陶理云

（廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局機(jī)關(guān)服務(wù)中心 廣東 廣州）

一、行政事業(yè)單位公務(wù)接待費(fèi)開支現(xiàn)狀及原因分析

1.行政事業(yè)單位公務(wù)接待費(fèi)開支現(xiàn)狀

（1）虛假開支：分票據(jù)虛假和業(yè)務(wù)虛假兩種。票據(jù)虛假指虛假業(yè)務(wù)虛假發(fā)票，業(yè)務(wù)未發(fā)生但由于個(gè)別人利益熏心，采用虛開發(fā)票套取單位資金；另一種業(yè)務(wù)真實(shí)但由于辨識(shí)問題取得了虛假票據(jù)入賬。

（2）超標(biāo)準(zhǔn)開支：按照財(cái)政部1998 年制定的《行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費(fèi)列支管理規(guī)定》中第三條第一款規(guī)定 地方各級(jí)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)招待費(fèi)的開支標(biāo)準(zhǔn)，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，但不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中公務(wù)費(fèi)的2% 。但大多數(shù)行政事業(yè)單位列支比例均在10% 15%之間，甚至個(gè)別單位達(dá)到20% 25%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出規(guī)定比例，超標(biāo)準(zhǔn)開支現(xiàn)象普遍。

（3）隨意性開支：部分單位接待費(fèi)列支內(nèi)容名目繁多，五花八門，如煙酒、禮品、食品、土特產(chǎn)等，利用接待費(fèi)科目請(qǐng)客送禮現(xiàn)象普遍，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，滋生腐敗，影響政府公信力。

（4）轉(zhuǎn)移開支：一是通過賬務(wù)處理隱匿招待費(fèi)開支數(shù)額，如以辦公用品、食品材料、工程維修等本單位主要成本項(xiàng)目變相列支接待費(fèi)；二是向下屬單位攤派轉(zhuǎn)嫁接待支出。

2.原因分析

（1）意識(shí)風(fēng)氣頑固積留。中國自古以來泱泱大國禮儀之邦，來而不往非禮矣，公務(wù)接待公款吃喝由來已久。秦始皇建郡縣制以后,官場(chǎng)就出現(xiàn)了接風(fēng)餞別等宴會(huì)?！稘h書》記載,西漢后期,政局屢變,地方官調(diào)動(dòng)頻繁,吏或居官數(shù)月而退,送故迎新,交錯(cuò)道路。，宋朝時(shí)，政府曾明文規(guī)定 凡點(diǎn)檢或商議公事、出郊勸農(nóng)等，皆準(zhǔn)公筵，北宋朱彧于《萍州可談》記：杭州城極為繁華，因此北宋中央派赴該路的監(jiān)司，大多在城內(nèi)設(shè)立辦事處，這個(gè)去了那個(gè)又來，以至杭州政府得專門安排一員副職陪他們吃喝玩樂。至明清時(shí)接待排場(chǎng)之風(fēng)達(dá)頂峰，公費(fèi)吃喝成為官場(chǎng)公務(wù)接待之常態(tài)，這從明代葛惠儂《宦海風(fēng)波》及清代汪輝祖《學(xué)治臆說》等著作中可觀之一二。

（2）政策不明確、未完善。一是國家出臺(tái)一系列關(guān)于公務(wù)接待政策尚有模糊地帶，縱觀1998 年、2006 年、2013 年相繼出臺(tái)的一系列公務(wù)接待管理辦法，雖然在開支比例、接待細(xì)節(jié)、報(bào)備程序、住宿標(biāo)準(zhǔn)等給予了明確規(guī)定，但在餐費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上未予明確，使得民間俗稱 一頓飯吃掉一頭牛，一屁股坐跨一棟樓 。二是各行業(yè)各部門頒布的政策尚有灰色地帶，存靈活操作空間：公務(wù)接待目的多為單位業(yè)務(wù)或私人業(yè)務(wù)，如爭(zhēng)取專項(xiàng)資金、稅收優(yōu)惠、銀行貸款、個(gè)人仕途等，究其原因?yàn)楦鞣N政策的頒布實(shí)施存有不同的靈活操作空間。

（3）缺乏高效有力的監(jiān)督機(jī)制。近年來，國家雖然出臺(tái)一系列的公務(wù)接待管理辦法，也規(guī)定了相關(guān)懲治條例，2013 年新修訂頒布的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第二十條各級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將國內(nèi)公務(wù)接待工作納入問責(zé)范圍。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國內(nèi)公務(wù)接待違規(guī)違紀(jì)行為的查處，嚴(yán)肅追究接待單位相關(guān)負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人的黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任并進(jìn)行通報(bào)，涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任 。

