馬千惠，史慧麗

（重慶理工大學思想政治教育學院，重慶 400054）

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，需要鼓勵社會力量參與，引入市場競爭機制，經(jīng)由合同、委托等方式，推動公共文化服務(wù)市場化與社會化發(fā)展。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展。2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》要求，到2020年在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買公共文化服務(wù)體系，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與人民群眾精神文化和體育健身需求相符合的公共文化資源配置機制和供給機制。近年來，我國在公共文化建設(shè)領(lǐng)域成效顯著，但與當前人民群眾日益增長的精神文化需求相比，基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)仍有待提高，尤其是針對農(nóng)村群眾和小城鎮(zhèn)群眾的公共文化服務(wù)方式、質(zhì)量等亟需改善。

一、基層政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的重要意義

隨著政府體制改革的穩(wěn)步推進，近年來基層政府向社會力量購買公共文化服務(wù)頻次也在逐步遞增，成為了轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府、創(chuàng)新社會治理的重要環(huán)節(jié)，同時也成為引導和培育社會組織健康發(fā)展、推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展的重要途徑。對于推進公共文化服務(wù)供給的市場化與社會化，提高公共文化服務(wù)效能，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系有著重要的意義。

（一）有利于推進政府職能轉(zhuǎn)變加強基層服務(wù)型政府的建設(shè)

加快政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。基層政府要想適應(yīng)經(jīng)濟、社會“雙轉(zhuǎn)型”的新變化、新形勢、新要求，就需要緊跟創(chuàng)新社會治理的改革步伐，加快政府職能轉(zhuǎn)變，不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求。而從一定意義上講，文化權(quán)利關(guān)系公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，政府在實現(xiàn)公民的文化權(quán)利方面承擔著不可推卸的責任，公共文化服務(wù)作為實現(xiàn)公民文化權(quán)利的有效方式，已成為公共服務(wù)型政府建設(shè)的主要目標[1]。因此，推進公共文化服務(wù)體系建設(shè)就成為了建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容之一，而以政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的方式，來滿足廣大群眾的文化需求，對于建立政府主導、市場引導、社會參與的公共文化服務(wù)供給機制，提高供給的效率和效益具有重要意義。

（二）有利于深化行政管理體制改革不斷創(chuàng)新社會治理方式

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須通過深化行政體制改革，妥善處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府購買公共文化服務(wù)是近年來政府提供公共文化服務(wù)的一種新的理念和方法[2]。所以說，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，不僅是站在建設(shè)社會主義文化強國的高度對公共文化服務(wù)體系建設(shè)提出的具體要求，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。但目前基層政府購買公共文化服務(wù)基本上是體制內(nèi)非競爭性的購買，承接主體一般都是由政府依法依規(guī)設(shè)立的公共文化服務(wù)單位，例如圖書館、博物館等，但遠遠不能滿足基層廣大群眾的文化需求。還需要基層政府加大向社會力量購買公共文化服務(wù)的力度，促進基本公共文化服務(wù)標準化、均等化，而這對于基層進一步優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，深化行政管理體制改革，不斷創(chuàng)新社會治理方式等都起著重要的推動作用。

（三）有助于政府履行社會服務(wù)職能滿足基層群眾文化需求

馬克思主義平等觀內(nèi)在地包涵著人的基本文化權(quán)利的平等，為我國人民平等地享有基本文化權(quán)利以及實現(xiàn)社會公共文化服務(wù)均等化提供了理論依據(jù)與基本指向，但我國公共文化服務(wù)均等化仍存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展不平衡與文化投入結(jié)構(gòu)失衡，公共文化服務(wù)資源配置的區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡，特殊群體在公共文化服務(wù)供給上的“差別對待”等諸多問題[3]。基層政府向社會力量購買公共文化服務(wù)并向群眾提供文化服務(wù)，是政府履行社會服務(wù)職能的重要方式之一，有利于充分發(fā)揮文化政策的乘數(shù)效應(yīng)，推進加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的步伐。但是，由于受諸多因素的影響，尤其是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，相當長的一段時間上國家在政策上傾斜于城市的發(fā)展，而忽略對農(nóng)村各方面的投入和支持，使得城鄉(xiāng)之間的發(fā)展存在較大的差距，基本公共文化服務(wù)方面的差距尤為顯著。基層政府將公共文化服務(wù)項目委托社會力量承接，有利于其從具體社會事務(wù)中解脫，對于扶持培育社會化公共文化服務(wù)力量有著重要的作用，也有利于區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而更有效地滿足基層群眾精神文化需求。

