管新華 崔言香

（南京師范大學(xué)，江蘇南京210023）

新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨高度關(guān)注法治，其中里程碑式的成果就是從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”到十五大將“依法治國(guó)”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。作為黨的歷史上首次將“依法治國(guó)”作為會(huì)議主題的中央全會(huì)，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)所闡述的一系新觀點(diǎn)、新論斷，將有利于解決全面建成小康社會(huì)、深化改革進(jìn)程中所出現(xiàn)的一系列重大問(wèn)題，對(duì)完成黨執(zhí)政興國(guó)的歷史使命具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

一、以精細(xì)化、民主化為目標(biāo)全面提升立法水平，夯實(shí)依法治國(guó)的基礎(chǔ)工程

接續(xù)黨的十八屆三中全會(huì)近一年來(lái)的法治改革，黨的四中全會(huì)在總結(jié)改革成果的同時(shí)也有了新的思考。隨著我國(guó)憲法法律體系的不斷完善，“有法可依”已不再是問(wèn)題，而關(guān)鍵在于如何提高法的質(zhì)量，使立法與改革決策相銜接，真正發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。因而，黨的十八屆四中全會(huì)將憲法改革的重點(diǎn)放在了立法上，在強(qiáng)調(diào)完善立法體制的同時(shí)還提出了推進(jìn)立法精細(xì)化、民主化等一系列新的論斷。

（一）以立法體制的改革完善和創(chuàng)新為抓手全面改進(jìn)立法工作

立法體制作為國(guó)家政治體制的重要組成部分，其核心在于立法權(quán)限的劃分。針對(duì)我國(guó)立法工作中存在的一些立法權(quán)限劃分不明、立法主體利益傾向化等問(wèn)題，十八屆四中全會(huì)在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，對(duì)人大、政府立法主體及立法權(quán)力邊界作出了一系列新規(guī)定。

首先，強(qiáng)調(diào)人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法工作的體制機(jī)制。立法是一項(xiàng)專業(yè)性及綜合性很強(qiáng)的工作，在全面深化改革的新時(shí)期，人大立法工作要變被動(dòng)為主動(dòng)，改變部門報(bào)什么就立什么的被動(dòng)局面，要以改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題為導(dǎo)向，掌握立法項(xiàng)目的主動(dòng)性，這樣才能夠?qū)⒘⒎ㄅc改革決策銜接起來(lái)。

其次，完善政府重要行政管理法律法規(guī)的起草機(jī)制，讓公民進(jìn)一步參與到政府的立法過(guò)程中，這樣既有利于發(fā)揮政府在立法工作中協(xié)調(diào)作用，明晰其法定責(zé)任，也有利于增強(qiáng)政府規(guī)章制度的合法性及民主性。對(duì)于比較棘手的立法權(quán)力邊界問(wèn)題，四中全會(huì)《決定》提出，明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化，完善重要立法事項(xiàng)的溝通機(jī)制，加強(qiáng)立法解釋工作等。四中全會(huì)對(duì)立法體制的這一完善將對(duì)形成完備的法律法規(guī)體系，提高立法質(zhì)量，解決新形勢(shì)下立法工作中存在的突出問(wèn)題發(fā)揮重要的作用。

（二）推進(jìn)立法科學(xué)化、民主化，制定中國(guó)特色社會(huì)主義“良法”

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家立法步入正軌，立法隨改革而不斷完善。黨的十八大及三中全會(huì)都對(duì)提高立法質(zhì)量做出了明確要求?！胺墒侵螄?guó)之重器，良法是善治之前提”則是十八屆四中全會(huì)提出的一個(gè)新穎且重要的論斷，“良法”一詞也是首次出現(xiàn)在黨的重要文件中。

對(duì)于怎樣制定“良法”這一命題黨的十八屆四中全會(huì)給予了補(bǔ)充：建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化；健全溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商，推進(jìn)立法民主化。作為科學(xué)立法的重要內(nèi)容，精細(xì)化立法是保證法律法規(guī)可操作性的有效途徑，加強(qiáng)立法項(xiàng)目征集審批及立法過(guò)程的精細(xì)化將對(duì)增強(qiáng)法治體系的合理性及全面性產(chǎn)生重要作用。而開(kāi)展立法協(xié)商則進(jìn)一步拉近了立法與公民的距離，使立法工作更接地氣，這不僅可以凝聚社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，也是人民當(dāng)家作主的進(jìn)一步體現(xiàn)，匯入了更多的民主意識(shí)。

二、健全決策機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，建設(shè)法治政府

行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行法律法規(guī)的重要主體和基層普法的重要承擔(dān)者，其行政行為直接關(guān)系到依法治國(guó)方略的貫徹實(shí)施，在建設(shè)法治中國(guó)、構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。如果政府在守法、用法等方面出現(xiàn)問(wèn)題，將直接影響到我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程。因此，習(xí)近平總書(shū)記曾鮮明地提出堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的重要思想，將構(gòu)建合格法治政府作為法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

總結(jié)以往政府改革經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，在行政權(quán)力實(shí)施與監(jiān)督方面出現(xiàn)的問(wèn)題最多也最為棘手，因此，十八大及其三中全會(huì)在政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革與權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督方面做出了若干決定。這次四中全會(huì)在總結(jié)以往政府改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在對(duì)政府行政執(zhí)法體制改革及權(quán)力制約監(jiān)督方面作出補(bǔ)充的同時(shí)，也對(duì)政府的決策機(jī)制及執(zhí)法方面提出了一些新舉措，這也是此次會(huì)議的重要亮點(diǎn)之一。

