會組織的活力，改變其作為政府輔助部門的身份，使其職能得到有效的轉(zhuǎn)型，解決現(xiàn)階段最突出、最核心的問題。因此，為了提高基層工會的地位，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，從政府的輔助部門，發(fā)展成為以維護(hù)工人權(quán)益為核心的主導(dǎo)部門。

三、治理現(xiàn)代化視野下基層工會職能轉(zhuǎn)型的路徑

（一）“去行政化”:保證基層工會的獨(dú)立性

基層工會作為政府的附屬部門而存在，在很大程度上受到政府和企業(yè)行政的控制和制約，在干部選拔、經(jīng)費(fèi)收支、問題的處理等運(yùn)行機(jī)制上都偏向于政府部門，導(dǎo)致行政化傾向嚴(yán)重。推進(jìn)基層工會行政化改革不僅僅是規(guī)范基層工會自身的運(yùn)作，它的發(fā)展關(guān)系到社會的方方面面，各個階層。隨著改革開放的不斷深入，我國社會的經(jīng)濟(jì)形式、分配方式和利益關(guān)系也逐漸變得多樣化和復(fù)雜化，這些變化都對基層工會的工作提出了更明確的要求。在這種新的形勢下，基層工會的社會地位越來越重。改革基層工會的行政化傾向，不僅可以使勞資矛盾得到解決，還能促進(jìn)企事業(yè)單位的健康發(fā)展，同時還能與當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求和前景相協(xié)調(diào)。

首先，基層工會主席主要是由上級黨委或工會組織直接委派，這是造成工會組織行政化傾向的重要原因之一。工會主席直接選舉是工會組織改革的方向，適應(yīng)了工會民主化和群眾化的要求，也是基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容。但是從目前看來，在我國基層工會中主席直接選舉制度進(jìn)行得并不順利。例如以上海為例進(jìn)行說明，上海開展基層工會主席直接選舉試點(diǎn)工作已經(jīng)有10年時間了，但是在51952家基層工會中，直接選舉產(chǎn)生的工會主席只有5961位，僅僅占了基層工會組織的11.4%[2]。但與此同時，在一些非公有制企業(yè)中出現(xiàn)了不同于以往的新型的工會組織，其工會主席是由職工通過民主選舉的方式產(chǎn)生的。這些新型的工會組織將勞資矛盾從沖突對抗引向協(xié)商談判，借助法律途徑表達(dá)和維護(hù)了工人的權(quán)益，并且在維護(hù)社會穩(wěn)定方面也起到了積極作用。

其次，基層工會經(jīng)費(fèi)管理也是造成行政化傾向的原因之一。《工會法》第四十二條規(guī)定工會經(jīng)費(fèi)的來源主要有4個:一是工會會員繳納的會費(fèi);二是建立工會組織的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)按照每月全部職工工資總額的百分之二十向工會撥繳經(jīng)費(fèi);三是工會所屬的企事業(yè)單位上繳的收入;四是人民政府的補(bǔ)貼。但是就目前情況而言，基層工會的經(jīng)費(fèi)主要是來自于政府的補(bǔ)貼，因此基層工會舉辦活動大多都要依靠政府的力量，受到政府的制約，導(dǎo)致行政化傾向越發(fā)嚴(yán)重?，F(xiàn)如今，應(yīng)該嚴(yán)格按照《工會法》的有關(guān)要求，嚴(yán)格規(guī)范基層工會的經(jīng)費(fèi)來源，擺脫政府的管控，同時讓經(jīng)費(fèi)的使用透明化，增加職工群眾對基層工會組織的信任感。

最后，基層工會傳統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制是導(dǎo)致行政化的一個重要原因。傳統(tǒng)的工會是自上而下的信息傳達(dá)，這就導(dǎo)致基層工會依靠上級指令辦事，并沒有認(rèn)真了解基層職工群眾的需求，維權(quán)職能自然得不到有效的發(fā)揮。在國家治理現(xiàn)代化背景下，改變傳統(tǒng)的以黨政部門為主導(dǎo)的方式，采用自下而上的運(yùn)行機(jī)制，以職工群眾最切身的利益出發(fā)，將協(xié)商民主職能發(fā)揮在解決職工權(quán)益問題當(dāng)中，改變行政化傾向的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)基層工會的職能轉(zhuǎn)型。

（二）確立維權(quán)職能的主導(dǎo)地位，提高維權(quán)意識和能力

基層工會的職能轉(zhuǎn)型就是要把維權(quán)職能放在首要而突出的位置上，重點(diǎn)維護(hù)好有關(guān)于職工的最切身的利益。應(yīng)當(dāng)從外界力量和自身因素兩個方面著手，外界力量主要是依靠政府的支持，內(nèi)在因素既是從自身的建設(shè)出發(fā)。對于借助外界的力量而言，應(yīng)該改變以往工會作為黨政部門的附屬身份，加強(qiáng)黨政部門對基層工會工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持。這就需要各級黨政部門將這一工作提高到黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度上來，充分認(rèn)識到基層工會在國家社會生活中的積極作用，大力支持基層工會依法創(chuàng)造性地開展工作，使其能夠更好地協(xié)調(diào)企業(yè)和職工之間的權(quán)益問題，在維護(hù)職工利益和社會穩(wěn)定方面充分發(fā)揮作用?？梢詮囊韵聨讉€方面著手:一是政策的支持。政府對于基層工會工作中的內(nèi)容以頒布政策的方式加以保障，確?；鶎庸ぷ鞯捻樌_展。二是社會輿論支持。政府通過新聞媒體的形式，向廣大職工群眾宣傳維權(quán)意識，推動基層工會工作順利向前開展。