二、基層政府向社會力量購買公共文化服務(wù)遇到的問題

基層政府向社會力量購買公共文化服務(wù)，主要是指基層政府直接向社會公眾提供的一部分公共文化服務(wù)事項，按照相關(guān)制度政策，委托給具備條件的社會力量承擔，并由基層政府根據(jù)服務(wù)質(zhì)量向其支付費用。近年來，許多基層政府立足區(qū)域?qū)嶋H在向社會力量購買公共文化服務(wù)方面開展了不少的探索，也取得了一些不錯的效果。但是，尚沒有專門法律法規(guī)進行規(guī)范，于是在實踐過程中出現(xiàn)了購買過程不規(guī)范、監(jiān)管缺位等許多問題。

（一）基層政府購買資金不足或難以保障

基層政府向社會力量購買服務(wù)的主體主要是指各級行政機關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位。實現(xiàn)公共利益最大化是政府的根本職責和目標，現(xiàn)實圖景是在公共服務(wù)實踐中，由于政府承擔了過多的職能，往往力不從心，陷入責任無限性和能力有限性的尷尬境地[4]。但是，基層政府政府由于受制于購買資金不足，基層政府在滿足群眾基本公共文化服務(wù)的道路上可謂步履維艱。以處于西部地區(qū)的重慶市綦江區(qū)為例，政府財政在文化投入方面本來就有限，加之近些年區(qū)級政府以及街鎮(zhèn)政府又進入了還貸高峰期，基本公共文化服務(wù)建設(shè)進度十分緩慢，從近幾年的區(qū)級宣傳文化專項資金投入來看，2012年為500萬元，2013年為300萬元，2014年為250萬元，2015年預(yù)算則只有200萬元。另外，由于基層政府購買服務(wù)經(jīng)費不足，就造成了購買基本公共文化服務(wù)的單價較低，以購買公共文化演出為例，綦江區(qū)各個街鎮(zhèn)政府購買公共文化演出的標準約為每場2000元，大多數(shù)文藝團體普遍反映其根本不足以支付演職人員補貼、交通費、保險費，以致許多文藝團體不愿意承接基層地方的公共文化服務(wù)。

（二）基層政府購買文化服務(wù)的程序繁瑣

公共文化服務(wù)購買不同于普通商品購買，因其意識形態(tài)性、質(zhì)量的不可量化性、不可保存性等特點，不能按照財政、公共資源交易部門等已經(jīng)探索成型的政府采購方式進行。因為公共文化服務(wù)項目不僅要考慮項目本身的管理和操作特點，還涉及經(jīng)濟效益、社會效益，復雜程度相對來說比較高，需要配套專門的政策制度，才能保證基層政府購買公共文化服務(wù)工作的順利進行。但是，目前《政府采購法》中的供應(yīng)商主要是指企業(yè)，對于向社會力量購買服務(wù)的規(guī)定、條件等都還比較寬泛籠統(tǒng)。如果基層政府按照采購法的規(guī)定進行公共文化服務(wù)項目采購，需經(jīng)過招投標、簽訂合同等多重環(huán)節(jié)，加之標的較少，社會力量往往不愿意參與，基層政府經(jīng)常面臨著“遇冷”的尷尬境地。另外，按照《政府采購法》的規(guī)定，基層政府采購公共文化項目需要由采購辦統(tǒng)一負責管理，就造成了財政部門在監(jiān)督方面有著身份上的困境。同時，由于基層政府提供公共文化服務(wù)的種類多、內(nèi)容雜，如文藝演出、文化下鄉(xiāng)、影視作品放映等，這對于財政部門來說進行統(tǒng)一監(jiān)管也存在著力不從心的問題。

