目前，我國已進入改革攻堅期，社會矛盾紛繁復雜，社會穩(wěn)定面臨各種挑戰(zhàn)。同時，城鎮(zhèn)化快速推進也給社會治理提出了新的要求，必須加強和創(chuàng)新社會治理，從思路和體制上進行改革以適應新形勢需要。在創(chuàng)新社會治理體制和建設現(xiàn)代治理體系的時代背景下，作為中國城市社會治理的一種創(chuàng)新，社區(qū)網(wǎng)格化管理正在全國各地快速推廣。

網(wǎng)格化是智能城市管理的新模式，其基本原理是地理空間與計算機信息技術的有機結合，把被管理的對象分隔成許許多多的單元，作為網(wǎng)格進行管理，并利用現(xiàn)代信息技術（移動通訊、地理位置編碼和網(wǎng)絡地圖等）實現(xiàn)對各網(wǎng)格單元間的協(xié)調，促進網(wǎng)格間的“信息交流”和“資源透明共享”［1］，并利用網(wǎng)格化的思想轉變城市管理理念，實現(xiàn)政府流程的再造,其特點是“全時段監(jiān)控”和“限時解決”［2］。

社區(qū)網(wǎng)格化管理是地方政府通過出資購買社會服務的形式，以計算機信息技術作為平臺，根據(jù)一定的標準把社區(qū)分為若干網(wǎng)格，配上經過培訓的專業(yè)人員進行服務和管理。社區(qū)網(wǎng)格化管理可以使有關部門和單位能夠及時主動發(fā)現(xiàn)問題、迅速反應、及時解決問題，以實現(xiàn)城市治理的信息化、精細化［3］。

黨的十八大提出，國家治理和社會管理離不開法治?！胺勺鳛樯鐣刂频囊?guī)范手段,與創(chuàng)新社會治理體系存在著密切的聯(lián)系,創(chuàng)新社會治理體系推動社會變遷,要求法律作出回應?！保?］根據(jù)我國當前面臨的新形勢，社會治理是政府、社會團體、個人發(fā)揮各自的角色作用，有機結合，輔以法制保障才能形成有效機制。

社區(qū)網(wǎng)格化管理應是今后我們國家社區(qū)管理的一種全新模式，它離不開法制的保障，社區(qū)網(wǎng)格化管理能否取得成效，主要取決于政府能否依法推進，社會能否依法自律，公民能否積極參與，制度設計是否符合實際。筆者以海南省?？?、儋州等地區(qū)實行社區(qū)網(wǎng)格化管理以來的運行狀況為樣本，探討當前創(chuàng)新社會治理視域下社區(qū)網(wǎng)格化管理的法治化建設問題。

一、海南社區(qū)網(wǎng)格化管理的現(xiàn)狀

海南省社區(qū)網(wǎng)格化管理始于2012年下半年，時至今日已有二年多時間。海南社區(qū)網(wǎng)格化管理當下處在一個試點管理階段，全省推進尚需時日。為了及時發(fā)現(xiàn)當前存在的問題，總結積累的經驗，本課題選取?？?、儋州那大鎮(zhèn)、三亞河西區(qū)、陵水等市縣推行社區(qū)網(wǎng)格化管理試點的社區(qū)為樣本進行研究。

（一）海南社區(qū)網(wǎng)格化管理的運行模式

1.政府主導。

海南社區(qū)網(wǎng)格化管理是在政府的主導和推動下進行的，政府的主導作用主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，建章立制，自上而下制定相關制度，抓好頂層設計。根據(jù)《中共中央、國務院關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，海南省先后出臺了《深入貫徹〈中共中央、國務院關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見〉的若干實施意見》與《關于加強和創(chuàng)新社會管理的實施意見》等相關文件，?？?、儋州兩市結合實際，出臺實施了《關于萬米網(wǎng)格化城市管理工作實施方案》，為推廣社區(qū)網(wǎng)格化管理提供了政策依據(jù)。

