王詩漢

（岳西縣教育局 安徽·安慶 246600）

預(yù)算管理是指在經(jīng)濟(jì)管理中對各項(xiàng)資源進(jìn)行分配、考核并控制的管理行為，也是對經(jīng)濟(jì)活動收支計(jì)劃的編制、審查、執(zhí)行和決算等行使職能的過程。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算是指農(nóng)村中小學(xué)校根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。按照義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求，中小學(xué)預(yù)算管理是在縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由財(cái)政、教育行政部門共同組織，以獨(dú)立設(shè)置的中小學(xué)校為基本預(yù)算編制單位，在不改變學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)使用權(quán)的前提下，對中小學(xué)實(shí)行“校財(cái)局管”。

一、加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算管理的意義

農(nóng)村中小學(xué)校是我國教育體系中的最薄弱環(huán)節(jié)，絕大多數(shù)地處窮鄉(xiāng)僻壤，布點(diǎn)分散，學(xué)校規(guī)模小，辦學(xué)成本高，辦學(xué)水平低，經(jīng)費(fèi)投入不足是長期制約農(nóng)村中小學(xué)發(fā)展的瓶頸。建立健全農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理制度，把農(nóng)村中小學(xué)校所需經(jīng)費(fèi)全面納入公共財(cái)政保障范圍，從源頭上保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，對于改善農(nóng)村中小學(xué)校辦學(xué)條件，促進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)校加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理都具有十分重要的意義。

（一）有助于從根本上保障農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)

盡管《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定了各級政府對教育投入的責(zé)任，但由于農(nóng)村中小學(xué)點(diǎn)多面廣，規(guī)模龐大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展普遍滯后，縣、鄉(xiāng)政府財(cái)力十分有限，對農(nóng)村中小學(xué)校投入明顯不足，嚴(yán)重制約著農(nóng)村中小學(xué)校的發(fā)展。建立農(nóng)村義務(wù)學(xué)校預(yù)算管理制度，將縣域內(nèi)中小學(xué)校所需經(jīng)費(fèi)全部納入公共財(cái)政預(yù)算，就是以法律的形式明確了各級政府保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任，尤其是明確了各級政府所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額，這就從根本上保障了農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)來源。

（二）有助于完善“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施方案規(guī)定：農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)行“中央地方共擔(dān)、經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌、管理以縣”為主的管理體制，這也是貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》關(guān)于“義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主管的體制”規(guī)定的具體舉措?？h級政府作為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的直接管理者和使用者，除了按照農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施方案規(guī)定的比例承擔(dān)少量經(jīng)費(fèi)外，最主要的任務(wù)就是將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在本級預(yù)算中單獨(dú)列示，通過細(xì)化實(shí)施方案，進(jìn)一步明確財(cái)政、教育等相關(guān)部門職責(zé)，確保預(yù)算批復(fù)的教育經(jīng)費(fèi)按時(shí)足額落實(shí)到位；加強(qiáng)監(jiān)督檢查，把廣大農(nóng)村孩子的“讀書錢”管理好、使用好，促使農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

（三）有助于推進(jìn)學(xué)校依法理財(cái)、民主理財(cái)和規(guī)范理財(cái)

農(nóng)村中小學(xué)校既是預(yù)算編制的基本單位，又是預(yù)算執(zhí)行的基本單位。長期以來，農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)管理水平低，學(xué)校財(cái)務(wù)管理相當(dāng)混亂。實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制后，學(xué)校所需經(jīng)費(fèi)主要來源于公共財(cái)政預(yù)算撥款，財(cái)政資金的管理有嚴(yán)格、規(guī)范的程序；預(yù)算草案經(jīng)人民代表大會審議通過后即成為具有法律效力的文件，它以法定的形式規(guī)定了本年度學(xué)?？梢允斩嗌馘X，可以用多少錢，以及這些錢該怎么花、在什么時(shí)間花都有明確規(guī)定；在預(yù)算執(zhí)行過程中，根據(jù)預(yù)算公開的要求，學(xué)校實(shí)際發(fā)生的收支項(xiàng)目要及時(shí)公開，自覺接受監(jiān)督，使得學(xué)校各項(xiàng)開支更加透明化，經(jīng)費(fèi)使用的法制性、民主性和規(guī)范性大大增強(qiáng)。

二、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算管理存在的問題

目前，在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于宣傳力度不夠，教育培訓(xùn)不到位，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)普遍缺乏預(yù)算管理意識，財(cái)會人員實(shí)際操作能力不強(qiáng)，加上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，事前審查不嚴(yán)，事中控制不力，事后審計(jì)監(jiān)督也因多種因素影響效果不佳，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理還存在諸多不足，主要問題有如下幾條。

