我國流動和留守兒童的幾個基本問題

段成榮

[摘要]有效解決我國的流動和留守兒童問題,必須從根本上認識清楚并承認幾個基本問題：流動兒童從本質(zhì)上是流入地城市的“城里娃”，而不是流出地的農(nóng)村孩子；流動兒童和留守兒童之間表面上存在多種轉(zhuǎn)換關系，但真正的可能渠道是更多的留守兒童進入城市，轉(zhuǎn)換為流動兒童；我國人口流動正在經(jīng)歷家庭化過程，處于家庭化從第二階段向第三階段過渡的過程，這一過程決定了更大規(guī)模的流動兒童即將出現(xiàn)；國際公認的兒童優(yōu)先原則要求我們在制度建設等各個環(huán)節(jié)和層面都必須優(yōu)先考慮兒童的需求，以此為基點考慮如何解決流動和留守兒童相關問題。

[關鍵詞]流動兒童； 留守兒童

[收稿日期]2014-04-29

[基金項目]本研究得到教育部人文社會科學重點研究基地(人口學)重大攻關課題“新移民研究”的支持。

[作者簡介]段成榮，中國人民大學社會與人口學院副院長，教授、博士生導師；郵編：100872。

流動人口是指經(jīng)常性居住地與戶籍登記地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)不相一致且離開戶籍登記地半年以上的人口(簡稱廣義人戶分離人口)，但不包括其中在同一城市市轄區(qū)范圍內(nèi)戶籍登記地與經(jīng)常性居住地不相一致的人(簡稱市內(nèi)人戶分離人口)。換言之，流動人口在數(shù)量上等于廣義人戶分離人口與市內(nèi)人戶分離人口的差額[1]。以2010年第六次全國人口普查的結(jié)果為例，當年我國廣義人戶分離人口規(guī)模為2.61億，市內(nèi)人戶分離人口規(guī)模為4000萬，全國流動人口規(guī)模則為2.21億[2]。

流動人口的主體是外出務工經(jīng)商的青壯年勞動力。他們中的很多人已經(jīng)結(jié)婚、生育子女。如此，大規(guī)模勞動力外出流動，就涉及為數(shù)眾多的孩子。這些孩子，依據(jù)其與父母共處的不同狀態(tài)，可以分為流動兒童和留守兒童兩個不同的群體。那些跟隨父母離開戶籍登記地到其他地方流動的兒童，我們稱其為流動兒童，換句話說，流動兒童指的是流動人口中的0~17周歲的兒童；那些父母雙方或者一方外出流動，自身卻繼續(xù)生活在戶籍登記地因而不能與父母雙方共同生活的兒童，則稱為留守兒童。目前，全國流動兒童和留守兒童合計達到1億人左右的巨大規(guī)模，加之他們在生存和發(fā)展方面面臨的諸多問題，使他們成為兒童問題的焦點，甚至成為整個社會問題的重點。

從20世紀90年代中葉開始，流動兒童問題成為社會關注和學術研究的熱點問題。留守兒童問題受到關注的時間略晚10年左右[3]。最近10~20年來，社會各界包括各級政府在解決流動兒童和留守兒童問題上投入了很大的精力，也初步取得了成效。但是，無論是流動兒童，還是留守兒童，其生存和發(fā)展仍然面臨一系列問題甚至是一些突出的問題。這些問題，依照現(xiàn)有解決思路，很難得到根本的解決。出現(xiàn)這種狀況，筆者認為，是我們對于流動兒童和留守兒童問題在認識上還有根本性誤區(qū)，這些誤區(qū)如果得不到及時糾正，將繼續(xù)延誤流動兒童和留守兒童問題的解決。本文將揭示這樣的誤區(qū)，并探討突破誤區(qū)的途徑。

一、流動兒童的本質(zhì)屬性問題

人們習慣認為，流動人口居無定所，他們只是流入地的匆匆過客，他們會很快返回老家(戶籍登記地)。多年來，整個國家有關流動人口的制度和政策常常以此為出發(fā)點，作為流動人口接納地的各主要城市更是如此。對于整個流動人口的認識如此，對于流動兒童的認識更甚。但這種認識，與活生生的現(xiàn)實恰恰不相符合，是明顯的認識誤區(qū)。

