王海軍 簡小鷹

國家與社會互動:現(xiàn)代社會組織體制的構(gòu)建及實證研究
——以北京社會組織建設(shè)管理為例①

王海軍 簡小鷹

黨的十八大提出“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的內(nèi)涵意義,十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制,激發(fā)社會組織活力”。在此背景下,借鑒西方學術(shù)界以“國家與社會關(guān)系”框架對社會組織的理論研究成果,同時梳理了中國社會組織的本土化研究進展,提出超越二元對立的“國家與社會良性互動”分析框架,闡釋了構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的學理可能性,并結(jié)合北京社會組織建設(shè)管理實踐分析了形成現(xiàn)代社會組織體制的現(xiàn)實基礎(chǔ)和制約因素及其社會組織發(fā)展的內(nèi)生機制,從而提出構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的基本路徑。

國家與社會良性互動;現(xiàn)代社會組織體制;內(nèi)生機制;路徑

從黨的十八大提出“加快形成現(xiàn)代社會組織體制”作為社會體制的改革目標,到《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“改革社會組織管理制度”,再到十八屆三中全會提出的“創(chuàng)新社會治理體制,激發(fā)社會組織活力”,黨和國家對社會組織的重視程度前所未有,社會組織已成為國家治理的重要主體。因此,對我國科學構(gòu)建社會組織理論,加強理論指導和支持提出了新的要求,本文從“國家與社會互動”的理論視角和實證的維度展開對現(xiàn)代社會組織體制構(gòu)建的研究,具有重要的政策意義和理論意義。

一、研究背景及問題的提出

(一)相關(guān)文獻回顧及問題的提出

黨的十八大提出“加快形成現(xiàn)代社會組織體制”后,引起了學界的關(guān)注,王名、張嚴冰等學者從政策解讀的層面分析了十八大報告有關(guān)社會建設(shè)的重要思想,從宏觀層面闡釋了我國現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)的戰(zhàn)略目標和主要任務(wù)[1]。李培林也是從宏觀的角度分析了我國社會組織體制的歷史背景和改革開放以來我國社會組織體制的變化,主張通過體制內(nèi)改革和體制外發(fā)展雙軌驅(qū)動來構(gòu)建我國現(xiàn)代社會組織體制[2]。還有楊麗等學者從戰(zhàn)略、理論、建議與思考等方面對現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)進行了探討[3]。從國家層面來看,2013年3月全國人大通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“改革社會組織管理制度”,明確了社會組織管理制度改革的任務(wù),有了一個宏觀的指導思路。從政策創(chuàng)制層面看,民政部與有關(guān)部門共同擬定了國家層面社會組織管理制度改革方案;對《社會團體登記管理條例》的修訂正在按計劃推進;四類社會組織直接登記辦法等配套規(guī)章政策也在加緊研究制定之中[4]。

從上面的綜述可以看出,無論是學界層面,還是國家層面,都是從政策解讀的角度和國家的宏觀角度來研究和推進現(xiàn)代社組織體制的建立,缺乏從社會組織實際現(xiàn)狀的角度論證建立現(xiàn)代社會組織體制的可行性?！靶纬涩F(xiàn)代社會組織體制”作為社會體制改革的一個理想目標在我國現(xiàn)階段被提出,有其理念層面的意義,其背后的理論邏輯和理論支撐是什么,這一理想目標的提出是否順應(yīng)了我國社會組織發(fā)展實踐的需求,是否具備建立現(xiàn)代社會組織體制的條件等,都需要做出理論層面的回應(yīng)以及當前社會組織發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)的實證。就目前的研究來看,構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的全面系統(tǒng)的理論研究還很少,從微觀層面結(jié)合社會組織發(fā)展實際現(xiàn)狀的實證研究也較少。

(二)研究思路及選擇北京社會組織建設(shè)管理為實證分析對象

本項研究以黨的十八大提出的“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的內(nèi)涵意義為理論分析起點,梳理西方經(jīng)典社會理論對社會組織的闡釋以及基于中國經(jīng)驗的社會組織本土化研究成果,構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的理論框架,論證建立現(xiàn)代社會組織體制的學理可能性,以此理論框架轉(zhuǎn)化為可操作的分析指標,展開對北京社會組織建設(shè)管理的實證分析,考察了形成現(xiàn)代社會組織體制的現(xiàn)實基礎(chǔ)和制約因素,在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的基本路徑。