二、公務(wù)接待費(fèi)改革進(jìn)程及優(yōu)弊端分析

1.公務(wù)接待歷史政策

（1）1998 年《行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費(fèi)列支管理規(guī)定》中第三條第一款規(guī)定 地方各級(jí)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)招待費(fèi)的開支標(biāo)準(zhǔn)，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，但不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中公務(wù)費(fèi)的2% 。首次對(duì)行政事業(yè)單位接待費(fèi)開支比例做了明確規(guī)定。

（2）2006 年《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》頒布，首次從接待細(xì)節(jié)、接待方式、懲治辦法給予了相關(guān)規(guī)定。

（3）2013 年新修訂的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》進(jìn)一步明確了審批程序、報(bào)銷手續(xù)、住宿標(biāo)準(zhǔn)、接待細(xì)節(jié)、懲治措施等內(nèi)容。

優(yōu)點(diǎn)：操作空間縮小，接待及報(bào)銷程序復(fù)雜化對(duì)行政事業(yè)單位公務(wù)接待起到了有效的規(guī)范作用。弊端：餐費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及懲治細(xì)則不明確，實(shí)際執(zhí)行尚存操作空間，一定程度上影響了政策執(zhí)行力。如辦法要求被接待對(duì)象須向接待單位交納一定的伙食費(fèi)，實(shí)際操作中較難執(zhí)行。

2.預(yù)決算公開

（1）2011 年5 月4 日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算公開工作。提出 中央財(cái)政2010年度行政經(jīng)費(fèi)支出決算總額和 三公 經(jīng)費(fèi)決算總額，經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后公開。中央各部門要公開本部門2010 年度 三公 經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011 年 三公 經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況 。

（2）2012 年財(cái)政部部長謝旭人在全國政府信息公開工作電視電話會(huì)議上指出，進(jìn)一步加大中央決算公開工作力度。在做好2011 年中央決算公開的同時(shí)，要重點(diǎn)加大中央部門決算公開力度，參照2012 年中央部門預(yù)算公開的做法，細(xì)化公開2011 年中央部門決算，同年6 月中央單位首次拉開了公開 三公 經(jīng)費(fèi)的大幕。

（3）2013 年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省以下預(yù)決算公開工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2013〕309 號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)了公開范圍、公開比例、公開具體表格及內(nèi)容。

（4）2015 年1 月1 日，根據(jù)中華人民共和國第十二號(hào)主席令，新預(yù)算法實(shí)施，要求預(yù)算公開做到全面、透明、權(quán)威，并將 人大批準(zhǔn)預(yù)算之后20 天內(nèi)所有的項(xiàng)目必須向全社會(huì)公開 以法律形式明確。

優(yōu)點(diǎn)：預(yù)決算公開推進(jìn)從以往的一紙通知上升到以法律形式明確下來并強(qiáng)制執(zhí)行，是提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平的重要舉措。通過建立預(yù)決算公開制度，便于人大能夠代表人民更清晰地審視預(yù)算單位的開支水平尤其民眾最關(guān)注的三公經(jīng)費(fèi)問題，對(duì)行政事業(yè)單位公務(wù)接待規(guī)范管理有著重大的積極的意義。弊端：預(yù)決算公開雖起到了一定積極的作用，但公開數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性無從查證。

三、公務(wù)接待改革建議淺析

1.豎立正直風(fēng)氣，改變落后意識(shí)

首先在意識(shí)方面豎立領(lǐng)導(dǎo)干部浪費(fèi)可恥、節(jié)儉可貴精神，除必要的公務(wù)接待之外，努力杜絕或減少不必要的接待，養(yǎng)成個(gè)人辦事不動(dòng)用公款，全社會(huì)上上下下形成公平、公開、正直的良好社會(huì)風(fēng)氣。從教育入手，從自身做起，從輿論報(bào)道多豎立正面典型做起，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會(huì) 自行、自覺、自律。常言道：當(dāng)官不為民做主，不如回家賣白薯，作為人民領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)該 自行做好本職工作，全心全意為人民服務(wù)，自覺 保持清正廉潔、作風(fēng)正派的工作作風(fēng)，自律 認(rèn)真遵守黨紀(jì)黨規(guī)，嚴(yán)格依法辦事，不濫用職權(quán)、不貪贓枉法，只有這樣才能做一名合格的官員，只有這樣才能深得人民支持與愛戴。

2.加強(qiáng)體制建設(shè)，完善配套政策

（1）改革預(yù)算體制，卡住開支源頭。

①將所有預(yù)算資金視同財(cái)政資金管理：當(dāng)前各行政事業(yè)單位除財(cái)政撥款收入外，事業(yè)收入、經(jīng)營收入、其他收入等名目繁多，所占比例不小，而國家對(duì)接待費(fèi)管理僅對(duì)財(cái)政性資金開支有嚴(yán)格的限制，未對(duì)非財(cái)政撥款收入開支的接待費(fèi)做詳細(xì)規(guī)定，使得各單位接待費(fèi)統(tǒng)計(jì)及信息公開均以財(cái)政支出作口徑。因此為全面治理②公務(wù)接待須將全資金口徑開支的接待費(fèi)統(tǒng)一納入預(yù)算。