現(xiàn)實的情況又是什么呢？現(xiàn)實的情況是，大部分流動人口并不像人們想象的那樣頻繁流動。相反，他們的居住地非常穩(wěn)定，大多數(shù)人已經(jīng)成為流入地的常住居民，是“不流動”的流動人口。這一點，在年幼的流動兒童中，表現(xiàn)更為突出。

筆者帶領的“新生代流動人口研究”課題組根據(jù)國家衛(wèi)生計生委“流動人口動態(tài)監(jiān)測”(2011)數(shù)據(jù)和課題組在全國20多個城市對近20000名1980年以后出生的“新生代流動人口”進行的專項調(diào)查，對流動兒童進行了深入研究。兩項調(diào)查的結(jié)果顯示，流動兒童已經(jīng)不再是我們習慣性想象的“外來者”“農(nóng)村娃”了，他們是地地道道的“城里娃”，理所當然應該被城市視為“自己的娃”。

在接受2011年流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查的已婚有子女的青壯年流動人口中，共攜帶未成年流動兒童66219人。在這些流動兒童中，15.0%出生于當前居住的流入地城市而且一直在該城市成長，他們是完完全全的當前流入地城市的“城里娃”；另有14.3%出生在另外一個流入地城市，后來隨父母流動到當前居住的流入地城市，他們和前一類型孩子一樣，所有的成長經(jīng)歷都在流動過程中完成，完全沒有在“老家”戶籍登記地的生活經(jīng)歷，無疑也是“城里娃”，也應該主要算作是當前流入地城市的“城里娃”；還有27.5%的流動兒童，雖然出生在“老家”，但在其生命歷程中一半以上的時間是在當前居住的流入地城市度過的(其中10.5%的孩子甚至有80%的時間是在當前居住的流入地城市度過)，他們也應算作流入地“城里娃”，尤其是當前居住城市的“城里娃”。上述三類“城里娃”加在一起，占全部流動兒童的57.5%。

可以說，在今天我們看到的流動兒童中，大部分是流入地城市的“自己娃”，他們與所謂“老家”(戶籍登記地)沒有多少關系。甚至可以說，他們的“老家”，就是他們所在的城市本身。這是新一代流動兒童的新特征，而且是應該高度予以重視的特征。

這一特征，要求我們突破30多年來形成并不斷被強化的認識誤區(qū)，必須立足于流動兒童扎根城市來制定相關政策。但是，現(xiàn)有與流動人口有關的政策體系特別是與流動兒童有關的政策體系基本建立在流動人口頻繁流動并最終會返鄉(xiāng)的假設上，體現(xiàn)出“重就業(yè)、輕服務”，“重經(jīng)濟、輕保障”等特征，當大部分流動人口尤其是年輕一代的流動兒童不打算也不可能回到農(nóng)村，而希望在城市長期居住時，很多政策尤其是社會保障和福利相關政策則需要重新設計。特別是一些接收流動人口和流動兒童比較多的主要流入地城市，不應把流動人口、流動兒童當作城市的過客，而應徹底改變以往基于“流動人口不斷流動”假設而設計的相關政策，為流動人口扎根于城市創(chuàng)造更有利的條件。2013年的全國兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，要為人們自由遷移、安居樂業(yè)創(chuàng)造條件。筆者認為，立足流動人口將長期扎根城市謀生存和發(fā)展來制定政策，當屬一切條件之首。只有讓流動人口、流動兒童真正成為城市的一份子，更穩(wěn)定地扎根于城市，才能使他們更好地為城市發(fā)展作貢獻，同時流動人口自身也才能獲得更好的發(fā)展。新近出臺的一系列文件，對這個問題給出了積極的響應，但又明顯做出了保留。這些保留，將不利于從根本上解決流動兒童的近期生存問題及長遠發(fā)展問題，有待于進一步深化改革。

二、流動兒童和留守兒童關系轉(zhuǎn)換問題

從表面上看，流動兒童和留守兒童似乎是兩個不同的兒童群體。但在實質(zhì)上，他們是一個整體，都是不完全形態(tài)人口遷移的結(jié)果。二者之間是可以相互轉(zhuǎn)化的。不僅如此，流動兒童和留守兒童作為一個整體，與城市和鄉(xiāng)村的非流動非留守兒童之間也是可以相互轉(zhuǎn)化的。