2012年北京社會組織總量為7 984個,同比增長6.2%,其中,市級社會組織1 831個,同比增長7.7%,區(qū)縣社會組織6 153個,同比增長5.8%。北京備案社區(qū)社會組織達11 198個,同比增長27.9%,覆蓋全市213個街道、2 007個社區(qū)。[5]選擇北京社會組織建設(shè)管理實踐為案例開展研究,基于如下考慮:一是北京社會組織發(fā)展迅速,從2007年的5 943個發(fā)展到2012年的7 984個,增長了34.36%,社會組織活動領(lǐng)域不斷擴大,發(fā)揮的作用不斷增大,積極參與服務(wù)民生行動,2012年全市社會組織圍繞與民生相關(guān)的十二個領(lǐng)域開展項目達到5 504個[5]。與政府互動合作較多,具有典型性和代表性;二是政府積極探索創(chuàng)制促進社會組織發(fā)展的政策環(huán)境,取得的一些經(jīng)驗不僅是形成現(xiàn)代社會組織體制的基礎(chǔ),也具有其他地區(qū)借鑒和推廣的價值;三是北京有相對較全面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和案例,便于準確深入分析建立現(xiàn)代社會組織體制的現(xiàn)實基礎(chǔ)和制約因素;四是在對北京社會組織建設(shè)管理實證分析的基礎(chǔ)上,探究了社會組織發(fā)展的內(nèi)生動力機制,以此回應(yīng)提出建立現(xiàn)代社會組織體制符合時代發(fā)展要求。

二、構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的理論分析框架——基于國家與社會關(guān)系視角

“國家與社會”理論于20世紀90年代被重新引人學界,得到了廣泛關(guān)注和運用。作為一個具有內(nèi)在聯(lián)系而又具有張力的分析框架,“國家與社會”理論無疑是西方學者對西方國家工業(yè)革命前后社會政治變革的思考的結(jié)果[6]。引入“國家與社會”分析框架是為了構(gòu)建具有本土化經(jīng)驗、有中國特色的社會組織理論,需要借鑒國外相關(guān)理論的優(yōu)秀成果,以探尋社會組織產(chǎn)生發(fā)展的理論根源和歷史路徑,有助于更好地為當前構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制提供理論解釋和理論指導。

(一)西方經(jīng)典社會理論關(guān)于社會組織的闡釋及借鑒

經(jīng)梳理西方社會理論中“國家與社會關(guān)系”框架的研究應(yīng)用,大致可分三種理論視角,分別闡述如下。

1.公民社會理論

公民社會理論是西方學術(shù)界研究的一個熱門議題,洛克、潘恩、托克維爾等公民社會理論家從公民社會獨立于政治國家的角度,極力主張公民社會與政治國家的分離,以公民社會的力量來制約國家權(quán)力。哈貝馬斯認為公民社會是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而形成的獨立于國家和私人領(lǐng)域的公共領(lǐng)域[7]。還有很多學者主張把公民社會看成是介于國家與經(jīng)濟領(lǐng)域之間的一個社會領(lǐng)域,將經(jīng)濟領(lǐng)域從公民社會中分離出來,形成了“國家-市場-社會”三分觀點,他們更加重視公民社會的制度化和組織化特征,傾向于把公民社會理解為各種私人的自治組織的聯(lián)合體。

2.第三部門理論

西方學術(shù)界對第三部門存在的理論解釋有兩種代表性的觀點:一是市場失靈∕政府失靈理論,認為市場無法提供公共物品,而政府在提供公共物品時也存在不足,第三部門的存在是為了彌補市場或政府在提供公共物品時所表現(xiàn)出來的缺陷。盡管在一定情況下,也會出現(xiàn)志愿失靈的情況,但是其對解決市場失靈與政府失靈具有重要的作用。二是合約失靈論,認為第三部門是一種降低監(jiān)督成本的替代性制度安排,第三部門的非營利性能夠極大地彌補合約失靈,從而能夠維護社會個體的利益。公民社會理論與第三部門理論具有深刻的關(guān)聯(lián)性,二者都可以應(yīng)用到有關(guān)現(xiàn)代社會組織的分析過程。第三部門是構(gòu)成公民社會的主要領(lǐng)域,而本文重點關(guān)注的社會組織就是第三部門的重要力量。

