徐曉華

（青島市老年服務(wù)中心 山東 青島）

民間非營利組織是指企事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。事業(yè)單位是合法的舉辦民間非營利組織的主體之一。近年來財政部出臺了《民間非營利組織會計制度》《民辦教育促進實施條例》對加強民非企業(yè)規(guī)范化管理起到了巨大的推進作用。然而，在我國，對于依托事業(yè)單位舉辦的民非組織，無論是業(yè)務(wù)范圍還是服務(wù)對象都沒有和所屬的事業(yè)單位作出明確的劃分，這也使得財務(wù)管理存在一些風(fēng)險和弊端。因此，對依托事業(yè)單位舉辦的民非組織特別是依托財政補助事業(yè)單位建立的，應(yīng)該具備完善的法人治理結(jié)構(gòu)、清晰的權(quán)責(zé)利關(guān)系、有效的內(nèi)部控制、規(guī)范的財務(wù)資金管理并且做到對其監(jiān)管到位。

一、民間非營利組織的概述

民間非營利組織（以下簡稱民非組織）是指由民間出資舉辦的、不以營利為目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會公益活動的社會服務(wù)組織。比如行業(yè)協(xié)會、基金會、民辦學(xué)校、社會團體就是主要的存在形式。這決定了民非組織的目標和宗旨就是不以營利為目標的，其設(shè)立和開展服務(wù)不是為了追求利潤，而是根據(jù)出資者的期望為社會提供更多的服務(wù)。

民非組織收入的來源有兩個方面。一方面是會費收入和提供服務(wù)所取得的收入，比如社會團體以向會員單位收取會費作為收入來源，民辦學(xué)校以向受培訓(xùn)者收取培訓(xùn)費作為收入來源，另一方面是接受社會公益性捐贈取得的收入。對于會費收入和提供服務(wù)所取得的收入，通常開具社會團體專用收據(jù)和稅務(wù)文化體育業(yè)發(fā)票；捐贈收入由財政部門開具公益事業(yè)統(tǒng)一捐贈發(fā)票。

二、依托事業(yè)單位舉辦的民間非營利組織與所屬事業(yè)單位的關(guān)系

目前，事業(yè)單位中較為普遍的存在一種現(xiàn)象：依托事業(yè)單位舉辦企業(yè)、民非組織等。比如依托公辦學(xué)校舉辦的民辦培訓(xùn)學(xué)校、依托人事服務(wù)單位舉辦的教育培訓(xùn)中心、依托主管部門舉辦行業(yè)協(xié)會或者基金會等。這就使得依托事業(yè)單位舉辦的民間非營利組織與所屬事業(yè)單位的關(guān)系集中體現(xiàn)在法律上、財務(wù)上、管理上三個層面。

1.法律上，出資者與受資助的關(guān)系

民辦教育促進法中對民辦學(xué)習(xí)的舉辦者的表述是：國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人可以單獨或者聯(lián)合舉辦民辦學(xué)校。事業(yè)單位舉辦的民非組織，通常使用財政性資金作為開辦的注冊資金；由事業(yè)單位的法人同時兼任民間組織的法人，作為出資者、管理者直接參與民非組織業(yè)務(wù)活動與管理。并且，在資產(chǎn)方面包括辦公設(shè)備、場地的提供都是很大程度依托事業(yè)單位的資產(chǎn)和辦公環(huán)境開展業(yè)務(wù)活動的，所以事業(yè)單位的出資形式通常包括資金、房產(chǎn)等作為辦學(xué)出資。

2.財務(wù)上，靈活的 伙伴式 關(guān)系

事業(yè)單位與其舉辦的民非組織之間的法律關(guān)系在一定程度上決定了在財務(wù)上，兩者是相對靈活的伙伴式合作關(guān)系。例如，在會計人員的設(shè)置上交叉或者由同一的人員同時負責(zé)兩方的財務(wù)管理，這些現(xiàn)象較為普遍。在發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)的同時，往往也是選擇相似或者同樣的模式和管理規(guī)范進行處理。

3.管理上，一定程度上的上下級關(guān)系

由于在法律和財務(wù)上的關(guān)系，體現(xiàn)在業(yè)務(wù)管理上一定程度的上下級關(guān)系。在內(nèi)部管理上，事業(yè)單位往往對其民非組織提供業(yè)務(wù)上指導(dǎo)和統(tǒng)籌，在管理上民非組織也必然依照所屬事業(yè)單位的要求開展業(yè)務(wù)；在外部管理上，民非組織由民政部門負責(zé)登記、年審，此外還受到業(yè)務(wù)主管部門的雙頭管理。諸如民辦學(xué)校還同時受到教育部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理。

三、依托事業(yè)單位舉辦的民間非營利組織存在的財務(wù)管理漏洞

正是由于事業(yè)單位與所舉辦的民非組織的關(guān)系較為復(fù)雜，在財務(wù)管理上往往出現(xiàn)交織、交叉、錯位、亂位的問題。漏洞主要的原因是獨立法人應(yīng)具備的權(quán)責(zé)利關(guān)系不清晰。表現(xiàn)在以下三個方面：

1.在權(quán)利層面，產(chǎn)權(quán)不明確、不明晰問題較為突出

民非組織由于經(jīng)費不多、規(guī)模不大，多占用所屬事業(yè)單位的房產(chǎn)開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，且不給予補償。然而，事業(yè)單位的房產(chǎn)基本上都是有政府投資建設(shè)的，屬于公共資源的范疇，民非組織提供服務(wù)取得的收入由其賬戶獨立核算不在歸口事業(yè)單位中核算。這樣既不符合成本與收益配比的原則，也無法按照行政事業(yè)單位實行 收支兩條線 的資金管理和預(yù)算管理。還有一些事業(yè)單位身兼下設(shè)民非組織的法人或者出資方、合伙方身份，將財政性資金撥入下設(shè)的民非組織，這樣容易使得資金成為財政、審計部門監(jiān)控的 灰色地帶 。