第二，推出新型的社區(qū)管理組織主動適應網(wǎng)格化需求。在相關部門的有力推動下，海南省決定在市一級成立了“城市改革創(chuàng)新辦公室”，在各街道、辦事處成立“社區(qū)網(wǎng)格化管理中心”，在最基層的社區(qū)建立“網(wǎng)格化管理站”。市一級對社區(qū)網(wǎng)格化管理工作實行統(tǒng)一管理，主要負責任務指派、綜合協(xié)調和監(jiān)督督辦；各街道、辦事處負責轄區(qū)內網(wǎng)格的人事管理，協(xié)助監(jiān)督各項工作任務落實；網(wǎng)格化管理站的管理關系由所在社區(qū)負責。

第三，加強資金保障。兵馬未動，糧草先行，社區(qū)網(wǎng)格化管理需要政府真金白銀的投入。政府的主導作用比較直接地體現(xiàn)在財政投入方面，海南通過財政投入來加強社區(qū)管理的薄弱環(huán)節(jié)，確保各項工作正常運轉。近年來，海口市對社區(qū)網(wǎng)格化管理每年投入的財政資金達到萬元，有力地支持了該項工作的開展與推進。

2.社會組織參與。

社會組織的參與是社區(qū)治理成功的關鍵要素。海南當前的做法有兩種：一是扶持民間組織的發(fā)展。以儋州市為例，一方面，該市在社區(qū)內建立民間組織指導服務中心、敬老院、法律援助中心等機構，通過政府的服務中心來指導和服務當?shù)氐拿耖g組織，把社會組織的作用充分發(fā)揮出來；另一方面，對公益性的社會組織加大扶持力度，為他們服務社區(qū)創(chuàng)造平臺和條件。動員社會各界積極參與到社區(qū)管理活動中，以此充實社區(qū)治理的主體結構，為協(xié)助政府解決復雜的社會矛盾和社區(qū)管理過程中存在的多方問題提供支持。儋州在社區(qū)建立職工援助服務中心、青年服務中心等機構，讓公眾走在群眾服務組織的最前面。二是加強群眾團隊建設，積極引導和發(fā)展以興趣為主導的群眾團隊，鼓勵居民走出社區(qū)，組建志愿者隊伍，自發(fā)性地開展各類群眾性、公益性活動，有效地把社區(qū)居民與社會各界凝聚在一起。

3.網(wǎng)絡信息平臺建設。

社區(qū)網(wǎng)格化管理必須以信息技術作為載體，信息平臺是各種信息加工采集的處理站，它以計算機技術來實現(xiàn)管理，以互聯(lián)網(wǎng)為依托，最終實現(xiàn)實時的信息資源共享，為城市社區(qū)管理者提供多角度的信息，對社區(qū)信息進行實時監(jiān)管，對突發(fā)事件進行預警和調處。自2012年起，作為省會城市的?？谝呀涢_始了信息管理平臺建設。在信息平臺的推動下，城市管理流程得以再造、管理組織機構實現(xiàn)了重組，社區(qū)管理在效率、精確度和敏感度上都有了大幅的提升。

（二）海南網(wǎng)格化管理的構成體系

1．?？谏鐓^(qū)網(wǎng)格化構成。

基于對社區(qū)網(wǎng)格化管理特征的初步理解，?？谑袑鹘y(tǒng)的社區(qū)服務組織體系進行了一定的調整。經過基層黨組織聯(lián)動和信息共享，海口市已摸索出一條社區(qū)組織服務和網(wǎng)格管理相輔相成、立體交叉和居民自治共同促進的新路子。為了搞好社區(qū)改創(chuàng)工作，?？谑型瞥隽恕?863”計劃作為頂層總體設計：根據(jù)《?？谑谐青l(xiāng)網(wǎng)格化管理辦法》的規(guī)定，制定出社區(qū)管理的十八項規(guī)章制度；研發(fā)改進六大應用系統(tǒng)；建設三大數(shù)據(jù)平臺：證照文數(shù)據(jù)平臺、社會信用數(shù)據(jù)平臺和社區(qū)人房現(xiàn)狀數(shù)據(jù)平臺。