3.治理理論

從西方學者對治理的概念界定可看出:一是除政府外,社會組織等部門在治理中應(yīng)發(fā)揮作用,倡導社會管理的多元化格局;二是強調(diào)“有限政府”“責任政府”,重新定位政府角色和職能,政府應(yīng)把社會組織能辦好的事務(wù)交給社會組織去做;三是在公共管理領(lǐng)域里,政府部門與私人部門、政府組織與社會組織共同構(gòu)成相互依存的管理網(wǎng)絡(luò)。政府與其他管理主體之間,是一種相互依存,共同分享管理責任、管理權(quán)力、社會資源的“伙伴互動關(guān)系”,它的運作邏輯不是自上而下的強制協(xié)調(diào),而是各主體之間平等地對話與協(xié)商。治理理論排除了國家中心論,強調(diào)依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威來行使管理,把具有獨立自主意識的社會組織納入管理的網(wǎng)絡(luò),對于改善社會治理的民主基礎(chǔ)有著重要的作用[8]32。

上述三種具有代表性的關(guān)于西方社會組織的理論闡釋,其中包含的普適性因素,可為當前構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制提供借鑒,主要體現(xiàn)在三方面:一是隨著現(xiàn)代化進程不斷推進,社會的發(fā)展要求國家把由它獨自承擔的社會責任轉(zhuǎn)移給私人部門和社會組織,而社會組織將承擔更多的社會責任;二是現(xiàn)代社會治理體系的建立,需要政府與社會組織等各主體之間的互動,這種互動建立在信任、溝通與協(xié)商的基礎(chǔ)之上;三是要加強公民意識的培育,形成公民社會自我約束機制。當然,西方社會理論是在其歷史文化背景下的產(chǎn)物,諸多理論不能直接用來解釋中國社會組織的發(fā)展進程,下面將進一步探析中國社會組織的本土化研究。

(二)基于中國本土經(jīng)驗的社會組織理論分析

在中國社會組織的研究中,源于西方話語的“公民社會”“公共領(lǐng)域”“第三部門”等理論范式難免存在闡釋限度。下面以“第三領(lǐng)域”“分類控制體系”等中國式的概念來分析我國社會組織的存在及發(fā)展進程,構(gòu)建本土化的社會組織研究視角和理論范式。

1.第三領(lǐng)域

具有中國本土化特征的“第三領(lǐng)域”概念是由黃宗智提出來的,黃宗智質(zhì)疑在中國研究中使用“公共領(lǐng)域”和“公民社會”等概念的有效性,并主張代之以國家與社會之間的“第三領(lǐng)域”。在他看來,“資產(chǎn)階級公共領(lǐng)域”與“公民社會”概念,預(yù)設(shè)了一種國家與社會之間的二元對立,這只是不適合中國經(jīng)驗的一種理想類型。中國研究需要轉(zhuǎn)向一種三分的觀念,即在國家與社會之間存在一個第三空間,而國家與社會又都參與其中,第三領(lǐng)域隨著時間的變化而具有不同的特征與制度形式。在中國,指望公共領(lǐng)域與公民社會模式所勾畫的那種真正獨立于國家的社會組織在一夜之間興旺發(fā)達,顯然是脫離實際的?；蛟S未來政治變革的希望應(yīng)當在第三領(lǐng)域,而不是仍被嚴厲限制著的私人領(lǐng)域。與公共領(lǐng)域、公民社會模式的圖式相反,中國實際的社會政治變遷從未真正來自對國家的社會自主性的持久追求,而是來自國家與社會在第三領(lǐng)域中關(guān)系的作用。此領(lǐng)域的內(nèi)容與邏輯并不是從西方經(jīng)驗中抽取的理想類型所能涵括的,它迫切需要我們賦予創(chuàng)造性的關(guān)注與研究[9]。黃宗智的“第三領(lǐng)域”理論是以西方的相關(guān)理論研究為基礎(chǔ)的,可以說沒有西方理論的啟發(fā)與積淀,其不可能提出“第三領(lǐng)域”的理論。但是需要注意的是,西方理論誕生的土壤是西方社會及其現(xiàn)實經(jīng)驗,而中國社會及其現(xiàn)實經(jīng)驗有別于西方,所以一味地使用針對西方社會及其經(jīng)驗提出的理論及其概念分析中國社會是不夠嚴謹和科學的。由此,黃宗智在深入研究西方理論和中國社會結(jié)構(gòu)及其現(xiàn)實經(jīng)驗后,提出了更適合分析中國的“第三領(lǐng)域”的理論和概念。