（三）承接文化服務(wù)隊伍的社會組織不多

目前，由于我國尚處在社會轉(zhuǎn)型期，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，市場機制發(fā)揮不充分，公民社會發(fā)育有待成熟，政府購買公共文化服務(wù)面臨著大量的體制、機制與技術(shù)等方面的現(xiàn)實困境[5]。因此，政府購買公共文化服務(wù)承接主體最好本地化，以便節(jié)約政府購置成本。但由于文化資源分布不平衡，在實際購買過程中往往會增加政府購置成本。以購買公共文化演出為例，綦江區(qū)城區(qū)有綦江藝術(shù)團、文化館藝術(shù)團、社區(qū)藝術(shù)團等文藝團體10余個，城區(qū)演出文藝團隊還算較為充裕，但是全區(qū)25個街鎮(zhèn)中還有8個街鎮(zhèn)沒有一支文藝團隊，或者無法找到能夠完整演出一場的文藝團隊，以致于嚴重影響了公共文化服務(wù)的購買。同時，從承接具體公共文化服務(wù)項目的社會組織來看，在工商、民政登記注冊的正規(guī)文化企業(yè)和社會文化組織較少，很多從事文化服務(wù)的企業(yè)或組織基本上屬于自生自滅型，沒有形成良性的持續(xù)發(fā)展機制。加之專業(yè)人才、管理人員等的缺乏，很難承接涉及面廣、工作難度大的公共文化服務(wù)項目，在一定程度上制約了社會文化組織的發(fā)展。

（四）文化服務(wù)的內(nèi)容無法滿足群眾需求

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，基層群眾的文化需求逐漸呈現(xiàn)出多層次、多樣化的特征。由于基層政府事務(wù)繁多，一定程度上對基層群眾的文化需求信息收集有限，致使基層政府公共文化服務(wù)的內(nèi)容和廣大群眾的文化需求存在著脫節(jié)的現(xiàn)象。一方面，基層政府文化供給的方式主要以送文化下鄉(xiāng)為主，從對綦江區(qū)的調(diào)查情況來看，存在著文化服務(wù)的內(nèi)容、形式、方法和群眾現(xiàn)實需求不相適應(yīng)的問題，與群眾期待的文化需求存在差距。另一方面，農(nóng)村存在提供服務(wù)受眾較少的情況，以綦江區(qū)為例，目前全區(qū)308個村（社區(qū)）外出務(wù)工人員較多，家中只剩下婦女、兒童、老人，而且這種情況越演越烈，按照重慶市的要求每年需要給每村送演出服務(wù)4場次，有時演出時演職人員甚至比觀看的群眾還多，一定程度上造成了公共資源的浪費。

三、優(yōu)化基層政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的對策

新公共管理理論、公共產(chǎn)品理論、政府與社會合作伙伴關(guān)系理論、治理理論和服務(wù)型政府理論，為政府購買公共服務(wù)提供了理論依據(jù)，政府購買公共服務(wù)主要有合同外包、公私合作、政府補助、憑單制等方式[6]。提供公共文化服務(wù)，是基層政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求、更好保障群眾基本文化權(quán)益的重要途徑，也是國家重要的發(fā)展戰(zhàn)略。所以，今后還應(yīng)該從以下幾個方面，加快建立政府購買服務(wù)機制，構(gòu)建社會力量協(xié)同參與的社會文化服務(wù)新格局。

（一）建立完善基層政府采購公共文化服務(wù)的長效機制

第一，加快基層政府采購公共文化服務(wù)制度建設(shè)，從政府文化管理職能出發(fā)，出臺結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H的總體性政策意見，如《政府向社會力量購買公共文化演出服務(wù)工作實施方案》《關(guān)于引導和鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)的若干意見》《社會力量參與公共文化服務(wù)政策導向目錄》等，并按照公平公正公開透明的原則，建立承接備選庫，制定定性和定量結(jié)合的公共文化服務(wù)采購標準，營造全社會參與、良好的競爭環(huán)境。第二，規(guī)范基層政府采購公共文化服務(wù)，一方面采購評審委員會要以懂行的文化專家為主，輔以文化、財政、審計、公共資源交易等人員，確保評標公平正確;另一方面設(shè)置科學合理的程序，采取方案初評、現(xiàn)場展示及專家評定、群眾評價及以往積分等步驟，確定最終承接主體，讓社會力量和政府合作呈現(xiàn)常態(tài)化、穩(wěn)固化。第三，定期開展有針對性的基層群眾文化需求調(diào)查，使之成為基層政府為群眾提供公共文化服務(wù)的重要依據(jù)，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社大力支持本轄區(qū)內(nèi)的社會文化組織的發(fā)展，統(tǒng)籌安排和使用現(xiàn)有的公共資源，為社會文化組織活動提供必要的支持。

