中國的改革始于農村，其中農村的土地制度改革尤其是集體土地問題成為近年來上至決策層，下至普通民眾最為關注的焦點。然而，我國農村土地改革是一項系統(tǒng)工程，既需要以其內在動力為前提，也需要各參與主體的協(xié)調配合來共同推進。筆者以我國農村土地改革中政府與農民兩個重要參與力量為研究對象，從地方政府的服務職能與農民集體自身的組織建設兩個方面提出完善建議，使我國的農村土地改革享受到工業(yè)化、城市化帶來的更多發(fā)展契機，實現(xiàn)土地對于農民而言的多重價值，為經(jīng)濟及社會轉型帶來積極的效果。

一、完善政府職能與農民組織的必要性分析

（一）農村土地改革中對政府職能進行完善的必要性

政府職能是指國家行政機關依法對國家和社會公共事業(yè)進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。在過去的一段時間，政府主導模式的確推動了經(jīng)濟增長，但政府行政推動力量的弊端也隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展而日漸顯露。在各類市場組織發(fā)育普遍落后的情況下，政府缺乏經(jīng)濟調控的有效手段，往往依靠行政手段來彌補管理經(jīng)濟中的劣勢，降低了行政效率卻增大了管理成本。我國正處于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制實現(xiàn)轉變的過程中，必然要求政府也應實現(xiàn)從“參與者”到“管理者”身份角色的轉換，政府與市場合理分工，政府可進行宏觀調控，但不再直接參與市場交易，由市場主導資源配置。在農村土地制度的改革中，如果政府仍然主導發(fā)展，對集體土地市場進行不必要的干預，就是政府職能的異化。在這種情況下政府功能的發(fā)揮就缺乏了市場經(jīng)濟條件下的正當性基礎，政府既不能發(fā)揮其在集體土地制度改革目標實現(xiàn)中的正當性職能要求，也容易導致農村集體土地改革目標實現(xiàn)過程當中大量不公平、非正義現(xiàn)象的發(fā)生。以農民的權利為基點來建設地方政府權力是一個重要問題，政府應在法律范圍內發(fā)揮自己的職能和承擔應有的責任。因此，需要在農村土地制度的改革中轉變政府職能，以保障我國農村土地改革的順利推進。

由于目前我國的土地市場發(fā)育并不完善，在農村集體土地改革的進程中，尤其是在實現(xiàn)集體土地流轉的過程中，農民集體或農民個人既不具有完備的信息收集渠道和信息收集能力，也無法借助專門的服務機構為自己收集信息。2009年中央一號文件就強調要加強信息服務，讓農民知道誰需要轉讓土地，誰有承包別人土地的愿望和要求［1］。政府相較于農民具有信息優(yōu)勢，有必要在妥善處理好各種利益關系，保障農民及集體合法權益的基礎上，完善信息服務職能，建立信息傳遞服務系統(tǒng)，為農村集體土地改革提供充足信息，充分保障農民及集體的知情權。在完善政府的信息服務職能同時，也有助于政府在制定農村土地改革具體政策的過程中，更好地反映農民群體的訴求。