2.分類控制體系

康曉光、韓恒用“分類控制體系”詮釋轉(zhuǎn)型中國獨特的國家與社會之關(guān)系,嘗試建立不同于“公民社會”范式的本土化的國家與社會關(guān)系的新“理想類型”。在“分類控制體系”中,政府根據(jù)各類社會組織挑戰(zhàn)能力和提供公共物品的種類而對其實施不同方式的管理[10]?！胺诸惪刂企w系”意味著政府對不同類型、職能和影響力的社會組織采用差異化的控制手段,對于對政府形成挑戰(zhàn)或是潛在挑戰(zhàn)的社會組織,政府通常是嚴格控制,而對于那些樂于提供公共物品和公共服務(wù)的社會組織,政府則會采取有控制的扶持政策。隨著市場化進程的加快,隨著國內(nèi)民主觀念與社會實踐的深入,政府權(quán)力不再對社會組織進行全方位的控制,國家權(quán)力進退同步發(fā)生。但整體上放松對社會組織的全面管控以不能觸碰政府權(quán)力與權(quán)威為底限,要是社會組織調(diào)整政府執(zhí)政能力或是權(quán)威身份,那政府對社會組織的管控就會快速加強。“分類控制體系”理論,以其立足于中國經(jīng)驗和超越西方范式的本土問題意識,透過國家分類管理社會組織的政策,提示了轉(zhuǎn)型中國的國家控制社會的新模式[11]。

(三)構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制理論邏輯:“強國家-強社會”模式

社會與國家不是一個此消彼長、完全對抗的關(guān)系,而是一個共生共長、相互融合的過程[12]。根據(jù)我國國情及所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段,我國未來國家與社會的關(guān)系模式應(yīng)該是一種既能保證社會的獨立性與自主性,又能充分發(fā)揮國家作為社會總體利益的代表對社會經(jīng)濟生活的協(xié)調(diào)與規(guī)制的“強國家-強社會”的模式,在這種模式下,國家與社會之間不是對立和沖突,而是一種相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的有機統(tǒng)一的關(guān)系?！皬妵?強社會”的目標模式要求建立國家與社會,尤其是與社會組織之間的一種協(xié)同合作、互相監(jiān)督的良性互動機制[13]。就是國家(政府)與社會(社會組織)之間建立一種良性互動的關(guān)系,這種良性互動關(guān)系是指組織上相互獨立的政府與社會組織在職能上相互補充、互動合作(相互促進、相互監(jiān)督)的關(guān)系,既體現(xiàn)為政府改革與職能轉(zhuǎn)變同社會組織的興起和發(fā)展相互推動與促進,也體現(xiàn)為政府對社會組織的支持與管理同社會組織對社會公共事務(wù)的廣泛參與相互協(xié)調(diào)與配合[14]。強國家與強社會的關(guān)系模式,是政府期望與社會組織實現(xiàn)的理想關(guān)系模型,但是這里的強社會是有所指的,即希望社會組織在公共服務(wù)、公共品供給,慈善事業(yè)發(fā)展,社會福利事業(yè)發(fā)展,推動經(jīng)濟與就業(yè)等層面不斷發(fā)揮自己的功能并將這種功能不斷壯大。

社會組織從改革開放到現(xiàn)在得到了快速的發(fā)展,其活動領(lǐng)域不斷擴大,國家與社會(社會組織)的互動初步顯現(xiàn)出來。一方面表現(xiàn)為社會組織數(shù)量不斷壯大,但承接公共服務(wù)的能力還有待提高,社會組織的行為需要規(guī)范,以確保步入健康發(fā)展軌道;另一方面國家與社會的互動過程是在政府主導下推動的,國家的邊界需要界定,政府職能也需要明晰。社會組織作為“國家與社會良性互動”的中介和載體,扮演主體地位的角色,但目前我國政府職能的轉(zhuǎn)變和社會組織的發(fā)展都未達致成熟完善的地步。因此,“良性互動論(強國家-強社會模式)”就成為構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的理論邏輯和理論支撐,建成現(xiàn)代社會組織體制的過程是國家與社會良性互動的過程,結(jié)果是達到二者互強。

黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。標志著我們黨治國理政理念的重大突破,核心是兩個方面:橫向的多元主體并存,縱向的上下互動,是國家、社會與市場各歸其位、各盡其責,雙向共治的良性互動。這種執(zhí)政理念的變化,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提。[4]要達到這種“良性互動,共同治理”的和諧局面,現(xiàn)代社會組織體制是制度基礎(chǔ)和支持保障。