公務(wù)接待以專項(xiàng)預(yù)算固定：行政事業(yè)單位應(yīng)安排一定的公務(wù)接待預(yù)算做為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從總預(yù)算支出中按規(guī)定撥付不超公用經(jīng)費(fèi)的2%，年中按核定的預(yù)算執(zhí)行，超支不補(bǔ)，年終決算就此項(xiàng)開支詳細(xì)情況，重點(diǎn)針對(duì)接待人次、接待標(biāo)準(zhǔn)、接待對(duì)象、接待內(nèi)容等進(jìn)行專項(xiàng)說明，這一措施將改變以往公用經(jīng)費(fèi)只重大盤子一鍋混而忽視的局面。目前大多數(shù)國家和地區(qū)雖沒有專門的的接待經(jīng)費(fèi)，但總的開支預(yù)算議會(huì)審核極其嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行相當(dāng)嚴(yán)格，如香港、加拿大、美國、日本等國家(地區(qū))均可按議會(huì)審閱通過的預(yù)算按規(guī)定開支一定比例的公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)，一般不允許超支，否則須提交議會(huì)審議通過或自行承擔(dān),因此各國(地區(qū))均把預(yù)算執(zhí)行做為每個(gè)公職人員的職責(zé)。

③取消公務(wù)接待預(yù)算：即行政事業(yè)單位預(yù)算不安排此項(xiàng)資金，轉(zhuǎn)化成貨幣補(bǔ)貼形式按一定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給公職人員，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用。目前新加坡、瑞士、印度等國家預(yù)算中均未安排公務(wù)接待開支，或即使安排也只針對(duì)外賓，國內(nèi)基本不安排公務(wù)接待。新加坡公務(wù)員均有較高的薪資，足夠他們保持廉潔的同時(shí)能夠體面的生活，且國家對(duì)公務(wù)接待的嚴(yán)格條例也使得公職人員盡量避免公務(wù)宴請(qǐng)，寧愿自己掏錢買單自然節(jié)約了。在瑞士，公職人員均拿到一定的補(bǔ)貼，因此自行解決飲食已成常態(tài)。

（2）嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)事中監(jiān)督。2013 年頒布的《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待管理?xiàng)l例》從接待審批、接待細(xì)節(jié)、報(bào)銷手續(xù)給予了細(xì)化和明確的規(guī)定，特別在接待審批及報(bào)銷手續(xù)方面，如第七條 接待單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定的接待范圍，嚴(yán)格接待審批控制，對(duì)能夠合并的公務(wù)接待統(tǒng)籌安排。無公函的公務(wù)活動(dòng)和來訪人員一律不予接待，接待費(fèi)報(bào)銷憑證應(yīng)當(dāng)包括財(cái)務(wù)票據(jù)、派出單位公函和接待清單。，改變了以往只靠一張餐費(fèi)發(fā)票就可報(bào)銷的財(cái)務(wù)管理模式，對(duì)于接待事項(xiàng)更公開透明便于監(jiān)督，對(duì)于公務(wù)接待治理起到了至關(guān)重要的作用。但界于行政事業(yè)單位每年的財(cái)政資金預(yù)算須年底執(zhí)行完畢，因此實(shí)際操作中各單位除公函外也有部分使用經(jīng)單位內(nèi)部審批的電話記錄作為報(bào)銷憑證，如果沒有后續(xù)的懲治措施，對(duì)于政策的執(zhí)行將打折扣。另外規(guī)定中要求報(bào)銷所附接待清單只是單位內(nèi)部填制單據(jù)，信服力弱，若使用商家原始清單將更清晰地顯示接待過程，并且更具有信服力。

（3）完善政策體制，杜絕暗箱操作。

①確定接待餐費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)行的管理辦法對(duì)住宿標(biāo)準(zhǔn)、陪餐人數(shù)進(jìn)行了明確，但對(duì)接待餐標(biāo)未予明確，另外只規(guī)定了不得使用高檔煙酒，因此報(bào)銷時(shí)無法控制餐費(fèi)金額，高標(biāo)準(zhǔn)及高低檔難以界定，建議參照出國公雜費(fèi)補(bǔ)助按省份確定餐費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確高低檔標(biāo)準(zhǔn)及使用上限，從細(xì)節(jié)堵住借公務(wù)接待大吃大喝的漏洞。