（一）對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不足

雖然《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府、各部門及所屬單位都應(yīng)按照規(guī)定編制預(yù)算，但農(nóng)村中小學(xué)編制預(yù)算還是件新鮮事。農(nóng)村中小學(xué)地處偏僻，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重滯后，學(xué)校財(cái)務(wù)管理水平低，學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會少，預(yù)算編制起步晚，預(yù)算管理基礎(chǔ)非常薄弱，對預(yù)算管理工作的重要性認(rèn)識普遍不足，更談不上建立科學(xué)有效的預(yù)算管理及監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算管理長期以來處于空白狀態(tài)。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)

受客觀條件制約，許多農(nóng)村中小學(xué)不知道什么是預(yù)算，更不知道預(yù)算編制的主要內(nèi)容、總體要求和一般流程。以岳西縣為例，我們是從2007年才開始試編農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算，在這之前，按照“分級辦學(xué)、分級管理”的原則，農(nóng)村中小學(xué)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)管理，學(xué)校自身不編制預(yù)算，完全依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所代為編制，加上缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)，這樣編制出來的預(yù)算不可能真正反映學(xué)校經(jīng)費(fèi)需求狀況，造成年度預(yù)算和實(shí)際支出相脫離，嚴(yán)重?fù)p害了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）預(yù)算執(zhí)行隨意性較大

近年來，按照建立公共財(cái)政預(yù)算體系的要求，通過體制、機(jī)制和制度創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)了政府部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制也進(jìn)一步得以完善和加強(qiáng)。但由于多種原因，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算還較多停留在包干使用的層面上，特別是在經(jīng)費(fèi)使用上，隨意擴(kuò)大支出范圍、提高支出標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成經(jīng)費(fèi)支出的盲目性和無計(jì)劃性，形成“預(yù)算、執(zhí)行兩張皮”現(xiàn)象，預(yù)算的剛性約束沒有真正到位。

三、加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算管理的建議

農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算是學(xué)校組織收入和控制支出的法定依據(jù)，是學(xué)校優(yōu)化配置資源的重要手段，直接關(guān)系到學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)系廣大農(nóng)村孩子的前途、命運(yùn)。農(nóng)村中小學(xué)校要切實(shí)提高對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識，科學(xué)編制預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，自覺維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性、法制性和權(quán)威性。

（一）切實(shí)提高對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識

正確的認(rèn)識是行動的先導(dǎo)。農(nóng)村中小學(xué)應(yīng)加強(qiáng)對《預(yù)算法》、《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革實(shí)施方案》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，縣級財(cái)政、教育部門要按照“以縣為主”管理體制的要求，切實(shí)做好農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制工作的培訓(xùn)、指導(dǎo)，讓他們充分認(rèn)識到預(yù)算不僅是國家進(jìn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)收支管理的重要手段，是保障農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是學(xué)校規(guī)范財(cái)務(wù)管理的法定依據(jù)。只有正確地認(rèn)識了預(yù)算的重要性，才可能編制出高質(zhì)量的預(yù)算，才能真正做到以預(yù)算管理來促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展壯大。

（二）科學(xué)合理編制中小學(xué)預(yù)算

農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算體現(xiàn)了年度內(nèi)學(xué)校的全部收入和支出，涉及學(xué)校管理的各個(gè)方面，政策性強(qiáng)，綜合程度高。在編制預(yù)算過程中，要按照“一所學(xué)校一本預(yù)算”的要求，在校長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立由教務(wù)、總務(wù)、財(cái)務(wù)和教師代表共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，集中大家的智慧，充分發(fā)揚(yáng)民主，共同把預(yù)算工作做好。編制預(yù)算前要認(rèn)真研讀有關(guān)文件，準(zhǔn)確把握政策依據(jù)；在預(yù)算編制時(shí)，要全面考慮學(xué)校年度工作計(jì)劃與中長期發(fā)展規(guī)劃，在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，對學(xué)?，F(xiàn)有的財(cái)力、物力、人力等資源進(jìn)行通盤考慮，統(tǒng)籌安排，確保編制出來的預(yù)算草案既能體現(xiàn)國家政策要求，又符合學(xué)校發(fā)展需要，各項(xiàng)收支數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，科學(xué)合理。