三、現(xiàn)代社會組織體制的現(xiàn)實基礎(chǔ)、制約因素以及社會組織內(nèi)生機制分析

以“國家與社會良性互動”理論框架分析形成現(xiàn)代社會組織體制的現(xiàn)實基礎(chǔ)和制約因素,需將理論框架抽象層面的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可衡量的指標。具體是:一方面是從社會組織層面看,社會組織參與經(jīng)濟社會發(fā)展所開展的活動及其所作的貢獻;社會組織提供社會服務(wù)的能力及其影響力等。另一方面是從政府層面看,政府對社會組織發(fā)展的支持力度;體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變所推行的政府購買社會組織服務(wù);政府就社會組織發(fā)展政策創(chuàng)制等。以下將以北京社會組織建設(shè)管理的現(xiàn)實經(jīng)驗為基礎(chǔ)展開分析。

(一)形成現(xiàn)代社會組織體制的現(xiàn)實基礎(chǔ)

“第三領(lǐng)域”理論告訴我們,要實現(xiàn)國家和社會的良性互動,需要發(fā)展以社會組織為代表的第三領(lǐng)域,因此發(fā)展社會組織就成為了一種趨勢,因此在北京對社會組織的發(fā)展,總體上是鼓勵和支持的。但這種鼓勵和支持并非是一概而論的,從社會組織的貢獻內(nèi)容看,社會組織的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域是經(jīng)濟和社會活動。北京社會組織對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻、影響增大,以及政府對社會組織的扶持力度不斷加大,積極探索調(diào)整適應(yīng)社會組織發(fā)展的制度政策,同時,政府與社會組織之間、社會組織與社會組織之間聯(lián)系增多,這些都為現(xiàn)代社會組織體制的形成提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

1.社會組織在北京經(jīng)濟社會發(fā)展中的貢獻及影響日漸增大

一是社會組織成為促進經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。2012年全市社會組織吸納從業(yè)人員13.29萬人,占全市就業(yè)人口的1.24%;總收入340.99億元,占全市國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.10%[5]。

二是社會組織在衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。2012年全市224家民辦醫(yī)療機構(gòu),全年接診558萬余人次;138家民辦養(yǎng)老機構(gòu),在院養(yǎng)老人數(shù)2.41萬人;民辦教育和培訓機構(gòu)在校生達136.11萬人;154家民辦文化機構(gòu)舉辦各類展覽1 517場(次)、演出活動1.67萬場(次)[5]。

三是服務(wù)“三農(nóng)”,推動城鄉(xiāng)一體化。2011年民辦非企業(yè)單位農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類機構(gòu)全年完成農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓450次,推廣農(nóng)業(yè)科技項目70項,現(xiàn)場技術(shù)指導620次,服務(wù)家庭4 805戶[15]44。

四是制定行業(yè)標準,提供咨詢,建言獻策。在2011年里,北京市共有155個行業(yè)協(xié)會,其中共完成80個行業(yè)標準的制定;社會組織為制定法規(guī)政策提供建議5 453條,被采納2 563條,承接政府研究課題161項;牽線搭橋,暢通政企溝通渠道,社會組織共收集行業(yè)、企業(yè)建議近25萬條,其中采納10萬余條,增強了政府與企業(yè)間的溝通交流。社會組織提供的服務(wù)有效彌補了政府公共服務(wù)不足[15]46。

從社會組織的貢獻內(nèi)容看,其獲得政府認可的主要是推動就業(yè)和增收,推動衛(wèi)生、醫(yī)療、教育和文化等公共品的供給,其提供培訓并為三農(nóng)發(fā)展出力,其推動行業(yè)發(fā)展并開展相關(guān)研究。綜合來看,開展這類業(yè)務(wù)的社會組織并不會形成對政府權(quán)威的挑戰(zhàn),而相反則是補充了政府功能發(fā)揮的不足。通過社會組織的主要貢獻,可以發(fā)現(xiàn):具有公益性,提供公共物品和服務(wù)的社會組織,其成績獲得了政府和社會的認可,這也體現(xiàn)出了社會組織發(fā)展狀況的類型化特征。

2.政府扶持社會組織的力度不斷增強

一是2011年北京市公布了《政府購買社會組織公益服務(wù)項目目錄》,建立了購買服務(wù)申報制度,使用400萬元福彩公益基金購買了104個社會組織公益服務(wù)項目;據(jù)不完全統(tǒng)計,2011年全年市、區(qū)縣扶持社會組織資金超過8億元;235家市級社會組織獲得了免稅資格,全市共審核認定156家社會組織的公益性捐贈稅前扣除資格,為社會組織捐贈人減免稅收超1.5億元[15]58。