在管理人員的構成方面，目前，全市共有1451名網(wǎng)格員，性別構成上以男性居多，男性占75%、女性占25%；文化水平主要是高中和大專；年齡構成上以35歲以下的青年為主，分別是30歲以下的37.5%；31-35歲的占19.3%；36-40歲的占18.2%；41-45歲的占13.6%；46歲以上的占11.4%。

經過調整，海口市的社區(qū)服務組織構架初步實現(xiàn)了網(wǎng)格化，由相應的職能部門及各類服務機構為社區(qū)居民共同提供服務。原先社區(qū)管理者的角色由單一的服務提供者轉變?yōu)閰f(xié)調者，通過靈活多變的方式將社會各方面力量集聚在周邊，基本上形成了多元化結構的社區(qū)服務網(wǎng)絡。通過專業(yè)的市場化和社會化運作，?？谑芯W(wǎng)格內部各條塊之間的關系得到了有效的整合與協(xié)調。

2．儋州社區(qū)網(wǎng)格化構成。

近年來，儋州市打破原有的社區(qū)領導“分管制”，構建社區(qū)網(wǎng)格化綜合服務機制，推進社區(qū)服務管理創(chuàng)新。按照“兩級政府，兩級管理，三級網(wǎng)格”的模式，儋州市將全市社區(qū)分為若干小網(wǎng)格，推行網(wǎng)格員負責制。按照“服務相當、方便管理、界定清晰”的原則，建立“樓棟長——居民小組長——居委會專職（專干）工作人員——保潔員——網(wǎng)格員”的網(wǎng)格管理形式。在實施社區(qū)網(wǎng)格化管理過程中，該市大力加強信息化建設，將網(wǎng)格內居民的各種事務通過綜治E通，上傳到網(wǎng)格化管理中心，中心就可以馬上傳達給相關部門。在實行網(wǎng)格化管理后，儋州市逐步實現(xiàn)服務無縫隙、管理無盲點的社會管理目標。

二、社區(qū)網(wǎng)格化管理法治建設中存在的問題

（一）社區(qū)網(wǎng)格管理的主體地位不明晰，相關法律不健全

首先，法律必須給予城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的性質與地位進行規(guī)定。由于法律的不完善，目前網(wǎng)格化管理人員的各種管理活動缺乏法律的明確依據(jù)，難以得到法律支持。網(wǎng)格工作人員是代表誰來“管理”？是不是代表政府部門？在管理過程中，因為缺乏明確的身份，給網(wǎng)格員的工作帶來極大的不便，有時甚至連人身安全都得不到保障。

其次，社區(qū)網(wǎng)格化管理需要與之相配套的管理制度。但是，現(xiàn)有的社區(qū)管理制度基本上都是為傳統(tǒng)管理模式制定的，作為新型的管理模式，配套制度明顯滯后，給社區(qū)網(wǎng)格化管理操作帶來了許多矛盾和不便。需要通過及時、有效、統(tǒng)一的法律制度建設來修正，這樣才能不斷走向成熟、規(guī)范。

（二）網(wǎng)格管理職責不清、協(xié)調不暢

作為一項系統(tǒng)工程，網(wǎng)格化管理涉及到多個單位與部門。通過調查發(fā)現(xiàn)，在管理中，個別部門強調自身工作重要性，只考慮條塊而忽略整體，造成一些工作線性管理明顯，橫向互動不強。而基層工作種類繁多，如計生、民政、維穩(wěn)、社保、宣傳等諸多方面。一個問題往往牽涉到多個責任部門，如果缺乏聯(lián)動性，就很容易出現(xiàn)部門之間的責任推諉現(xiàn)象，導致問題遲遲得不到解決。