（二）農村土地改革中對農民組織途徑進行完善的必要性

我國農民被稱作弱勢群體，不僅是因為權利的貧困，組織的薄弱也是原因之一。目前在中國大部分地區(qū)只有一個自治組織——村民委員會，村民委員會的行政色彩導致農民土地權益常常成為村委干部討好上級或牟取個人利益的犧牲品。同時，由于農民人口眾多卻十分分散，擁有的人力資本低，近幾年才自發(fā)地形成一些農業(yè)合作經(jīng)濟組織、農業(yè)專業(yè)協(xié)會等，雖然在數(shù)量上大概已有300多萬個，但都處于松散疏離的低組織狀態(tài)［2］。這些農業(yè)合作經(jīng)濟組織運作程序并不規(guī)范，加上法律地位的模糊性，根本不具有與政府及其他組織的強勢利益集團展開公平競爭的能力，農民在市場中的地位因此被嚴重弱化。具體表現(xiàn)在：第一，農民組織種類集中在經(jīng)濟領域，地域上集中于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，相對于農民總量而言數(shù)量少且分布不均勻。第二，農民組織規(guī)范性較差，絕大多數(shù)農民組織都是農民自發(fā)在資源基礎上達成的，缺乏符合法定程序注冊登記的社團形式。第三，農民與組織疏離，利用組織進入市場的觀念薄弱，參與度較低。農民的低組織化狀態(tài)使他們在面臨國家權力和公共權力的侵害時難以形成共同的抵御力量，還為基層政府的執(zhí)政失當行為提供了負面激勵。依靠自身組織化逐漸發(fā)展與壯大來保護個人的經(jīng)濟權利是一種發(fā)展趨勢［3］，應該建立組織力量把分散的農民有機組織起來，凝聚力量投入到共同的事業(yè)中去，這也是改變中國農民政治、社會和經(jīng)濟地位低下現(xiàn)狀的必然要求。農民只有組織發(fā)揮集體的力量，才能在與各類利益集團的利益博弈中爭取到主動權。

二、我國農村土地改革中政府職能的完善

（一）發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層服務職能

我國自古就有“皇權不下縣”的說法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政治體制的神經(jīng)系統(tǒng)末端，是《憲法》設計中距離“三農”最近的基層政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村事務性工作實施管理，在推進農村土地改革，保障農民集體土地權利上扮演著極其重要的角色。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府經(jīng)濟意識根深蒂固，為了政績的考核偏好于低成本、高收益的短期產業(yè)，干預意識大于服務意識，其過度干預行為在一定程度上抑制了農民及集體的積極性，不利于保障農民的土地權益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應當轉變職能，不再承擔集體土地經(jīng)營職能，并積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能轉變，不斷強化服務職能突出農民與集體的主體地位?；鶎诱梢詾檗r村集體提供的服務主要有：一是政策服務，二是信息服務，三是技術服務；四是法律服務，五是環(huán)境服務［4］。此外，盡管集體土地所有權主體享有相對獨立的土地權利，但是基層國土部門可以在法律規(guī)定的權限范圍內，對土地資源進行管理和監(jiān)督。

具體而言，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務職能有以下幾個方面：第一，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權限，以法制來約束和規(guī)范自身行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的定位應由控制鄉(xiāng)村轉變?yōu)橹卫砗头锗l(xiāng)村，農民及其集體與政府之間形成合理的分工結構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農民及其集體提供公正且具有保障性質的公共服務。第二，為實現(xiàn)村民自治創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民及其集體相互溝通的平臺并形成機制，整合各種社會資源和力量，擴寬農村的融資渠道，幫助農民掌握和運用發(fā)展資源。并引導農民選擇符合本地實際的發(fā)展模式，增強農村集體行動能力。

（二）發(fā)揮區(qū)縣級政府協(xié)調服務職能

區(qū)縣政府能夠根據(jù)中央和省政府的涉農政策制定符合本區(qū)縣特色的土地政策或進行調整，較之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往擁有更大的決策權。從土地財政角度來看，與單純依靠轉移支付運作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，區(qū)縣政府往往掌握一定程度的涉農資金財政自主權，并具有為農業(yè)進行招商引資的優(yōu)勢，可以一定規(guī)模地引進資金、技術和管理人才，建立現(xiàn)代農業(yè)試點以促進農村發(fā)展。在農業(yè)用地的規(guī)?；鬓D收益分配上也有著自身的話語權，在促進農業(yè)專業(yè)合作組織、土地整理項目、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)試點過程中進行協(xié)調，并統(tǒng)籌安排。即便如此，區(qū)縣級政府也具有其自身的劣勢，由于缺乏經(jīng)濟調控的有效手段，區(qū)縣級的各類市場組織發(fā)育處于普遍落后狀態(tài)，在競爭環(huán)境的逼迫下，區(qū)縣級政府在土地管理中不得已只能用行政手段替代部分經(jīng)濟調控。因此，縣級政府也應轉變職能，重點是優(yōu)化區(qū)縣級政府在農村土地制度改革中的經(jīng)濟引導與調控職能，同時強化區(qū)縣級政府提供公共產品與服務職能，在農村土地改革尤其是土地流轉中保障農民及集體的基本權益。其行為范圍應該確定在如下幾個方面：第一，針對土地改革中的種種問題進行積極的制度創(chuàng)新，如進行金融信貸、土地擔保等方面的制度改革，為實現(xiàn)集體土地改革目標進行制度配套建設。第二，建立各種服務平臺，完善信息、技術和項目等方面的服務，為農民生產生活提供相關的社會服務與措施。第三，正視地方經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題，雖說地方政府本身的重大職責之一就是要促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，但也不應由此而在土地上尋求短期利益。第四，縣級政府職能轉變需要公共財政的促進，縣級財政部門應進行與政府職能轉型相吻合的體制改革。