二是2012年“社會組織服務(wù)民生行動”第一次列入市政府折子工程,落實折子工程任務(wù),制定《2012年全市社會組織深入開展服務(wù)民生行動的方案》,印發(fā)《北京市2012年福利彩票公益金支持社會組織參與社會服務(wù)項目目錄》,動員全市社會組織圍繞與民生相關(guān)的十二個領(lǐng)域開展項目5 504個[5]。

三是2012年利用福彩資金348萬元重點購買扶老助老、扶殘助殘、賑災(zāi)濟困、扶貧救孤、社區(qū)公益服務(wù)等五大領(lǐng)域的28個優(yōu)秀公益服務(wù)項目。2012年179家基金會和公益性社團獲得了公益性捐贈稅前扣除資格,增幅14.7%[5]。2011年基金會共籌集調(diào)動社會資金12.7億元,公益項目支出達8.5億元,有力支持了首都公益慈善事業(yè)的發(fā)展[15]31。

從政府扶持的角度看,政府對社會組織的扶持主要集中在:政府購買社會組織的公益服務(wù),政府積極推動社會組織服務(wù)民生,政府引導社會組織在養(yǎng)老助殘、社會救濟和公益服務(wù)方面大力發(fā)展并給予優(yōu)惠政策的扶持。這也同樣體現(xiàn)出了分類控制的思維,只有那些專注公益和社會民生的組織才能獲得政府的更多關(guān)注和支持,這些支持有資金層面的,也有政策層面的。

3.政府積極創(chuàng)造促進社會組織發(fā)展的政策環(huán)境

一是北京市委市政府出臺《關(guān)于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》,提出要建立起與首都經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的社會組織管理體制、工作機制和保障體系。2008年9月,北京市召開了最高規(guī)格的社會建設(shè)大會,發(fā)布了加強北京社會建設(shè)“1+4”文件:即《北京市加強社會建設(shè)實施綱要》以及《北京市社區(qū)管理辦法》《社區(qū)工作者管理辦法》《關(guān)于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》《關(guān)于進一步加強和改進社會領(lǐng)域黨建工作的意見》《關(guān)于加強社會工作人才隊伍建設(shè)的意見》。提出了一系列重要政策和改革措施,其中突出的亮點是構(gòu)建“樞紐型”社會組織工作體系,創(chuàng)新社會組織管理模式[16]。

二是2012年四類社會組織實行直接登記,工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織實行民政部門直接登記,基本解決了社會組織找業(yè)務(wù)主管單位難的問題[5]。

三是2012年社會組織示范基地建設(shè)啟動。以北京市民政局名義作出《關(guān)于建立北京市社會組織示范基地的決定》,明確社會組織示范基地標準和職責,開展社會組織示范基地評選工作[5]。

從推動社會組織發(fā)展的政策環(huán)境上講,其倡導的“樞紐型社會組織”更多地集中在經(jīng)濟和社會民生領(lǐng)域;而從登記管理上看,可以直接登記的,主要是經(jīng)濟類、慈善類、社會福利和服務(wù)類社會組織,也就是說對其他類型的社會組織,其登記工作仍面臨復(fù)雜的程序和手段;從社會示范基地的建設(shè)情況說,這類基地承擔的主要職責是接待咨詢、項目培訓和資源配置。也就是說,政府對社會組織發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化,也主要是推動那些不對政府具有挑戰(zhàn)性,能夠更多提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的社會組織,再次說明政府對社會組織分類控制的傾向性。

(二)形成現(xiàn)代社會組織體制的制約因素

通過對收集的社會組織發(fā)展情況數(shù)據(jù)資料及案例的分析,可以看出,社會組織積極作用發(fā)揮尚不顯著,與社會治理、社會建設(shè)的要求還有很大差距,一些因素阻礙了現(xiàn)代社會組織體制的形成,主要表現(xiàn)在以下4個方面:

1.社會組織主流文化體系尚未形成

北京社會組織以服務(wù)民生行動為載體,積極培育不同類型、不同層面、不同功能的社會組織主流文化建設(shè),取得了一定成績,但是主流文化體系尚未形成。一方面社會組織還沒有形成普世價值的社會理念,沒有完全將中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化核心價值相融合;另一方面,社會在不同層面對社會組織的重要作用認識依然有偏頗,諸如“私立學?！薄懊駹I醫(yī)院”等概念還不能從根本上為社會全部接受,而國外私立醫(yī)院講品牌建設(shè)[17],信譽度高,民眾對此不存在偏見。