2.在責(zé)任層面，創(chuàng)辦宗旨中的非營利性成為 概念性目標

根據(jù)民非單位的舉辦人制定的章程，很容易明確民非組織設(shè)立的非營利性目的。但是在實際業(yè)務(wù)開展上，諸如事業(yè)單位假借下設(shè)協(xié)會大搞旅游式會議、景點式培訓(xùn)成為突出的問題。在財務(wù)管理上，雖然由民非組織負責(zé)主辦但是采用直接由會員單位向組織方支付相關(guān)費用，使得民非組織的財務(wù)狀況難以監(jiān)管到位。還有類此公辦學(xué)校借助下屬培訓(xùn)學(xué)校支付教師員工福利等，都是財務(wù)管理上的漏洞。如何緊密圍繞章程開展工作，確保按照章程的要求、規(guī)范地組織公益性活動，并且進行合理的賬務(wù)處理是民非組織財務(wù)管理的核心。

3.在利益層面，民非組織所謂的不要求取得合理回報難以界定

民非組織年終將收入與成本費用轉(zhuǎn)入非限定性凈資產(chǎn)，為了將凈收益降低通常會加大管理費用這樣隱蔽的手段套取利潤。賬務(wù)處理中雖然不會明顯的在凈收益中進行分配，但是存在將所屬事業(yè)單位的不合理、不合法的支出項目轉(zhuǎn)嫁給民非組織，以逃避財政、審計部門的監(jiān)管。因此，對于民非組織針對出資方的不要求取得合理回報是難以通過章程界定的，必須分析業(yè)務(wù)活動成本與提供服務(wù)收入配比性、管理費用與公益服務(wù)活動支出的相關(guān)性這樣才能提高民非組織的公益性。

四、規(guī)范民間非營利組織的財務(wù)管理的對策

1.從源頭上，加強和規(guī)范民非組織的開辦、登記、撤銷和審批程序

對于民非組織的開辦形式、登記、業(yè)務(wù)范圍，業(yè)務(wù)主管部門要從嚴把關(guān)。對于與其所歸口事業(yè)單位的職能和業(yè)務(wù)范圍重復(fù)的或者沒有按照章程提供公益性服務(wù)和商品的，予以清理并限期撤銷。只有對按照民非章程開展公益性活動實質(zhì)的給予保留，并可以實行 紅黃牌制度，對連續(xù)兩年沒有履行章程的且整改落實不到位，給予黃牌警告并公示，累計兩次出示 黃牌 ，可以予以撤銷。

2.從產(chǎn)權(quán)上，理順民非組織與所屬事業(yè)單位的權(quán)力與義務(wù)

對于使用財政性資金開辦的民非組織，應(yīng)該按照原經(jīng)費渠道予以收回。對于能夠明確劃分占用公共資源的產(chǎn)權(quán)歸屬的，可以辦理產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者制訂協(xié)議繳納占用使用費，并上交財政專戶管理；也可申請獨立的事業(yè)單位法人，收入管理實行收支兩條線，全部納入財政預(yù)算。對于不能劃分產(chǎn)權(quán)的，可申請并入業(yè)務(wù)上相類似的事業(yè)單位，不在單獨設(shè)立民非組織，否則予以撤銷登記。

3.從財務(wù)制度建設(shè)上，健全民非組織的內(nèi)部控制制度并有效執(zhí)行

內(nèi)部控制的建立完善和有效執(zhí)行是依托事業(yè)單位舉辦的民非組織財務(wù)管理的重要舉措。將經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的不相容崗位分離、決策采用集體議事制度、公開的陽光采購制度都是民非組織內(nèi)控的基本環(huán)節(jié)。目前的政府采購還沒有將依托事業(yè)單位舉辦的民非組織納入，所以在采購方面特別要引起關(guān)注。參照機關(guān)事業(yè)單位實行政府采購，或者建立詢價機制、合同的談判和采購執(zhí)行分離都是有效的控制手段。此外，對于重大支出事項要由辦公會形成集體決策的記錄，注明可行性與支出的必要性，尤其是對于接受款項的支出要嚴格按照捐助合同的條款開支。不能使民非組織的財務(wù)管理區(qū)別于事業(yè)單位的財務(wù)制度，存在兩套標準，造成財務(wù)管理上的漏洞和缺陷。只有將內(nèi)控的得到有效執(zhí)行，才能對財務(wù)管理的規(guī)范化提供支撐，否則，財務(wù)管理制度形同虛設(shè)。

4.從監(jiān)管上，建立主管業(yè)務(wù)部門、財政審計部門定期審查機制

在民非組織中，必要的審查機制可以促進財務(wù)管理的規(guī)范化建設(shè)。由主管部門定期進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)特別是定期舉辦規(guī)范化賬務(wù)處理的培訓(xùn)是必不可少的，同時年終對本年度財務(wù)進行審計，提出整改措施和意見都會有利于提高民非組織的財務(wù)管理水平。財政、審計部門要對占用公共資源開展業(yè)務(wù)的民非組織進行必要的延伸審計，做到與財政資金有關(guān)聯(lián)的所有單位和個人審計全覆蓋，對轉(zhuǎn)嫁支出、管理費用過大、隱藏收入搞 小金庫 、假借政府之名搞沒有實質(zhì)內(nèi)容的培訓(xùn)會議的單位和個人要一查到底，做到財政審計的 零死角 ，確保資金安全和使用效益。