（一）建立重大決策審查機(jī)制與終身?yè)?dān)責(zé)制度，健全依法決策機(jī)制

雖然我國(guó)有關(guān)政府行政的法律條文一直在不斷完善，但有些政府機(jī)關(guān)為了爭(zhēng)取形象政績(jī)，所謂“決策拍腦袋，執(zhí)行拍胸脯，走人拍屁股”的“三拍”現(xiàn)象依舊會(huì)時(shí)常出現(xiàn)，不僅如此，本應(yīng)及時(shí)依法作出的決策卻一拖再拖、消極決策等行政詬病也屢見(jiàn)不鮮。公民權(quán)益得不到切實(shí)的保障，歸根結(jié)底還是在于決策和執(zhí)法方面存在一些問(wèn)題。

因此，十八屆四中全會(huì)提出健全政府依法決策機(jī)制，實(shí)行政府法律顧問(wèn)制度，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法；同時(shí)，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)一些決策嚴(yán)重失誤、造成惡劣影響的領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)人員追究其終身責(zé)任。這些機(jī)制體制的健全完善不僅有利于政府在制定決策時(shí)嚴(yán)于律己，遵法守法，進(jìn)一步提升政府決策的合法性、科學(xué)性與民主性，做到重大改革于法有據(jù)、決策和立法緊密銜接，使政府自身的改革與建設(shè)能夠主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人民大眾的需要，也能夠促使行政人員增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，避免責(zé)任推諉、失職瀆職現(xiàn)象，從而進(jìn)一步規(guī)范行政決策行為。

（二）嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高行政執(zhí)法能力與水平

形勢(shì)的發(fā)展、環(huán)境的變化、事業(yè)的開(kāi)拓、人民的期待都對(duì)執(zhí)法工作提出了新的更高要求。因此，要建設(shè)更具公信力的合格法治政府，關(guān)鍵還在于政府如何將決策落實(shí)到日常管理中去，在執(zhí)法過(guò)程中能真正做到公平、公正、文明。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》在政府執(zhí)法的細(xì)節(jié)方面提出了一些新要求。一方面加大關(guān)乎人民切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度，量化、細(xì)化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法效率與規(guī)范化水平；同時(shí)還要落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)懲違法腐敗執(zhí)法行為。這一系列新要求的提出，在轉(zhuǎn)變政府執(zhí)法理念、增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍素養(yǎng)與細(xì)化政府執(zhí)法程序的同時(shí)，也有利于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的制約監(jiān)督，提高政府的純潔性與合法性，使其真正做到“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”。

三、健全普法宣傳機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念

法治中國(guó)的建設(shè)最終還要落實(shí)到法治社會(huì)的層面，社會(huì)的法治化程度也是衡量法治建設(shè)成敗的重要標(biāo)尺。因此，十八大以來(lái)黨中央將法治社會(huì)的建設(shè)納入了推進(jìn)中國(guó)法治化進(jìn)程的重大部署中，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)管理方式，促進(jìn)依法治理。十八屆四中全會(huì)則在此基礎(chǔ)上將重點(diǎn)放在了社會(huì)意識(shí)形態(tài)上，在弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神、增強(qiáng)全民法治觀念方面展現(xiàn)出一些新理念。

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，凝聚全民力量，抓好基層的法治建設(shè)，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。而最為突出的一點(diǎn)就是將法治教育首次納入國(guó)民教育體系中，此次普法力度前所未及。

十八屆四中全會(huì)要求黨和政府必須堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)進(jìn)程中需長(zhǎng)期執(zhí)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，深入開(kāi)展一些形式多樣、內(nèi)容豐富的法律知識(shí)普及宣傳教育活動(dòng)，幫助公民樹(shù)立法律意識(shí)，引導(dǎo)公民自覺(jué)學(xué)法、懂法、守法、用法。同時(shí)，法治教育要從青少年抓起，十八屆四中全會(huì)不僅將憲法法律列入黨校、行政學(xué)院等的學(xué)習(xí)內(nèi)容中，還將其納入國(guó)民教育體系中，在中小學(xué)也設(shè)立相關(guān)的法律知識(shí)課程，這就意味著法治教育將發(fā)展成為一種全民性及全程性教育，使每一位公民在不同階段都能接受到不同程度的法治教育，培養(yǎng)其法治觀念及遵法守法意識(shí)。與此同時(shí)，專業(yè)性比較強(qiáng)的法治教育的納入必然會(huì)給國(guó)民教育帶來(lái)一些新問(wèn)題，也給學(xué)校的教學(xué)理念及其體制的改革提出了新要求。應(yīng)對(duì)這一新形勢(shì)，適應(yīng)這一新改革，一方面在加強(qiáng)相關(guān)法律制度保障、提高全社會(huì)學(xué)法用法主動(dòng)性與積極性的同時(shí)，還需要學(xué)校這一重要主體在教師隊(duì)伍、課程體系及教育實(shí)踐方面作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整完善，使法治教育能夠真正有意義地得以落實(shí)。

當(dāng)前，我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們黨所面臨的困難、挑戰(zhàn)之多也是前所未有的。一方面，我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，我們距離全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)還很遠(yuǎn)，深化改革的過(guò)程中還存在著許多亟待解決的問(wèn)題，推進(jìn)依法治國(guó)的現(xiàn)代化治理戰(zhàn)略便顯得尤為緊迫。而另一方面，經(jīng)過(guò)多年的探索，我國(guó)在推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，使我們有條件有能力從制度上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和具體規(guī)劃。因此，我們必須抓住時(shí)機(jī)，審時(shí)度勢(shì)，堅(jiān)定信心，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹十八大以來(lái)尤其是四中全會(huì)作出的一系列決定，領(lǐng)會(huì)憲法的精神內(nèi)涵，落實(shí)法治的新要求，力求為實(shí)現(xiàn)中國(guó)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力的法律保障。

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