2.社會組織的數(shù)量及市場化能力與社會需求有較大差距

北京社會組織的數(shù)量在不斷增長,但總體上仍不能完全滿足首都經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,依然存在總量不多、能力不強、管理分散等問題,具體表現(xiàn):總量相對較小,萬人擁有社會組織數(shù)5.92個[15]7,與世界發(fā)達國家每萬人擁有社會組織數(shù)一般超過50個的標準相差甚遠[18];社會組織的市場化能力較弱,很多社會組織的經(jīng)濟主要來源于掛靠單位,缺少自主性,沒有形成自我發(fā)展的社會意識,沒有形成一定的“造血機制”。

3.政府職能轉(zhuǎn)移力度有待加強,社會組織承擔能力有待提升

調(diào)研中發(fā)現(xiàn),在政府購買社會組織服務(wù)工作方面沒有形成完善的政府購買公共服務(wù)機制;公共財政對社會組織的支持尚未制度化、規(guī)范化;政府購買服務(wù)的方式和項目比較單一;部分政府轉(zhuǎn)移職能并未做到“費隨事轉(zhuǎn)”等。對于社會組織而言,自身要不斷加強能力建設(shè),不斷增強自主發(fā)展能力,為承接政府職能奠定基礎(chǔ)。

4.社會組織黨的建設(shè)工作相對滯后

黨組織覆蓋面低,2011年,全市參加年檢的社會組織5 523個,但是只有743個社會組織建立了黨組織,只占參檢社會組織總數(shù)的13.45%;黨員黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)接難;存在“口袋”黨員情況,長時間不能過組織生活[15]60。2012年全市社會組織黨組織數(shù)量達808個,同比增長8.75%,增幅偏低[5]。

(三)社會組織內(nèi)生動力機制分析

從理論上講,組織變革發(fā)展的動力來自兩種情況:一種是當組織進入組織生命周期的僵化期;另一種是組織環(huán)境的改變[19]158。本文從社會組織的組織環(huán)境變化的角度來分析社會組織內(nèi)生動力機制,在改革開放以前,社會組織(主要指人民團體)獲取的發(fā)展資源和發(fā)展機會全部來自國家,社會組織發(fā)展的最主要內(nèi)生動力在于追求滿足黨和政府的需求,以確保獲得國家的支持,社會組織發(fā)展的路徑呈現(xiàn)單一性和唯一性特征。改革開放以來,在市場體制之下,社會組織的發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化,國家從經(jīng)濟領(lǐng)域逐漸退出,逐漸放開部分資源,社會組織獲取發(fā)展資源和發(fā)展機會的方式和路徑呈現(xiàn)多樣化,社會組織的內(nèi)生動力演變?yōu)樽非鬂M足社會多元化需求,以便從社會獲取更多的資源,追求滿足黨和政府的需求成為克服制度約束而存在的次要動力[19]166。

北京社會組織在社會各個領(lǐng)域開展的活動,所作的貢獻及其影響就可以實證社會組織的發(fā)展除政府的推動和扶持外,社會組織的內(nèi)生動力來自于社會領(lǐng)域所產(chǎn)生的各種需求,從這個角度看,我國社會組織具有很強的自生能力,其內(nèi)生動力來自于國家之外。當然,從宏觀角度看,社會組織能自生發(fā)展,其本質(zhì)是國家還權(quán)于社會,是社會組織所處的體制環(huán)境發(fā)生了重大變化引起的這種結(jié)果。正如前面說,社會組織追求滿足黨和政府的需求成為克服制度約束而存在的一種動力。這也恰恰說明,在黨的十八召開后的新時期,社會組織健康有序可持續(xù)發(fā)展就是要破除體制的障礙,提出的建立現(xiàn)代社會組織體制順應(yīng)了時代發(fā)展的要求,建立現(xiàn)代社會組織體制也是激發(fā)社會組織活力,獲得可持續(xù)發(fā)展動力的必然選擇。

四、加快形成現(xiàn)代社會組織體制的基本路徑

根據(jù)“國家與社會良性互動”理論分析視角,社會組織在社會管理中具有主客體雙重地位,決定了在現(xiàn)代社會組織體制構(gòu)建過程中,既要發(fā)揮黨的領(lǐng)導和政府的主導作用,又要發(fā)揮社會組織的自治功能,加強自律機制建設(shè),還要發(fā)揮公眾監(jiān)督及法律的保障作用?，F(xiàn)代社會組織體制的形成是一個集黨的領(lǐng)導、政府規(guī)制、組織自律、公眾監(jiān)督和法治保障五位一體的多元互動網(wǎng)絡(luò)。

