俞 江

（環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所 江蘇 南京 210042）

財(cái)政撥款事業(yè)單位作為國(guó)家公共管理服務(wù)系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分，財(cái)政撥款事業(yè)單位本身必須通過(guò)有效手段規(guī)范使用財(cái)政公共財(cái)政資金，完成社會(huì)公共服務(wù)任務(wù)。財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是保障其正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資金有效利用的最基本的手段和方法。2014年1月1日起實(shí)行的《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在制度上進(jìn)一步提高財(cái)政撥款的事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范了內(nèi)部控制行為，加強(qiáng)建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

一、財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制意義及現(xiàn)狀

（一）財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度主要目標(biāo)是通過(guò)制定控制制度、實(shí)施措施和執(zhí)行內(nèi)部控制程序，完成對(duì)財(cái)政撥款事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的控制，合理保證財(cái)政撥款事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，能夠有效提高徇私舞弊和預(yù)防腐敗的能力，提升對(duì)外提供公共服務(wù)質(zhì)量的任務(wù)。從內(nèi)部控制目標(biāo)來(lái)看，一項(xiàng)完整有效的財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是保障公共財(cái)政資金有效性的有力手段，對(duì)財(cái)政撥款事業(yè)單位的長(zhǎng)久健康發(fā)展起到關(guān)鍵的作用。因此，每個(gè)財(cái)政撥款事業(yè)單位都應(yīng)該制定一套適合本單位的內(nèi)部控制制度。

（二）當(dāng)前財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

我國(guó)財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度相對(duì)落后，很多地方不夠完善。由于很多財(cái)政撥款事業(yè)單位仍然受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)營(yíng)管理思想的影響，對(duì)于現(xiàn)代管理制度下的強(qiáng)有力的內(nèi)部控制制度的建設(shè)不是很重視，不相容崗位由同一個(gè)人兼任，忽視對(duì)于不同授權(quán)的監(jiān)督作用，“重預(yù)算，輕執(zhí)行”的思想廣泛影響財(cái)政撥款事業(yè)單位的各項(xiàng)工作。財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的不完善和缺失很影響公共財(cái)政資金在財(cái)政體制改革下的有效使用，也阻礙財(cái)政撥款事業(yè)單位的長(zhǎng)足發(fā)展。加強(qiáng)完善財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度勢(shì)在必行。

二、財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）重視不夠，內(nèi)部控制環(huán)境不夠規(guī)范

對(duì)于追求盈利的微觀經(jīng)濟(jì)主體來(lái)說(shuō)，控制環(huán)境的好壞影響內(nèi)部控制制度的執(zhí)行。控制環(huán)境也對(duì)財(cái)政撥款事業(yè)單位的內(nèi)控制度的制定和執(zhí)行同樣重要。但是，目前財(cái)政撥款事業(yè)單位普遍不重視內(nèi)部控制，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為內(nèi)部控制不重要，不用管的那么死，制定很多條條框框束縛人，會(huì)影響群眾的積極性。單位員工也對(duì)推行內(nèi)部控制制度有抵觸情緒，多年來(lái)的隨意性管理一旦被管死，自然心聲怨氣，進(jìn)而主觀上就忽略內(nèi)部控制。財(cái)政撥款事業(yè)單位想建立一套完善的監(jiān)管公共財(cái)政資金的內(nèi)部控制制度是很難的，關(guān)鍵問(wèn)題就是財(cái)政撥款事業(yè)單位本身沒(méi)有一個(gè)很好的推行土壤，缺失一個(gè)有利于內(nèi)控執(zhí)行的財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)控文化。

（二）內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)不明確，控制方法較少采用

財(cái)政撥款事業(yè)單位對(duì)業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵控制點(diǎn)分辨能力不強(qiáng)或者礙于情面，降低對(duì)關(guān)鍵控制點(diǎn)的查找力度，特別是針對(duì)公共財(cái)政資金使用流程，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)部門(mén)很謹(jǐn)慎的分辨關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)對(duì)公共財(cái)政資金使用的控制活動(dòng)，例如日常經(jīng)費(fèi)花銷，辦公設(shè)備的采購(gòu)，政府機(jī)關(guān)中財(cái)政撥款的事業(yè)單位采購(gòu)等財(cái)政公共財(cái)政資金使用的關(guān)鍵部分，制度設(shè)計(jì)人員會(huì)因?yàn)槭悄承╊I(lǐng)導(dǎo)主抓的事項(xiàng)而減少對(duì)控制點(diǎn)的控制活動(dòng)設(shè)計(jì)，在審批流程上，缺少設(shè)計(jì)必要的審批程序，導(dǎo)致整個(gè)內(nèi)部控制制度不完善，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資金使用的規(guī)范性和合法性。