（二）加強基層政府購買公共文化服務(wù)的財政預(yù)算管理

公共文化服務(wù)體系建設(shè)需要“錢”，因此要確?；鶎诱徺I文化服務(wù)資金納入財政預(yù)算并逐年增長。按照《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》《國家基本公共文化服務(wù)指導標準（2015－2020年）》要求，切實提高公共文化服務(wù)投入，實現(xiàn)政府兜底，保障群眾基本文化權(quán)益。建議按照公益性文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)、公益性活動組織承辦、公益性文化設(shè)施運行、民族民間文化保護傳承展示等門類，設(shè)置專門的經(jīng)費開展政府采購?；鶎诱毡閷儆凇俺燥堈?，公共文化經(jīng)費保障不足，建議國家采取轉(zhuǎn)移支付、分級配套等形式保障公共文化服務(wù)政府購置費用，解決基層政府不能兜底的問題。第一，合理劃分縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）事權(quán)，按職責由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級財政承擔的公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金，及時、足額安排到位，并加強資金管理，建立和完善資金管理辦法，管好用好專項資金。第二，制定《政府購買社會組織服務(wù)項目目錄》，以基層政府投入為先導，成立社會力量參與公共文化服務(wù)引導資金，凡可委托社會文化組織承擔的公共文化服務(wù)，均由基層政府采取招標或委托的方式向符合條件的社會文化組織購買，同時推動社會力量參與公共文化服務(wù)投入，為公共文化服務(wù)的發(fā)展提供多渠道的資金支持。

（三）扶持社會力量培育社會化公共文化服務(wù)組織發(fā)展

第一，擴大承接范圍，對在工商登記的企業(yè)、在民政登記的合法文化組織，加大扶持培育力度;對未登記的社會文化組織或承接主體萌芽等組織，通過在文化主管部門、綜合文化站等登記備案，承認他們的存在，給予一定的政策扶持。第二，加大培訓力度，對登記備案進入基層政府采購備選庫的社會文化組織，進行業(yè)務(wù)指導和培訓，并鼓勵基層文化組織引進專業(yè)人才和社工人才，并將其納入人事、福利、社會保障的管理體系。第三，加強對社會文化組織的管理，進行業(yè)務(wù)星級評定和誠信黑名單制度，對在基層政府購買服務(wù)中表現(xiàn)突出的組織和團隊給予獎勵，對于誠信缺失、質(zhì)量不能保證的企業(yè)和團隊要給予公示，列入黑名單。第四，基層政府要對承擔服務(wù)項目的社會文化組織進行分析，采取全貼、半貼、政策優(yōu)惠、市場運作等方式給予扶持，并進行試點，努力推動社會力量參與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）立足群眾需求豐富社會組織公共文化服務(wù)的內(nèi)容

豐富群眾文化生活是一項長期性的工作?；鶎诱畱?yīng)該面向基層、面向群眾，大力開展群眾性文化活動，為群眾主動參與文化建設(shè)提供便利條件，例如開展“全民閱讀”、文化科技衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”、科教文體衛(wèi)生“進社區(qū)”等文化活動，滿足群眾基本文化需求。以綦江區(qū)為例，第一就是要加大城區(qū)、中心鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)等人口密集區(qū)公共文化服務(wù)購買力度;第二就是要滿足一般鎮(zhèn)、老鄉(xiāng)場、社區(qū)、新村聚居點等人口較多地區(qū)公共文化服務(wù)配置;第三就是要對一般村、偏遠村實現(xiàn)全覆蓋，在滿足基本需求的基礎(chǔ)上，對有些項目減少場次和服務(wù)頻率，避免資源和服務(wù)浪費。

[1] 閆平.服務(wù)型政府的公共性特征與公共文化服務(wù)體系建設(shè)[J].理論學刊，2008（12）:92.

[2] 牛華.我國政府購買公共文化服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與價值探析[J].公共管理，2014（2）:140.

[3] 韓偉，衛(wèi)東剛.馬克思主義平等觀視域下的社會公共文化服務(wù)均等化[J].西部學刊，2014（12）:66.

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