聶仁杰

（新寧縣農業(yè)局 湖南·邵陽 422700）

一、農業(yè)專項資金管理背景概述

自從2003年至今，連續(xù)十二年“三農”問題成為政府聚焦的公共服務，是對“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”的偉大改革。作為“農業(yè)強國”的中國，多種糧食的產量居于世界水平，這與國家的連續(xù)堅持的“強農惠農富農”政策是不可分割的。為鼓勵農民積極投入勞動、改善農業(yè)機械設備、提高農業(yè)科技水平、提高農業(yè)產出能力、推動社會主義新農村建設，各級財政部門因地、因時制宜，結合各地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況給以農業(yè)專項資金的支持和投入，是發(fā)揮地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢、引導農民致富的策略，是有效貫徹國家政策的表現(xiàn)。

2012年，中央財政年初預算擬安排12286.6億元用于支持“三農”發(fā)展，國家財政對農業(yè)的資金投入包括對育種、糧種補貼、農業(yè)水利建設、購買農機補貼、對農業(yè)生產企業(yè)的稅收優(yōu)惠,充分體現(xiàn)了農業(yè)在我國的地位，國家發(fā)展農村經濟的決心。但是，據(jù)了解，不乏地方財政、政府的確挪用農業(yè)發(fā)展資金，自行提用農業(yè)?？?、資金分配不合理、跨范圍跨區(qū)域使用資金等矛盾突出，影響國家、省部的農業(yè)政策的落實，阻礙了農業(yè)經濟的發(fā)展。所以，對于各級財政、政府部門，應該如何規(guī)范管理、按照國家政策來分配使用農業(yè)專項資金，發(fā)揮其作用于功能。

二、農業(yè)專項資金管理實況綜述

（一）農業(yè)投入主要采取行政推動模式，容易造成過強的行政性干預

農業(yè)投入的參與主體基本上都是政府、政府委托的機構，那么從轄地利益出發(fā)，必然鼓勵各單位、部門出謀劃策，爭取項目、資金，多多益善。特別是農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入大大萎縮，因此這“免費的午餐”吃得越多，那自己的成就感就越強，只要吃到了，吃得越多，那就是自己能力、成績的體現(xiàn)。即使地方沒有實際配套的自籌資金，但是相關部門仍謊報，就是為了爭取到資金補助。所以，在政府官員看來，“農業(yè)?？睢本拖袷亲约旱乃饺私饚?，資金越多，可操控性越強。據(jù)《第一財經日報》報道，在國務院推出4萬億元刺激經濟方案后，24個省市的各地政府相繼上報了自己的投資方案，僅四川省公布2013-2014年實施的重大投資項目總額4.26萬億元，占四川省2012年GDP的1.79倍。除此，項目申請多了，那擁有分配權力、審批權力的部門地位就高了，“跑部錢進”就是逐年形成的局面。項目、資金是否能申請下來，影響因素是非常多的，但筆者覺得其中兩點是非常重要的：項目自身內容、“關系”。當然，“關系”戶就得有足夠的理由讓上級部門錢出有名，免得扣上“自由施惠權”的帽子。所以，各種表面文章那是有聲有色、公關處理更是如魚得水。

（二）專項資金無序管理、“被挪用”常見

農業(yè)專項是由各級政府主導的，逐級下?lián)艿模鲇诘胤嚼婵紤]，有的部門為了套取上級專項資金，謊報配套資金、造假項目工程，即使是已驗收項目也再三使用；資金申請下來后，有些部門的賬務處理嚴重違法會計法規(guī)、?？詈怂阋?guī)章，沒有獨立立賬和核算；部分部門則?？罱涃M、經常經費一鍋湯，認為反正錢上沒有標記，放哪兒不都是一樣，不重視對“金庫”的結構設置，不乏大額現(xiàn)金支出，原始憑料造假、偽造，挪用、套取專項資金；再有甚者，農業(yè)專項資金申報下來后，地方財政用于天空補缺、平衡預算，用于增加單位職工的福利補貼！如此種種，不勝枚舉，讓人不禁感慨，“農業(yè)專項資金”就是為“被挪用、擠占”而生的！在2011年下半年，河南省調查的“設靈棚做法事，為奶牛開追悼會”一案可是上了頭條，其原因是2000年，省里給230頭奶牛下?lián)?0萬元扶持資金，漯河市召陵鎮(zhèn)卻將它截留挪用。經反復協(xié)商，鎮(zhèn)政府才同意返還30萬元。另外30萬元，按原鎮(zhèn)書記閆某的說法，沖抵了2000年至2006的“租地款”?？伤终f沒交“租地款”。接著奶牛場多次被封門，最長一次長達14天，導致你們70頭奶牛相繼死亡，40多噸牛奶變質。