流動兒童與留守兒童之間，以及他們作為整體與非流動非留守兒童之間的轉(zhuǎn)換關系，可以概括為以下幾種情況：留守兒童隨父母一起外出流動，可以轉(zhuǎn)變成為流動兒童(模式1)；流動兒童告別在城市繼續(xù)流動的父母而單獨返回老家，又可以轉(zhuǎn)化成為留守兒童(模式2)；進城流動的流動兒童，如果有機會獲得城市戶籍，就轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械膽艏畠和?非流動非留守)(模式3)；流動兒童和父母一起放棄流動返回戶籍登記地(模式4)，或者留守兒童的父母放棄流動返回戶籍登記地，則他們又會轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村戶籍兒童(非流動非留守)(模式5)。

上述5種轉(zhuǎn)化模式，是單純從可能性上來描述的情形。但這5種情形并不是同等概率發(fā)生的。從發(fā)展趨勢上看，應該如何轉(zhuǎn)換呢？現(xiàn)實的轉(zhuǎn)變情況又如何呢？準確地把握這些“應該”的轉(zhuǎn)換趨勢和實際的轉(zhuǎn)換情況，以及二者之間的差距，也是解決流動兒童和留守兒童問題的重要前提。

在以往30多年流動人口急劇增加的過程中，尤其是過去20年流動和留守兒童問題不斷凸顯的過程中，很多人一直期待模式4和模式5成為主體，把青壯年流動人口連同他們的子女返回家鄉(xiāng)作為解決流動人口及流動兒童問題的主要期盼。但這顯然是不符合實際的，是有關流動兒童和留守兒童的又一個明顯的認識誤區(qū)。模式4之所以不可能成為現(xiàn)實，在本文第一部分中我們已進行了專門討論，此處不再贅述。模式5之所以不可能成為現(xiàn)實，以過去30年內(nèi)我國流動人口數(shù)量增長30多倍，以及我國流動人口在城市居住的高度穩(wěn)定性可以得到充分證明[4]。突破認識誤區(qū)的最好辦法就是認清事情的本源，找到解決問題的正確路徑。那么，流動兒童和留守兒童關系轉(zhuǎn)換的真正出路在哪里呢？

其實，理想的模式應該是模式3，這也是人口城市化的根本趨勢，尤其是“高質(zhì)量”“以人為本”“以人為核心”的城市化的應有格局。今后相當長歷史時期內(nèi)，在流動兒童和留守兒童問題上，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，應以實現(xiàn)模式3為根本的努力方向，恰如剛剛閉幕的中共中央政治局會議討論通過的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》所要求的那樣：“要優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶?！?/p>

但是，我們也深知，業(yè)已存在的3600萬流動兒童，不可能一夜之間以模式3徹底解決他們面臨的所有問題。于是，在剩下的可能方案中，多年來，模式2成為解決流動兒童問題的首選，尤其是一些大城市和特大城市，特別青睞這種模式。似乎流動兒童只要“一走”，所有的流動兒童問題都可以“了之”。

但現(xiàn)實是，幾十年來，流動兒童并未如想象的那樣按模式2返鄉(xiāng)，相反，他們不斷增加，在進入新世紀之后的10余年時間里，他們的增長速度甚至快于“前所未有”的流動人口總體的增加速度。

這樣，在所有的可能性中，實際上只剩下模式1了，也就是，更多的留守兒童會轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃觾和?。這是許多地方和部門不愿意看到的情況，但它是事實，已經(jīng)實實在在地發(fā)生在我們眼前。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查和2010年第六次全國人口普查提供的數(shù)據(jù)，我們可以計算得到，從2005年到2010年，全國留守兒童增長了4%，但同期流動兒童增加了44%。這表明，更多的青壯年流動人口選擇了將子女帶在身邊流動。在解決流動兒童和留守兒童問題的制度安排和政策設計上，必須高度關注和重視這一趨勢。歸根結(jié)底，我國流動兒童和留守兒童問題的解決，要以模式3為目標；在模式3不能完全實現(xiàn)的當下，要更多地從模式1中去尋找答案。

三、人口流動家庭化問題

如果前述模式1僅僅只是一種現(xiàn)實的存在，也許并不值得我們?nèi)绱藦娬{(diào)。關鍵在于，它是理論上的必然，是規(guī)律所致。

城市化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個必然過程。而高質(zhì)量的、以人為本、以人為核心的城市化本身就要求勞動者及其家庭成員能夠?qū)嵸|(zhì)性地進入城市、享受城市生活。