由于社區(qū)網(wǎng)格化管理是一種復合式管理，或者說是一種萬金油式管理，涉及的方面比較多，所以必須給各個管理主體正確的身份和清晰的職責。然而，通過對海南省的海口、儋州、陵水三個市縣的實地調查，我們不難發(fā)現(xiàn)許多管理主體顯然對自己的定位不清、責任不明，造成工作相互諉責，社區(qū)居委會和網(wǎng)格員之間會對同一件事進行重復管理，對另一件事無人問津，導致管理矛盾突出、效率低下，社區(qū)網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢難于實現(xiàn)。

（三）社區(qū)網(wǎng)格員法律意識淡薄，專業(yè)素質有待提高

社區(qū)網(wǎng)格化管理是一項全新的社區(qū)管理工作，工作人員要具有一定的法律知識和管理能力。但是，目前大量缺少經過培訓專業(yè)網(wǎng)格管理員，當下的管理員大部分都是臨時轉崗過來，其自身素養(yǎng)離網(wǎng)格化管理所需的專業(yè)化程度還存在較大的差距。社區(qū)管理人員的能力不足會給社區(qū)管理的效果大打折扣，具體問題如下：

一是對管理者的要求方面，具體的方法（如“萬米單元網(wǎng)格管理法”“城市部件管理法”）、依法行政的基本要求和計算機技術基本知識是網(wǎng)格員必須具備的基礎能力。但是，從我們所調查的儋州和陵水社區(qū)的工作人員的情況來看，大多存在年齡偏大，文化素質偏低，對法律基礎知識知之甚少的情況。二是對管理過程的要求方面，管理員應該具備一定的法律素養(yǎng)，這樣管理過程才能規(guī)范化。如果網(wǎng)格員法律知識欠缺，在服務過程中，就有可能出現(xiàn)違規(guī)操作，不能嚴格做到依法行政，從而在民眾中造成消極影響。三是對技術的要求方面，社區(qū)網(wǎng)格化管理中是以現(xiàn)代信息科技的發(fā)展為依托的，對網(wǎng)格員的信息化能力要求較高。如網(wǎng)格員素質差能力低導致不能熟練掌握的運用管理平臺，必然難于高質量完成工作。四是對社區(qū)服務的要求方面，社區(qū)網(wǎng)格員要樹立服務為本的意識。在實際工作中，部分網(wǎng)格員將自己定位于代表政府部門懲惡揚善的“執(zhí)法者”，而非“依法行政”的服務者。另外，由于受“官本位”思想的影響，部分網(wǎng)格員缺乏服務意識，影響了網(wǎng)格員與居民之間的良性互動。

（四）網(wǎng)格化管理法治宣傳不到位，公眾參與度低

從社區(qū)網(wǎng)格化管理的業(yè)務流程來看，居民是整個流程的觸發(fā)者，是整個流程的起點，因此社區(qū)網(wǎng)格化治理需要公眾的廣泛參與，否則很難取得預期的效果。通過對海南試點市縣網(wǎng)格化管理工作現(xiàn)狀的調查，我們發(fā)現(xiàn)在公眾參與這一塊存在不少問題。例如，在?？谑?014年2月開展的“人房兩清”入戶調查工作中，一些居民因不了解，對入戶網(wǎng)格員不信任、不理睬、不配合，甚至質疑，這讓網(wǎng)格員倍感尷尬和無奈［5］。

之所以會出現(xiàn)上述情況，主要是由于宣傳不力，普通居民對這種管理模式非常陌生乃至抵觸。如果不通過廣泛的宣傳，居民就不會形成對網(wǎng)格化管理的認同，在整個管理過程中就不可能有較高的參與意識。在社會公眾的參與度還未能得到充分提升的情況下，即使社區(qū)網(wǎng)格化管理模式設計得再完美，也難于發(fā)揮應有作用讓群眾滿意。

在?？凇①僦莸恼{研中我們發(fā)現(xiàn)，由于相關宣傳工作不到位，社區(qū)網(wǎng)格化管理的公眾參與程度較低，造成網(wǎng)格員的工作量加大，使網(wǎng)格員服務質量大打折扣。

