黨的十八大后，中央作出了轉(zhuǎn)變作風(fēng)的“八項(xiàng)規(guī)定”，在社會上產(chǎn)生了廣泛的影響。黨的十八屆三中全會中提出探索實(shí)行官邸制，它被放在第十個(gè)改革領(lǐng)域“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”中，表明這是黨中央用制度管權(quán)管事管人、健全預(yù)防腐敗體系的制度保障之一。習(xí)近平同志指出，《決定》對反腐領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制進(jìn)行改革的措施都是在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、吸收各方面意見的基礎(chǔ)上提出來的。此次三中全會在加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障頂層設(shè)計(jì)上具備可操作性程度前所未有，既指明了方向又分清了層次。探索官邸制將開辟有史以來“最大膽”的反腐敗格局，是《決定》一大創(chuàng)新，充分反映了政府試圖通過主動(dòng)推進(jìn)制度化進(jìn)程來抑制腐敗現(xiàn)象的努力和決心。

一、官邸制的含義及提出的背景

（一）官邸制的含義

所謂官邸制，就是針對官員群體而設(shè)計(jì)的一種住房制度，官員只有居住權(quán)沒有產(chǎn)權(quán)，任職期滿后退出官?。?］。官邸制既是中國官員福利住房，也是西方國家目前多采用的官員住房制度，通俗的說便是：“鐵打的房子流水的兵”。

官邸和官宅都應(yīng)該由國家所有，按照規(guī)定配置內(nèi)部設(shè)施，費(fèi)用由國家承擔(dān)。很多國家規(guī)定官員住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監(jiān)督，并建立嚴(yán)格的糾錯(cuò)機(jī)制，防止政府高級官員謀取住房特權(quán)。

（二）官邸制提出的背景

新中國建立后至改革開放前，我國實(shí)行的是典型的福利分配制度。改革開放后出臺了一系列的住房改革制度，住房制度改革取得重大進(jìn)展，但同時(shí)暴露出一些突出問題。領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)、“以權(quán)謀房”的腐敗形式開始出現(xiàn)，一些腐敗官員涉及的房產(chǎn)腐敗問題，令社會震驚。原鐵道部長劉志軍貪污腐敗案中，僅涉及的房產(chǎn)竟然高達(dá)347套。此外，干部交流、異地任職，客觀上為官員濫用權(quán)力“以權(quán)謀房”提供了便利，造成了國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，甚至失控。

正是鑒于以權(quán)謀房現(xiàn)象日益嚴(yán)重，其危害日益顯現(xiàn)，十八屆三中全會要求規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，積極探索“官邸制”，體現(xiàn)了黨和國家銳意改革的探索創(chuàng)新精神，也凸顯了穩(wěn)妥推進(jìn)的嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致態(tài)度，更體現(xiàn)了國家遏制領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗的堅(jiān)定決心。

二、國外實(shí)行官邸制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

國外實(shí)行官邸制的范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)各不相同，但對國家領(lǐng)導(dǎo)人以及高級官員在任期內(nèi)解決住房問題帶有共性，筆者選取了兩個(gè)西方國家美國、德國，一個(gè)亞洲國家日本進(jìn)行比較借鑒，希望得到有利于中國官邸制建設(shè)的啟示。

（一）實(shí)行“官邸制”的對象限制嚴(yán)格

美國對主要官員，如總統(tǒng)、副總統(tǒng)等市長及以上干部，憲法明確規(guī)定聯(lián)邦政府或州政府應(yīng)當(dāng)提供官邸，官員在任期間可以享用，任職結(jié)束后則應(yīng)搬出。出于安保問題的考慮，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長及副州長必須居住官邸，而市長則可自由選擇自愿放棄居住官邸的權(quán)利，自購居所居住。德國實(shí)行“官邸制”的對象，主要是在任的高級公務(wù)員，包括總理、聯(lián)邦政府各部部長，總理必須進(jìn)駐官邸，各部部長可進(jìn)駐官邸，也可自有或者租用住房。日本只有首相和房屋長官擁有官邸外，其余官邸一律廢除。

以上我們可以看出美國副州長以上級別官員必須住官邸，且有嚴(yán)格的法律規(guī)定；德國官邸制對象與美國相比范圍較小，且具有靈活性；日本則只為首相和房屋長官保留官邸，與美國、德國相比范圍更小。

（二）官邸制使用費(fèi)用安排多樣

美國的公務(wù)員住房制度是公務(wù)員信貸聯(lián)盟支持的自由市場型。美國官邸由居住而產(chǎn)生的費(fèi)用均由政府預(yù)算支出。對議員實(shí)施住房租賃津貼補(bǔ)貼制度，補(bǔ)貼具體數(shù)額由金融委員會審定。德國所有的聯(lián)邦官邸，均由聯(lián)邦政府出資，根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力配備相應(yīng)的設(shè)備和家具、維護(hù)保養(yǎng)，并對維護(hù)保養(yǎng)作出嚴(yán)格規(guī)定。在日本，官邸是公務(wù)員宿舍的一種，日本對公務(wù)員宿舍的管理實(shí)行由國家統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，即公務(wù)員宿舍由中央政府和各級地方政府投資建設(shè)，建成后進(jìn)行單獨(dú)管理，所收租金全部交國家，房屋的維修和管理費(fèi)用全部由國家報(bào)銷［2］。