（三）農業(yè)?？钔度?、資金使用效益脫離

“農業(yè)?？睢钡氖找嬷黧w缺乏獨立性，評價農業(yè)?？钔度胄б娴呢熑沃黧w更是無從談起。這就沒有人要真正對農業(yè)專項資金負責，也不會有人關注投入-產出的評估，關注資金使用效益的高低。政府部門的主導農業(yè)專項資金，缺失市場性，所以在分配農業(yè)專項資金時，有些鄉(xiāng)農數(shù)額過小，連啟動資金都沒有保證，又何談項目的后期展開呢？有些地方劃撥的多，但是又沒有重點扶持的對象，資金擱置、派不上用場；但有些地方亟需有好的項目，但是資金斷鏈，無法保證項目的進程，錯過先天的自然條件……正是沒有人去評價專項的效益，更加導致了專項分配的隨意性，造成了較大的損失和浪費，使資金的使用效益歸零。

（四）對農業(yè)?？畹谋O(jiān)督存在不少硬傷

“加強監(jiān)管”是糾正農業(yè)?？顚Ｓ貌徽L的一劑膏藥，是相關部門跟蹤專項流向，保證專項資金投入的真實性的重要途徑。但是，這劑膏藥雖是可解百毒，但其價格高昂！且先看看體制內的監(jiān)督：其一，行政監(jiān)督成本不菲。監(jiān)督主體包括發(fā)改委、審計、財政、監(jiān)察、國土、紀檢等等，檢查所消耗的人力、財力巨大，差旅費、交通費、招待費增長迅速；其二，監(jiān)督潛規(guī)則。這世道“鐵面包公”已經缺失好多年了，領導的視察工作都是事先安排好的，路線已經定了，這種“潛規(guī)則”深入大海，弄不好就被淹死了。所以，上級“偽監(jiān)督”，下級“偽被監(jiān)督”，大家心安理得，皆大歡喜；其三，舞弊途徑多、技術愈加嫻熟。表面功夫完美，作假技術專業(yè)、嚴密無縫隙。再看看體制外的監(jiān)督，這似乎就是“蜀道難”的結局了。不乏“小輩”秉著良知和信念去檢舉一些腐敗的行為，要么石沉大海，要么反遭厄運。

三、加強農業(yè)專項資金管理的措施建議

（一）強調政府引導，發(fā)揮農業(yè)專項專款的效益

農業(yè)專項資金申請完畢，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要積極參與和引導農業(yè)項目的開展，在資金上獎勵和補助共存的方式，發(fā)揮領頭作用，指導有關機構統(tǒng)一管理物料、資金，監(jiān)控項目完成質量，并在投資完成后，認真檢查驗收，組織專業(yè)機構對項目作效益評估，從而發(fā)現(xiàn)缺漏，明確責任，懲惰獎勤，積累經驗，把資金利益、效益、責任整合為一體，使得各相關部門，包括項目實施主體、項目主管、各級財政部門等都重視農業(yè)專項資金的使用效益。2015年初，新寧縣根據(jù)以往經驗，按照“因地制宜，量力而行，集中財力，重點投入”的原則，制定中期農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將發(fā)改、水利、財政、農業(yè)等部門涉農項目統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一申報，捆綁實施，走“政府引導”的農田水利建設路線，堅持人民群眾在農業(yè)專項的主體地位，充分利用涉農項目受益人的積極性和主動性，監(jiān)督農田水利項目建設，發(fā)揮農業(yè)專項資金的最大效益。