（五）網(wǎng)格化平臺建設不完善，社會治安事件沒有得到及時處理

一是在硬件方面達不到要求。信息平臺作為整個系統(tǒng)的物質基礎，要肩負如此重任，首先在硬件上必須要達到要求。比如，一旦社區(qū)內出現(xiàn)治安事件，網(wǎng)格員可以第一時間通過網(wǎng)絡向相關部門及時反饋，通知相關部門及時進行處理。然而，社區(qū)所配備的電腦配置較低，內存小，難于滿足大量信息處理的需要，加上沒有專用的網(wǎng)絡，網(wǎng)速超慢，因此快速反應的網(wǎng)格化管理無法順利發(fā)展。二是軟件方面沒有購置專業(yè)管理系統(tǒng)。社區(qū)網(wǎng)格化管理信息平臺是社區(qū)為進行網(wǎng)格化管理建設、應用發(fā)展而營造的信息化環(huán)境，真正把它轉變?yōu)榧夹g上的應用和支持，需要專業(yè)化的軟件和信息管理系統(tǒng)。經過調查發(fā)現(xiàn)，專業(yè)的系統(tǒng)管理軟件開發(fā)難、要價高、許多地方干脆就不上這種軟件，造成許多管理還是靠人工來完成，既影響效率，又容易出錯。因此，社區(qū)網(wǎng)格化管理如缺乏專業(yè)的管理平臺，也勢必影響治安事件的及時處理。

（六）網(wǎng)格化管理法治建設認識不足，不良傾向依然存在

一是社區(qū)網(wǎng)格化管理法治的標簽化。目前有些地方把網(wǎng)格管理法治化當成口號來宣傳，貼在墻上做標語，并沒有把法治化真正落實到實處，甚至借法治之名損害群眾利益。二是社區(qū)網(wǎng)格管理法治的碎片化。社區(qū)網(wǎng)格管理是一個系統(tǒng)工程，由點到面、由表到里是一個緊密聯(lián)系的社會有機管理系統(tǒng)，需要用法律加于規(guī)范和調整。但是許多城市社區(qū)網(wǎng)格管理都是各自為政，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，沒有系統(tǒng)管理。三是社會網(wǎng)格管理法治的泛濫化。有些地方把社會管理法治擴大化，把其他門類的管理職能也歸為法治化，把立法的權限、執(zhí)法的功能、司法的正義，都放在法治這個大筐，真正的社區(qū)網(wǎng)格管理法治卻沒有真正地進行定義。

三、海南社區(qū)網(wǎng)格化管理法治建設的建議與對策

（一）可以通過地方人大立法來取得社區(qū)網(wǎng)格化法治保障

目前，社區(qū)網(wǎng)格化管理正在全國一些城市進行試點，各地正在探索適合于本地的管理模式和方法，處于不斷摸索和逐漸積累經驗的階段。從現(xiàn)實情況來看，國家在短期內難以出臺面向全國的管理法規(guī)。所以，在相當長一段時期內，社區(qū)網(wǎng)格化管理法治建設的頂層法律制度是比較薄弱的，尤其是具有針對性和實際操作性的法律法規(guī)也比較欠缺。

面對這樣一種形勢，作為全國五個具有特區(qū)立法權的省市之一，海南應該充分行使國家賦予的立法權，在不違反上位法規(guī)定的情況下，結合海南社區(qū)管理的實際，盡早出臺《海南特區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化管理條例》，并在全島范圍內先行先試，不斷補充、完善，健全海南社區(qū)網(wǎng)格化管理的法律制度建設。