（三）發(fā)揮省級政府的政策服務職能

《憲法》《土地管理法》《農村土地承包法》以及《物權法》等法律和中央政府的大政方針明確了我國農村土地的基本制度和基本政策，但是在上述法律與政策出臺之前，農村土地政策的試點探索主要是在一些省市進行的。?。ㄊ校┱^之區(qū)縣政府有立法上的優(yōu)勢，因為省級人大擁有較大的地方立法權，這種立法權可以用來保證省政府出臺各種新措施，探索農村土地制度改革的實現(xiàn)方式。以農村集體建設用地流轉為例，省級政府是進行農村土地流轉中實驗的先行者，不同的地區(qū)分別制定了相關制度規(guī)范，在實踐中積累了很好經(jīng)驗，為在全國范圍內頒布相關法律法規(guī)提供了有益共識。發(fā)揮省級政府的政策服務職能，需要省級立法工作的不斷完善，為解決土地政策與法律之間嚴重沖突和司法機構在法律適用上的困難積累經(jīng)驗，為全國的農村土地的良性運轉制定“三農”發(fā)展的制度與政策框架。

三、我國農村土地改革中完善農民組織的途徑

農民合作是世紀性的命題，實際上也是世界性的命題［5］。聯(lián)合國世界農村改革和發(fā)展大會通過的《農民憲章》號召：“必須鼓勵農民組織起來，通過其親身的參與展開自救活動?！痹谖覈?，農民的利益表達者通常有獨立的農民個體、以組織身份出現(xiàn)的主體、政府，以及研究農民問題的學者。其中個體的力量有限，政府和市場作為調控和調整經(jīng)濟運轉的主宰力量，在農民權利的保護方面都有其本身不可避免的缺陷，而研究農民問題的學者雖為農民的權利奔走呼號，但他們的利益與農民利益并不一致，農業(yè)并不是其生活的主要來源，很難真正表達農民的利益。因此，更為有效的利益表達者是組織身份出現(xiàn)的主體，農民自治組織起源于民間，能夠把處于分散狀態(tài)、弱小的農民個人力量組織起來，以集體的力量來應對市場風險，對抗國家的非理性行為，并以集體的名義保障個人的經(jīng)濟權利。

（一）培育農民維權組織

真正代表和維護農民權利的組織是缺位的。我國農民在維護自身合法權益的過程中主體分散、力量弱小，由于缺乏順暢的利益表達和利益疏通的組織渠道，農民個人或小團體更愿意以非常態(tài)的方式進行利益表達，例如上訪，容易引發(fā)不安與社會危機。在城鄉(xiāng)二元結構中，市民相對具有較為順暢的利益表達渠道，能憑借政治壓力上的優(yōu)勢獲得更多的資源與利益，而農民作為弱勢群體沒有組織力量抗衡國民收入分配向城市傾斜的局面，只能被動接受不利于自身的城鄉(xiāng)關系。一個社會中最大的人群被壓縮了權利，經(jīng)濟政策就會出現(xiàn)系統(tǒng)性的偏差。