（二）調整農業(yè)專項支出結構，重視項目跟蹤

在我國，大部分省份仍然將農業(yè)視為經濟工作的首位，國家、財政對農業(yè)項目、資金的投入有增無減，旨在改善農業(yè)基礎設施建設、推動農業(yè)生產性工程，促進農業(yè)的產業(yè)化。所以，政府在立項、申報時，一定要結合當?shù)貙嶋H情況，對優(yōu)質高效產業(yè)、具有較強的發(fā)展?jié)摿Φ捻椖恳罅χС郑貏e重視生產性項目。項目主管部門負責技術指導和項目跟蹤，嚴格資金的支出和項目進程的一致性；此外，農業(yè)專項資金必須有獨立專戶管理，按項目級別大小等區(qū)別縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬制；此外，為減少資金的被挪用擠占現(xiàn)象，在適當?shù)捻椖恐校身椖渴┕へ撠焼挝恢苯映鼍咴紤{證、發(fā)票等向縣級報賬等等。

（三）農業(yè)專項資金“一把手”責任，但要防范“一霸手”

對于農業(yè)專項資金的管理和使用，要確立目標責任制，把項目資金責任分散到政府主要領導人、項目主管、項目施工負責人上，對農業(yè)專項資金的目標效益作評估之后要對各負責人予以獎勵和懲罰，對違法使用、霸占?？畹呢撠熑艘樘?，通報批評，并追回已發(fā)放?？?，同時，根據(jù)具體情況，在后期的資金投入中不予審批。在這個過程中，一定要考核切實考核、評價項目效益，防止“一把手”責任變?yōu)椤耙话允帧睓嗬呐で置姘l(fā)生。

（四）開通體制外監(jiān)督渠道，強化受益群眾的主體意識，同時加強專項審計

按理說，農民應該是農業(yè)專項最直接的受益群體，項目開展的效益好壞他們應該也是最直接的體會者，但是由于普通民眾監(jiān)督條件不成熟，輿論監(jiān)督途徑被封，所以農民的心聲往往都是在村落飄搖，最后又落葉歸根，爛在農民的心里。所以，有必要要為民眾搭建傳遞心聲的橋梁，向黨、向真正為民謀幸福的高官反映最真實的農村、農業(yè)風貌，做好農民、領導的溝通工作，讓領導真正了解農民的處境，真正促進農業(yè)專項的落實。

農業(yè)專項資金的審計是審計機關依法開展的審計行為，堅持切實保護農民利益為最高信念，充分履行本職職責，對涉農資金有問題、違法的部門進行監(jiān)督，提出公正的審計決定和意見，效果明顯。所以，在一些沒有實行農業(yè)專款審計政策的省份、區(qū)域，要加快審計整改，而在已開展地方，則要總結經驗，完善自身的審計制度、審計流程，壓縮審計成本，投入到農業(yè)專項的績效審計轉變工作中，為農業(yè)專項發(fā)揮應有的功能保駕護航。

四、結語

農業(yè)專項資金是國家用以解決“三農”問題和支援農業(yè)經濟發(fā)展的財政支出，其作用、功能能否在農業(yè)發(fā)展中體現(xiàn)和發(fā)揮是國家調控效果的體現(xiàn)，決定了農業(yè)發(fā)展水平，因此，管理好農業(yè)專項資金，這是對每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的共同難題。這項要務需要在實際工作中形成一套科學、合理的管理辦法，制定嚴格的管理機制，方可以保證每一項專項資金落實到位，?？顚ｍ棧_保每一項農業(yè)工作的資金時空具有連續(xù)性，“各計其效”，發(fā)揮出自身的效應和作用，從而保證農業(yè)生產正常開展。

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[2]滿連奎.農業(yè)專項資金管理存在的問題[J].中國農業(yè)會計，2012，（2）.

[3]李淼,熊興耀.國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)技術體系專項資金(CARS-10-P19)資助項目：新農村規(guī)劃與農村產業(yè)建設[M].蘇州大學出版社，2011.