從自身建設(shè)的角度出發(fā)，首先應(yīng)該拓寬職工群眾利益表達(dá)的途徑，使得有職工的地方就有工會，職工有困難知道去找工會，因此要推進(jìn)基層工會的普遍性建設(shè)。對于部分企業(yè)沒有建立工會的情況，應(yīng)該深入企業(yè)大力宣傳教育，推進(jìn)工會的組建工作。對于職工流動量大、臨時的勞務(wù)派遣工沒有組織到工會中來的情況，應(yīng)該拓寬基層工會的種類，把不同類型的企業(yè)凝聚起來，廣泛接納各種類型的職工?；鶎庸€應(yīng)該組建一支經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的干部隊伍，有效地履行工會的各項職能，定期組織宣傳教育活動，幫助職工提高維權(quán)的意識和維權(quán)能力，在職工權(quán)益受到侵犯的時候，知道采用何種有效的法律途徑維護(hù)自身的利益。

（三）制定配套改革制度，完善相關(guān)法律法規(guī)

任何一個組織的建立，都應(yīng)該伴隨著配套的考核和監(jiān)督機(jī)制，基層工會組織也不例外。制定基層工會工作的考核制度，由上級工會組織進(jìn)行定期考核，對考核中反映出的問題，要尋求黨政部門的支持，采用及時有效的方法解決工作中出現(xiàn)的各種問題。同時還要建立監(jiān)督機(jī)制，由上級和同級組織，以及職工群眾共同監(jiān)督，保證基層工會組織中的各項規(guī)章制度，順利有效的執(zhí)行。

為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，國家先后出臺了一系列關(guān)于基層工會的法律和制度，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會變革，這些法律規(guī)定并不能滿足一直變化中的基層工會。目前，在勞動者和用人單位這一矛盾中，很明顯地可以看到，勞動者處于劣勢地位，如果如果法律法規(guī)對此不管不問，用人單位就失去了約束機(jī)制，勞動者的利益就更加被忽視了。而現(xiàn)有的法律法規(guī)在這一方面確實(shí)存在很大的缺失，維護(hù)職工權(quán)益的能力也相對較弱，對工會維護(hù)職工權(quán)益的工作無法提供充分有力的保障，因此，制定一套相對完備的法律體系在現(xiàn)階段是非常有必要的。

1.增加工會參與立法的權(quán)利

工會是為維護(hù)職工群眾的權(quán)益而存在的，基層工會和職工群眾的關(guān)系最緊密，最清楚職工群眾的利益需求，最能夠充分反映廣大職工的意見。《工會法》第三十三條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)在組織起草或者修改直接涉及職工切身利益的法律、法規(guī)、規(guī)章時應(yīng)該聽取工會意思”。工會參與立法，可以從根本的出發(fā)點(diǎn)上保障和維護(hù)職工群眾的合法權(quán)益。我們需要從兩個維度進(jìn)行明確，一方面從寬度上，在地方立法全過程中，要盡可能多的讓基層工會參與其中;另一方面從深度上，要形成自下而上的運(yùn)行模式，上級服務(wù)于下級，下級監(jiān)督上級的組織形式，以確保職工的利益訴求得到有效的維護(hù)。

2.逐步完善基層工會維護(hù)職工權(quán)益的法律法規(guī)

實(shí)施依法治國，是社會主義制度的內(nèi)在要求，基層工會工作的開展、職能的轉(zhuǎn)變、作用的發(fā)揮都需要強(qiáng)有力的法律的保障?，F(xiàn)階段，全總工會和各級工會站在職工的角度，積極參與了《合同法》《勞動合同法實(shí)施條例》等數(shù)十部法律法規(guī)的制定和修改。但是，這些還不足以涵蓋基層工會工作的各個方面，關(guān)于基層工會法律法規(guī)的制定和修改將是一個長期的、與時俱進(jìn)的系統(tǒng)工程，需要根據(jù)實(shí)際情況，不斷的修改和完善。

3.加大對維護(hù)職工權(quán)益法律法規(guī)的宣傳教育

上級制定的法律法規(guī)，只有有效的傳達(dá)到了職工群眾身邊，才能真正地實(shí)現(xiàn)基層工會的職能轉(zhuǎn)型。我們要深入基層，積極宣傳和維護(hù)好有關(guān)于職工權(quán)益的法律法規(guī)，大力弘揚(yáng)法治精神，增強(qiáng)職工群眾的維權(quán)意識，提高維權(quán)能力。比如，基層工會可以組織企事業(yè)單位職工在車間、單位等基層開展法制宣傳活動，普及法律知識。對于臨時工和現(xiàn)在人數(shù)較多的農(nóng)民工，我們可以通過網(wǎng)絡(luò)、書籍、街邊宣傳欄等新興方式，加強(qiáng)對維權(quán)法律法規(guī)的宣傳。

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