（三）加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度，提高預(yù)算剛性約束力

農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算收支是否執(zhí)行到位，預(yù)算經(jīng)費(fèi)有無被截留、擠占、挪用，對學(xué)校年度工作目標(biāo)的完成和長遠(yuǎn)發(fā)展都會產(chǎn)生重要影響。因此在預(yù)算管理過程中，必須重點(diǎn)加強(qiáng)對農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算執(zhí)行過程中存在的各種問題，確保預(yù)算目標(biāo)全面完成。

農(nóng)村中小學(xué)應(yīng)建立起內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算管理監(jiān)督體制。內(nèi)部監(jiān)督是指農(nóng)村中小學(xué)全體師生共同監(jiān)督學(xué)校的預(yù)算管理活動。根據(jù)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定和校務(wù)公開、民主管理的要求，各校都要成立由教代會、工會和教師代表組成的民主理財(cái)小組，學(xué)校所有收支都要按程序經(jīng)理財(cái)小組審核，定期公布審核結(jié)果。學(xué)校要在醒目位置設(shè)立公開專欄，將學(xué)校的年度預(yù)算、決算情況按規(guī)定公示公開，自覺接受全體師生及學(xué)生家長的監(jiān)督。外部監(jiān)督是指來自人民代表大會及其常務(wù)委員會、審計(jì)、財(cái)政和教育主管部門等外部力量的監(jiān)督。中小學(xué)財(cái)務(wù)活動都要自覺接受權(quán)力機(jī)關(guān)和財(cái)政、審計(jì)等專門機(jī)關(guān)的詢問和監(jiān)督檢查，按時(shí)報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表，如實(shí)提供會計(jì)憑證和有關(guān)財(cái)務(wù)信息資料，對檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)糾正，堅(jiān)決整改。在實(shí)際工作中，要將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合，不斷總結(jié)預(yù)算管理各方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確保學(xué)校各項(xiàng)收支按照批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行到位。

（四）加大培訓(xùn)工作力度，不斷提高農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)管理水平

在農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)管理中，經(jīng)常出現(xiàn)的問題就是預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，財(cái)務(wù)開支隨意性較大。究其原因，一是中小學(xué)校長法律意識淡薄，“長官意識”嚴(yán)重?！吨行W(xué)校財(cái)務(wù)管理制度》明確規(guī)定，中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，校長是學(xué)校財(cái)務(wù)管理的第一責(zé)任人，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)在很大程度上由校長個(gè)人掌握決定，他的法制觀念和理財(cái)水平在學(xué)校財(cái)務(wù)管理中起著至關(guān)重要的作用。如果學(xué)校校長法制觀念不強(qiáng)，把學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)當(dāng)成自己口袋里的錢，想怎么花就怎么花，加上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，就會導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理混亂。二是學(xué)校財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)普遍偏低，專業(yè)化水平普遍不高。從中小學(xué)財(cái)務(wù)人員整體現(xiàn)狀看，絕大多數(shù)是半路出家，由學(xué)科教師兼任，不具備會計(jì)人員從業(yè)資格，對《會計(jì)法》、《中小學(xué)校會計(jì)制度》等法律法規(guī)沒有進(jìn)行過系統(tǒng)學(xué)習(xí)，政策理論水平和業(yè)務(wù)操作能力不強(qiáng)，學(xué)校日常財(cái)務(wù)管理工作僅停留在資金收付、單據(jù)整理上。因此，必須加強(qiáng)對學(xué)校管理者和財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，要以新修訂的《預(yù)算法》、《中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度》、《中小學(xué)校會計(jì)制度》等法律法規(guī)頒布實(shí)施為契機(jī)，利用網(wǎng)絡(luò)媒體、宣傳櫥窗、法制講座等方式，加大宣傳普及力度，讓新法規(guī)、新政策家喻戶曉、人人皆知；舉辦不同層次、多種形式的培訓(xùn)班，使學(xué)校管理者和財(cái)務(wù)經(jīng)辦人接受系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高管理財(cái)務(wù)工作的政策理論水平和業(yè)務(wù)操作能力；采取有效措施鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員參加會計(jì)從業(yè)資格考試，切實(shí)提高財(cái)務(wù)人員政治地位和有關(guān)待遇，充分調(diào)動廣大財(cái)務(wù)工作者積極性，促進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)管理水平不斷提升。

[1]何龍安，付文茂.試論農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)預(yù)算管理[J].教學(xué)與管理，2010，（3）.

[2]普希寧，陳剛.西部農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算研究[J].紅河學(xué)院學(xué)報(bào),2011，（12）.