2011年，我國城鎮(zhèn)人口比例首次超過50%，城鎮(zhèn)人口在數(shù)量上第一次超過農(nóng)村人口，這對中華民族是一個歷史性的突破。但是這樣的城市化是不完全的，甚至是“偽城市化”。其中最突出的問題是：以往我們的城市化是只見勞動力，不見“人”的城市化，是只見孤零零的個體，看不到家庭的城市化。這是過去30年我國在流動人口和流動兒童問題上的重大認識誤區(qū)，也是導致流動兒童問題不能及時得到有效解決的主要原因。

三分之二的進城務工人員不得不被迫選擇親子分離的生存狀態(tài)，這既是這些家庭的悲劇，也是整個社會的悲劇。時至今日，我們必須下大力氣消除和減少這樣的悲劇。

近年來，研究者普遍強調(diào)，家庭化是我國人口流動的必然趨勢。而家庭化過程，我們認為，要經(jīng)歷四個階段，即單個個體流動的階段、夫妻雙雙流動的階段、夫妻攜帶未成年子女一起流動的階段，和夫妻攜未成年子女加上其他家庭成員共同流動的階段[4]。

有數(shù)據(jù)顯示，一個家庭化的流動過程正在展現(xiàn)。從2005年到2010年，留守兒童僅增長4%，但流動兒童增長高達44%，表明已經(jīng)有越來越多的年輕家長愿意把孩子帶到城市中跟自己一起生活。而且這些孩子在城市中呆的時間非常長，并不是處于時刻“流動”的狀態(tài)。流動兒童離開戶籍所在地的平均時間已長達3.7年，其中7~14歲流動兒童中約三分之一在城市居住和生活的時間在6年以上。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)資料顯示，半數(shù)以上流動兒童與戶口登記地在日常生活上毫無聯(lián)系或基本沒有聯(lián)系。超過半數(shù)的流動兒童不知道自己戶口登記地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名稱。這些兒童的未來只可能在城市，他們已難以甚至根本不能“回轉(zhuǎn)”成為留守兒童。

不僅如此，我國人口流動的家庭化進程正處在從第二階段向第三階段過渡的時期。在這樣一個時期，更多的留守兒童必然轉(zhuǎn)化成為流動兒童?？梢灶A見，現(xiàn)有的6100萬農(nóng)村留守兒童，將以更快于此前的速度，轉(zhuǎn)化為流動兒童，3600萬流動兒童的龐大隊伍，將更加龐大。這是解決流動兒童問題以及留守兒童問題必須加以高度重視的基礎。所以，我們的城市必須做好完整、完全地接納這些兒童以及更多兒童的準備。

但是我們的城市準備好了嗎？答案是沒有。城市公辦和私立幼兒園嚴重不足，而且伴隨更多的兒童進城這種不足在未來一段時期會不斷加重；城市小學、初中“兩為主”政策仍面臨很大挑戰(zhàn)。異地高考問題遲遲得不到有效解決。這些涉及教育平等的重大發(fā)展問題，應該由國家整體設計，并由國家提供經(jīng)費保證。不能把這樣重大的、全局性問題的解決，主要交由地方政府來安排和考慮，否則，極易形成因為地方保護而推諉的局面。

我們很高興地看到，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確要求，“使他們(進城務工人員)及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶”，短短12字，既道出了解決流動人口問題的關鍵，又第一次明確突出了“及其家庭”的重要性，為流動兒童問題的根本解決指明了方向，帶來了希望。關鍵在于要把這樣的好思路落到實處。

四、兒童優(yōu)先原則

面對龐大規(guī)模的流動兒童和留守兒童以及他們帶來的諸多問題，人們常常感到無能為力，因而在解決問題時經(jīng)常無意識地選擇規(guī)避、拖延的態(tài)度，認為流動兒童和留守兒童的問題無關緊要，尤其是當人們可以拿發(fā)展作為擋箭牌時，更是理直氣壯地認為可以拖延流動兒童和留守兒童問題的解決。這是又一個重大認識誤區(qū)。

兒童是國家和民族的未來，兒童當前的生存狀態(tài)，直接決定他們的未來發(fā)展，決定國家和民族的未來發(fā)展。正是基于這種認識，世界各國都高度重視兒童的生存和發(fā)展問題。在聯(lián)合國《兒童公約》中，針對兒童的健康成長有一系列的基本原則，其中最基本的原則是“兒童優(yōu)先”，它要求相關政策的制定、公共服務的提供、社會管理的實施，甚至包括家庭生活的安排都要首先從孩子出發(fā)，以孩子的利益為先。