②各級(jí)政府部門應(yīng)建立完善的體制制度：當(dāng)前各政府部門頒布下發(fā)的部分政策在實(shí)際執(zhí)行中存在靈活操作空間，如前述的征收稅率，雖然定量給出了數(shù)據(jù)，但各稅率核定標(biāo)準(zhǔn)存有定性因素，極易人為操控。因制度存在漏洞，各政府部門公共權(quán)利被個(gè)別人認(rèn)為是自己私有專有之物，可以隨意使用，導(dǎo)致公務(wù)接待亂象層出不窮，無法根絕。在瑞士，國家法律法規(guī)健全，部門職責(zé)分工都規(guī)定的相當(dāng)明確，因此各自治州區(qū)都具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，極少有上級(jí)調(diào)研或視察情況。

（4）細(xì)化獎(jiǎng)懲細(xì)則，落實(shí)責(zé)任追究制度。當(dāng)前社會(huì)體制及人文理念下，細(xì)化獎(jiǎng)懲細(xì)則對(duì)公務(wù)接待政策的執(zhí)行將起到關(guān)鍵作用。如現(xiàn)有公務(wù)接待預(yù)算體制下，除規(guī)定不允許超支外，可規(guī)定按節(jié)約額度給予單位一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，并轉(zhuǎn)化成績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的一種規(guī)定上限予以發(fā)放。細(xì)化違規(guī)懲治細(xì)則，可考慮是否與個(gè)人工作崗位掛勾或以貪污受賄罪寫入刑法。在意大利，違規(guī)接待視做貪污罪，只要有人舉報(bào)或查實(shí)即定罪；在德國和新西蘭，一旦發(fā)現(xiàn)公職人員違規(guī)接待經(jīng)查實(shí)，將一律辭退。以明確的獎(jiǎng)懲細(xì)則鼓勵(lì)節(jié)約，杜絕浪費(fèi)。

3.建立監(jiān)督體制，促進(jìn)信息公開

建立健全完善的監(jiān)督體制，將信息公開與政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、民眾監(jiān)督結(jié)合起來，對(duì)治理公務(wù)接待會(huì)起到重要作用。

（1）以預(yù)決算公開為基礎(chǔ)，促進(jìn)公務(wù)接待公開透明。從2011 年到2013 年國家對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)決算公開提出了更為明確的要求，各部委也分別在單位門戶網(wǎng)站公開了單位收支預(yù)決算數(shù)據(jù)，通讀報(bào)告，尚存在數(shù)據(jù)籠統(tǒng)、解釋模糊等不足，對(duì)公務(wù)接待的詳細(xì)情況無從查證。在國外，從預(yù)算到實(shí)際開支，每一筆詳細(xì)數(shù)據(jù)都在互聯(lián)網(wǎng)公布，如接待對(duì)象、接待人數(shù)、接待標(biāo)準(zhǔn)、接待用餐等信息，違規(guī)與否一目了然。

（2）以政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督為手段，促使公務(wù)接待向標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化發(fā)展。監(jiān)督對(duì)治理公務(wù)接待亂象起到至關(guān)重要的作用，這分為政府審計(jì)監(jiān)督及非政府組織如媒體輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。審計(jì)部門對(duì)公務(wù)接待的監(jiān)督從2013 年起做為審計(jì)報(bào)告披露的重要信息，是現(xiàn)階段對(duì)行政事業(yè)單位監(jiān)督的主要方式，也是規(guī)范行政事業(yè)單位公務(wù)接待的重要手段，促使行政事業(yè)單位公務(wù)接待向規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。2014 年審計(jì)署署長劉家義做2013 年中央單位預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告時(shí)，指出部分單位公務(wù)接待存在的違規(guī)情況，這說明作為國家最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告對(duì)規(guī)范行政事業(yè)單位公務(wù)接待起到了至關(guān)重要的作用。

社會(huì)監(jiān)督如媒體輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督起著越來越重要的作用，隨著國家反腐力度的加強(qiáng)，越來越多的媒體自愿加入到了反腐大軍，珠海紅酒事件 、上海踩踏事件 等因公款吃喝被革職案例的不斷曝光對(duì)遏制公職人員大吃大喝現(xiàn)象起到了震懾作用。

綜上所述，體制完善與否需看政策執(zhí)行結(jié)果，政策執(zhí)行結(jié)果需要各方監(jiān)督參與，治理當(dāng)前公務(wù)接待存在的亂象還需綜合治理，多管齊下，任何一種治理方式都存在著弊端，取長補(bǔ)短，如此行政事業(yè)單位才會(huì)回歸公共服務(wù)之本職。

1.黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待管理辦法.人民日?qǐng)?bào)，2013-12-9.

2.毛苑穎.古今中國職務(wù)消費(fèi)對(duì)比研究.天津大學(xué)，2010.