美國、日本等發(fā)達國家農民組織化經(jīng)驗充分顯示，完善的農民組織體系在農業(yè)發(fā)展和農民權益保護過程中的作用舉足輕重。農民土地權益的保障必須依靠農民自身力量形成的內力和社會力量所構成的外力的共同結合來實現(xiàn)。依托自身的維權組織，農民群體在發(fā)生利益沖突并與其他強勢群體進行博弈時，才能更為有利地保護自身利益。政府應該支持農民維權組織得到合法化，鼓勵和協(xié)助農民發(fā)展維權組織，為農民提供免費的咨詢和法制服務，培育能代表農民自身利益的農民組織，促進農民進行經(jīng)濟合作。同時，讓農民通過合法的群體利益表達渠道滿足自身的利益訴求期望，通過組織化方式促使政府聽到來自這一弱勢群體與階層的聲音，讓政府在進行決策、利益分配時考慮更多的公平性因素，從而有效保障農民的合法權益。

（二）發(fā)展農民的土地中介組織

中介組織是農民利益表達的主要渠道之一，但在很多地方，很少會有人通過民間中介組織進行土地相關權利的交易，農民的民間中介組織一直嚴重缺乏。土地使用權交易信息不外乎本鄉(xiāng)村與熟人圈，土地流轉通常發(fā)生在狹小范圍內而，而民間中介服務組織的職能基本上由集體組織行使。農民集體組織首先是集體土地的所有權主體，對土地權利有著自身的利益，在代行中介組織職能時難免會從自身利益出發(fā)，干涉土地交易主體的使用權、處置權以及收益權。而且集體不具備中介組織的社會活動范圍，效率較低，不利于土地市場的發(fā)育和成熟。因此，建立完全獨立的、專業(yè)化的農民土地中介組織顯得尤為重要，完全需要一個多功能的農村土地中介服務組織為農民及集體提供相關服務。

信息是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的一種重要的資源，隨著以開放、競爭為主要特點的市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農村逐步被其吸納進來，成為參與力量之一。農民在捕捉市場信息、減低市場風險方面有著自身比較難克服的劣勢，而農民土地中介組織本身就是中介服務體系，自下而上，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡型多功能狀態(tài)。這一服務體系可以提供大范圍的土地供需信息，也可以向外界傳輸大范圍的土地供需信息，在更廣泛的范圍內促進集體土地使用權交易的發(fā)生。農民的土地中介服務組織必須經(jīng)過登記才能從事相關服務，對從業(yè)人員的條件應予以特別規(guī)定，將該機構的權利義務、責任范圍以及資質條件納入登記內容。以我國農村土地改革中的集體土地的流轉為例，可以從以下幾個方面規(guī)范土地中介服務組織的服務內容：第一，登記和發(fā)布土地流轉前的土地使用權供求信息，接受土地供求雙方關于可流轉土地的數(shù)量、區(qū)位、類別等情況的咨詢。第二，協(xié)助當事人辦理登記公示手續(xù)，指導和協(xié)調土地流轉中的程序性工作。第三，協(xié)調土地使用權交易雙方在土地流轉中的有關事宜，對其進行跟蹤服務并在法律和政策范圍內協(xié)調處理引起的糾紛。第四，成立主要從事土地的代理流轉工作的委托代理機構，幫助經(jīng)營能力較差農戶轉租土地，或是自行收集閑置土地直接轉租給需要土地的農業(yè)大戶以及農業(yè)企業(yè)，進行規(guī)?；?jīng)營，提高集體土地的利用效率，為農民及集體創(chuàng)造更多的收益。第五，在信貸、市場、技術等方面展開橫向聯(lián)系，利用自身的信息與人力資源優(yōu)勢，幫助農民或集體進行開發(fā)性項目的可行性論證，增強他們的市場競爭力。

[1]中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見[Z].

[2]杜偉，黃善明，等.農民經(jīng)濟權益保障研究：基于成渝城鄉(xiāng)一體化改革的思考[M].北京：科學出版社，2011：244.

[3]汪彤.個人經(jīng)濟權利的回歸：中國經(jīng)濟改革進程的回顧與前瞻[J].生產力研究，2007(4).

[4]陸道平.基層政府管理創(chuàng)新與農村和諧社區(qū)構建[J].中國行政管理，2007(2)：70.

[5]賀雪峰.組織起來：取消農業(yè)稅后農村基層組織建設研究[M].濟南：山東人民出版社，2012：123.