但“兒童優(yōu)先”的原則到今天為止在我國社會的各個方面，各個領域和各個層面都還遠遠不為人們所知。政府、公眾、媒體，甚至研究者，都甚少清晰地知道“兒童優(yōu)先”原則的概念，即便知道，也很少真正地關心和落實這一原則。而政府的管理和服務在這方面則做得更差。因此，我們在今后的規(guī)劃制定、政策落實、服務提供和管理實施中應該考慮如何更多地關注兒童的需求，更好地體現(xiàn)兒童優(yōu)先原則。歐美尤其是北歐發(fā)達國家在社會發(fā)展和社會政策的制定領域比較關注社會弱勢群體，在社會政策制定中實施了性別審查和家庭審查制度，以確保政策的制定能夠保護婦女的權益和家庭的健康發(fā)展。有鑒于此，筆者認為，在我國普遍存在忽視兒童利益和兒童權益的背景下，非常有必要在社會政策制定中引入兒童利益審查機制。將兒童利益審查加入到社會政策制定的過程中，會更有利于對兒童權益的保護。

兒童健康成長的需求是方方面面的，其中最大的需求是：和父母在一起。但現(xiàn)實是，我國有6100萬農(nóng)村孩子不能和雙親在一起，甚至長期分離。有觀點認為，世界各國都有孩子不能與父母在一起，我國歷史上的人口遷移也伴隨著孩子和雙親的短暫甚至長期分離。因此，留守是古今中外的普遍現(xiàn)象，不值得奇怪。這種觀點聽上去似乎很有道理，但其中有幾個基本問題需要澄清：一是我國目前流動兒童和留守兒童的規(guī)模之巨大，是古今中外絕無僅有的。這種規(guī)模巨大的家庭分離對家庭和兒童會產(chǎn)生哪些潛在的影響？對國家和民族的未來發(fā)展會造成什么樣的影響？雖然迄今我們對這些問題還來不及做出明確的回答，但可以肯定的是，這種打破幾千年人類基本生存模式的巨大變化，一定會帶來種種不利影響，必須及早關注和重視。二是雖然世界上有不少國家存在較大規(guī)模的國際勞工，這些國際勞工確實也存在親子分離的現(xiàn)象。但是這些國際勞工畢竟是跨越國境的遷移，接收這些國際勞工的國家依據(jù)自己的法律對其遷移行為進行限制是有法可依的。而我國存在的大量留守兒童，則是在一個國家內(nèi)部，理論上講是完全平等的13億人、14億人，因為制度和體制，已經(jīng)把他們分開來，不能享受平等的權利，這是對公平底線的挑戰(zhàn)，它的影響是什么，也值得我們思考。三是雖然我國歷史上也存在過不少親子分離的現(xiàn)象，但那些分離現(xiàn)象是當事家庭和個人自愿的、主動的選擇，而今天我們講的大規(guī)模留守現(xiàn)象，實際上不完全是自愿的，在很大程度上是被迫的。這些家庭的分離并非是自愿行為(至少并非完全自愿行為)，是發(fā)展政策和發(fā)展格局的結(jié)果。這就要求我們在解決相關問題的時候，一定要從制度層面，尤其是制度的頂層設計上加以解決。

[參考文獻]

[1]段成榮,孫玉晶.我國流動人口統(tǒng)計口徑的歷史變動.人口研究,2006(4):70-76

[2]國家統(tǒng)計局.第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(第一號).2012-04-28

[3]葉敬忠,潘璐.別樣童年：中國農(nóng)村留守兒童.北京：社會科學文獻出版社,2008

[4]段成榮,呂利丹,鄒湘江.當前我國流動人口面臨的主要問題和對策.人口研究,2013(2):17-24

Several Key Issues Related with Migrant Children and Left-behind Children

Duan Chengrong

AbstractIn order to solve issues existed in migrant children and left-behind children group in China, several key issues should be understand from the fundamental level: (1) migrant children belong to the children group of the local city area, but the children of rural area from their hometown; (2) there are several multi-transformed relationship existed between migrant children and left-behind group. However, it is still possible channels transferring the later group to be former one; (3) the huge migration population in China is currently at a process of changing from individual migration to family migration, which causing huge amount of migrant children emerging in coming years; (4) the international 'children priority' principle asks us to consider children's needs in every aspects and levels of policy making, and to explore ways resolving issues above at the same time.

Key wordsMigrant children；Left-behind children

(責任編輯：陳世棟)