(一)黨的領(lǐng)導:從垂直到嵌入

嵌入式領(lǐng)導是黨加強社會組織建設(shè)的重要方式,它是指黨員嵌入或加入到群眾管理或服務(wù)組織,并且已經(jīng)深入群眾組成了集體行動單元,與群眾形成了橫向、平等、網(wǎng)狀式管理服務(wù)的黨建工作方式,它是從科層式架構(gòu)到扁平式組織,從威權(quán)式統(tǒng)治到參與式領(lǐng)導,從垂直式管理到嵌入式服務(wù)的黨建變遷過程,是黨建工作方式的根本性轉(zhuǎn)變[20]。嵌入式領(lǐng)導包括兩種形式:一是黨組織的嵌入,即在符合條件的社會組織中建立黨組織,通過組織嵌入的方式來實現(xiàn)黨的工作的全覆蓋;二是黨組織成員的嵌入,即通過發(fā)揮社會組織中黨員的示范作用,來實現(xiàn)黨的工作的滲透。

(二)政府規(guī)制:從管制到服務(wù)

加快政府職能轉(zhuǎn)變,由以前的“全能型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢扌汀闭?積極創(chuàng)建“服務(wù)型”政府,就是由政府管理的事務(wù)一定要管理好,該屬于社會自治的事務(wù)交由社會組織管理。政府職能轉(zhuǎn)變是構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的重要前提,也是政府與社會組織良性互動的基礎(chǔ)。

(三)組織自律:從無序到有序

“志愿失靈”這一概念是用來說明社會組織的不足之處及其局限性,志愿機制失靈,在很大程度上與我們在社會組織建設(shè)與管理過程中,偏重政府監(jiān)管而忽視組織自身建設(shè)有關(guān)。加強社會組織的自律機制建設(shè),確保社會組織參與的正當性,以建立一個高效的、普遍的、可持續(xù)的社會組織供給體系,是防止社會組織失范,保證社會組織有序發(fā)展的關(guān)鍵。自律是一種自我約束機制,是社會組織能力建設(shè)的重要內(nèi)容,能夠幫助提高社會組織的公信力。在很多情況下,社會組織的自律比政府和外界的他律更為有效[8]121。

(四)公眾監(jiān)督:從邊緣到常態(tài)

馬克思主義認為,人民擁有對社會管理者的監(jiān)督權(quán),社會管理必須置于公眾的監(jiān)督之下,才能實現(xiàn)有效的管理。在構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制的過程中,不僅要強調(diào)政府的責任,同時也要強調(diào)公眾的監(jiān)督,由以前公眾監(jiān)督的邊緣化變?yōu)槌B(tài)化,同時進行制度創(chuàng)新,建立社會組織信息披露制度和社會組織績效評估機制。

(五)法治保障:從人治到法治

法治的基本含義是:法律是公共管理的最高準則,任何政府官員和公眾都必須依法行事,在法律面前人人平等。一方面政府依法開展對社會組織監(jiān)督、管理和服務(wù);另一方面社會組織依法開展活動,提供社會服務(wù),健康有序發(fā)展。同時也要建立完備的社會組織法律法規(guī)體系,確保有法可依。

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The Interaction Between State and Society:the Construction and Empirical Study of Modern Social Organization System——A Case Study of Beijing Social Organizations’Construction Management

Wang Haijun Jian Xiaoying

“To speed up the formation ofmodern social organization system to be independent from the government,with clear responsibilities and in accordancewith rule of law”,which was put forward during the Eighteenth National Congress of the CPC.It takes the claim of“to innovate the social governance system and stimulate the vitality of social organizations”(presented during the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC),and its related research as the background.The thesis uses theory research results about social organizations with the framework of“the relationship between nation and society”by thewestern academic circle as reference,and figures out the progress of localization study of social organizations of China,therefore presents the analysis framework of“the benign interaction between state and society”beyond the binary opposition.Italso explains the possibility of science learning of constructing themodern social organization system,analyzes the realistic basis and restrict factors for the formation ofmodern social organization system and endogenousmechanism of social organization development according to the constructionmanagement practices of Beijing social organizations,and on these bases,puts forward basic paths of building amodern social organization system.

The benign interaction between state and society;Modern social organization system;Endogenous mechanism;Paths

(責任編輯:常 英)

2014 10 16

2013年民政部“中國社會組織建設(shè)與管理”理論研究部級課題“加快形成現(xiàn)代社會組織體制對策研究”(2013MZACR001-005)的部分成果。

王海軍,中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院博士研究生;簡小鷹,中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授、博士生導師,郵編:100193。

① 本文在撰寫過程中得到成海軍教授的不吝指點,在此深表感謝!