（二）建立部門協(xié)調機制，推動海南網(wǎng)格化管理的體制機制建設

社區(qū)網(wǎng)格化管理是一項綜合性的社會治理活動，網(wǎng)格中發(fā)生的每一個突發(fā)事件，都可能涉及到公安、消防、綜治、安全、城管、環(huán)保等多個部門。但是，在當前的管理體制下，由于各部門的隸屬關系和管理工作的重點不同，部門之間協(xié)調起來難度很大。為了完成與這些部門的對接，社區(qū)不得不配備相應的管理人員和管理設備，造成各種重復建設，增加網(wǎng)格化管理的成本。因此，必須進行體制機制創(chuàng)新：在省級層面和市縣級層面成立社區(qū)網(wǎng)格化管理辦公室，將公安、消防、綜治、等功能統(tǒng)一到社區(qū)網(wǎng)格化管理辦公室。這樣，可以將分散的部門網(wǎng)格化管理，統(tǒng)籌建設成在范圍和密度上更完善的系統(tǒng)性網(wǎng)格化管理，既有效提高了管理效率，又降低了管理成本，可謂一舉雙得。

（三）進行專業(yè)培訓，打造高素質的海南社區(qū)網(wǎng)格化管理隊伍

作為全新的管理模式，必須有專業(yè)的隊伍來管理。從事社區(qū)網(wǎng)格化管理的必須是專業(yè)的復合型人才，既懂信息技術，又具備較高的管理、法律素質。原來社區(qū)管理人員素質要求不高，而社區(qū)網(wǎng)格化管理工作對管理人員要求既要懂法律又要懂信息技術，還要熟悉社區(qū)管理的制度和民風民俗，所以必須進行專業(yè)訓練。參照各地試點經驗，我們建議對身份、來源不同的網(wǎng)格管理員實行分類管理，以社區(qū)、網(wǎng)格辦牽頭對網(wǎng)格管理員的工作實行績效管理，對網(wǎng)格管理員的招錄、解聘實行動態(tài)管理，嚴肅考勤和督查記載，對網(wǎng)格管理員實行優(yōu)勝劣汰的管理制度。

（四）加大法律宣傳力度，推進海南社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治環(huán)境建設

大力宣傳社區(qū)網(wǎng)格化管理中的法治作用。這種宣傳理應在管理中進行，而不應做口號式宣傳，通過居民對社區(qū)網(wǎng)格管理法制化的參與和取得的效果進行不斷的匯總，對典型事件案例利用各種載體和媒介進行宣傳，使依法治理深入人心，得到廣大社區(qū)居民的擁護，使大家真正自覺依法辦事。

（五）強化社區(qū)網(wǎng)格化管理的綜治建設，完善社會治安防控體系

社會穩(wěn)定是一個地方發(fā)展的基石，社區(qū)管理必須搞好社會穩(wěn)定工作，無論經濟怎樣發(fā)展，永遠離不開一個良好的社區(qū)環(huán)境，所以做好防控處理是社區(qū)網(wǎng)格管理的重心。

在當前的社會環(huán)境下，社區(qū)網(wǎng)格化管理就是做到能在日常管理過程中，發(fā)現(xiàn)可能造成社會不穩(wěn)定的隱患，及時排查和處理，掌握主動，未雨綢繆，讓不穩(wěn)定處在可控范圍內，使社區(qū)處在良性健康狀態(tài)。

要做到社區(qū)穩(wěn)定，必須發(fā)動和依靠廣大社區(qū)群眾，只有得到群眾的大力支持和參與，才能夠對不良現(xiàn)象和隱患進行有效斗爭。網(wǎng)格管理員能力是有限的，而群眾的力量是無窮的，二者緊密結合便可形成真正的天羅地網(wǎng)，從而做到精確處理、精準打擊。

［1］鄭士源，徐輝，王綜塵.網(wǎng)格及網(wǎng)格化管理綜述［J］.系統(tǒng)工程，2005(3).

［2］閻耀軍.城市網(wǎng)格化管理特點及啟示［J］.城市問題，2006(2).

［3］龔維斌.當前社會管理中的六個誤區(qū)［N］.學習時報，2012-10-15.

［4］[美]瓦戈.法律與社會［M］.梁坤，邢朝國，譯.北京：中國人民大學出版社，2011.

［5］鄧海寧.閉門羹，網(wǎng)格員難咽的家常菜［N］.海南日報，2014-05-15（A05）.