（三）預(yù)算管理尚有改善空間

公共財(cái)政資金使用的起始端是預(yù)算的編制，一個(gè)合理的、科學(xué)的預(yù)算會(huì)減少財(cái)政資金的浪費(fèi)，提高資金的使用效率。財(cái)政撥款事業(yè)單位在制定預(yù)算時(shí)，缺失對(duì)預(yù)算編制的審核控制活動(dòng)，只看重預(yù)算規(guī)模的編制，努力爭(zhēng)取向財(cái)政多申請(qǐng)撥款，而忽略項(xiàng)目的實(shí)際使用額度。對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目類款項(xiàng)之間的額度分配也都隨意編制，沒(méi)有結(jié)合第二年項(xiàng)目資金的使用量。不規(guī)范的編制預(yù)算，使得公共財(cái)政資金的使用產(chǎn)生混亂局面。這個(gè)項(xiàng)目預(yù)算不足，那個(gè)項(xiàng)目預(yù)算結(jié)余很多，這種情況會(huì)經(jīng)常發(fā)生，十分影響財(cái)政公共財(cái)政資金的使用。

（四）實(shí)施內(nèi)部控制的人力資源投入不足

財(cái)政撥款事業(yè)單位不重視內(nèi)部控制，又由于編制有限，普遍存在沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)部門(mén)或者由其他部門(mén)兼任審計(jì)職能，內(nèi)審功能無(wú)法滿足定期對(duì)財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的有效性和合理性進(jìn)行檢查。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的工作人員素質(zhì)也參差不齊，內(nèi)部審計(jì)水平有限，缺乏對(duì)內(nèi)部控制制度的了解和分析能力，阻礙了內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。

三、改進(jìn)財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行的對(duì)策

（一）提高財(cái)政撥款事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的重視程度

財(cái)政撥款事業(yè)單位要提高認(rèn)識(shí)，重視建立一個(gè)人人了解內(nèi)控、人人自覺(jué)遵守內(nèi)控的單位文化。提高對(duì)財(cái)政公共財(cái)政資金使用規(guī)范性的宣傳。尤其是單位負(fù)責(zé)人，帶頭學(xué)習(xí)預(yù)算法，參照相關(guān)法律和法規(guī)，遵守單位的內(nèi)部控制制度，從思想意識(shí)上保證內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

（二）完善業(yè)務(wù)流程中的內(nèi)控手段

內(nèi)部控制設(shè)計(jì)人員要提高對(duì)單位整體業(yè)務(wù)流程的了解程度，仔細(xì)查找公共財(cái)政資金使用流程上的關(guān)鍵控制點(diǎn)，設(shè)計(jì)相應(yīng)的控制程序。特別是對(duì)公共財(cái)政資金使用的梳理，他關(guān)系到財(cái)政撥款事業(yè)單位能否圓滿的完成公共服務(wù)任務(wù)。對(duì)于大額資金的使用必須要經(jīng)過(guò)單位負(fù)責(zé)人的審批，對(duì)于采購(gòu)環(huán)節(jié)也要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化對(duì)公共財(cái)政資金審批單、采購(gòu)訂單，采購(gòu)合同的審查和備案工作。對(duì)于變更公共財(cái)政資金使用方向的情況，要設(shè)計(jì)嚴(yán)密的控制制度規(guī)范變更審批流程，保障公共財(cái)政資金的合理合法使用，防止資金浪費(fèi)和貪污腐敗行為的發(fā)生。

（三）進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性

財(cái)政撥款事業(yè)單位要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的內(nèi)部審查力度，在內(nèi)部控制制度上，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算合理性和可操作性的復(fù)核。預(yù)算編制是財(cái)政撥款事業(yè)單位整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)始，也是內(nèi)部控制的關(guān)鍵部位，對(duì)預(yù)算合理性的嚴(yán)格把關(guān)，能夠保證預(yù)算執(zhí)行的條理性和有效性。在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制階段，改變舊的只注重預(yù)算規(guī)模的預(yù)算編制的觀念，設(shè)計(jì)與業(yè)務(wù)部門(mén)溝通交流的控制程序，合理預(yù)計(jì)項(xiàng)目的使用金額，在滿足履行公共服務(wù)職能的同時(shí)，節(jié)約公共財(cái)政資金。

（四）提高對(duì)內(nèi)部控制的人力資源力量投入一項(xiàng)好的制度需要人員來(lái)實(shí)施，財(cái)政撥款事業(yè)單位對(duì)于公共財(cái)政資金的有效監(jiān)控需要有充足的人員完成對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的內(nèi)控活動(dòng)的執(zhí)行。財(cái)政撥款事業(yè)單位要結(jié)合公共財(cái)政資金使用流程上的關(guān)鍵控制點(diǎn)，結(jié)合有限的編制人數(shù)，合理安排人員在不同崗位的職責(zé)。特別是公共財(cái)政資金使用的審批、使用，合同管理、采購(gòu)等環(huán)節(jié)，要保證不相容職位由不同的人員來(lái)?yè)?dān)任，提高不同人員對(duì)公共財(cái)政資金使用的有效監(jiān)控。另外，財(cái)政撥款事業(yè)單位也要重視內(nèi)部審計(jì)功能對(duì)內(nèi)部控制制度的完善作用，有目的的培養(yǎng)適合本單位的，能夠了解內(nèi)部審計(jì)方法，清楚預(yù)算編制，公共財(cái)政資金的使用規(guī)定和決算編制等方面的綜合性內(nèi)部審計(jì)人員，提高財(cái)政撥款事業(yè)單位整體對(duì)公共財(cái)政資金使用的監(jiān)督能力。

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[3]張文忠.事業(yè)單位財(cái)政管理存在的問(wèn)題及對(duì)策[J]國(guó)際商務(wù)財(cái)會(huì)，2011，(2).