從國際經(jīng)驗(yàn)可知，公務(wù)員住房主要通過三種途徑解決：一是資金補(bǔ)助，給公務(wù)員高于平均水平以上的工資或者購房補(bǔ)貼，使他們能夠買得起商品房。二是官邸完全由政府出資，并作出嚴(yán)格規(guī)定。三是政府為公務(wù)員提供低價(jià)租賃住房。此外我們還應(yīng)注意，除了維護(hù)國家形象所必須的“官邸制”住房外，國外實(shí)物型公務(wù)員住房保障通常有三個(gè)明顯特點(diǎn)：一是以只租不售的租賃型住房為主，二是重點(diǎn)保障的對象是年輕或者低端崗位的公務(wù)員，三是只保障基本住房需求不包括享受性需求。這些也深深值得我國借鑒。

（三）官邸產(chǎn)權(quán)公有、使用公開透明、接受社會監(jiān)督

世界各國成為著名旅游景點(diǎn)的官邸比比皆是，如美國的白宮、法國的愛麗舍宮和英國的唐寧街10號等。它們的共同點(diǎn)是：“鐵打的官邸流水的官”，上臺就住，下臺就走。官員對官邸只有居住權(quán)，沒有產(chǎn)權(quán)，即官邸的公家性質(zhì)不能變［3］。

國家按照規(guī)定配置官邸內(nèi)部設(shè)施，費(fèi)用由國家承擔(dān)。很多國家規(guī)定官員住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監(jiān)督并建立嚴(yán)格的糾錯(cuò)機(jī)制，防止政府高級官員謀取住房特權(quán)［4］。

三、新時(shí)期我政治體制改革中“官邸制”的路徑初探

我國古代實(shí)際上也實(shí)行過“官邸制”之實(shí)，當(dāng)時(shí)的“官舍”即當(dāng)今所說的官邸。秦漢以后，國家開始向異地赴任官員提供官舍，并逐漸趨向制度化?！肮氽≈啤痹谥袊袑?shí)施的良好土壤?！肮氽≈啤痹诎l(fā)達(dá)國家實(shí)行多年，實(shí)踐表明該項(xiàng)舉措可以有效制約官員住房腐敗。我國幅員遼闊、人口眾多，官員數(shù)量也隨之增多，因此我國應(yīng)充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立具有中國特色的社會主義官邸制度。

（一）明確“官邸制”對象

中國官員群體數(shù)量非常龐大，但是資源有限，只能允許少數(shù)官員入住官邸。要明確官邸制的使用對象和標(biāo)準(zhǔn)。充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際，確定“官邸制”入住人群，不同級別領(lǐng)導(dǎo)干部“官邸”的建造標(biāo)準(zhǔn)和資金來源，以及使用權(quán)和所有權(quán)關(guān)系、違規(guī)違紀(jì)責(zé)任等。我國實(shí)行官邸制范圍應(yīng)限定在四個(gè)層面：國家層面領(lǐng)導(dǎo)、省市層面領(lǐng)導(dǎo)、市縣層面領(lǐng)導(dǎo)、異地交流的領(lǐng)導(dǎo)崗位。納入“官邸制”的具體人數(shù)應(yīng)該科學(xué)合理計(jì)算，堅(jiān)持“少數(shù)人納入官邸制”原則，以免造成公共資源的浪費(fèi)。

（二）清理領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)有住房

目前干部住房腐敗形勢既復(fù)雜又廣泛，只有摸清底數(shù)，才能分類解決。清理的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是對多占住房的，限期清退，逾期不退的，一方面按照市場租金標(biāo)準(zhǔn)，加倍房租；另一方面就是紀(jì)檢監(jiān)察部門出面，對逾期不退的給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房申報(bào)制度及住房檔案的同時(shí)，推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度［5］，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部住房制度動(dòng)態(tài)管理。建立和健全領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗的問責(zé)制度，明確住房腐敗的問責(zé)對象、程序、內(nèi)容、方法和責(zé)任追究范圍［6］。建立和完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，2014年7月30日國務(wù)院法制辦公布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》，將促進(jìn)建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，將各級登記機(jī)構(gòu)信息納入統(tǒng)一基礎(chǔ)平臺，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)可以通過這個(gè)平臺查詢官員房產(chǎn)信息，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部住房排查摸底工作的展開。

（三）官邸制與住房公開同步施行

探索實(shí)行官邸制度的同時(shí)還要推進(jìn)公務(wù)員住房公開制，自覺接受社會監(jiān)督。一方面，要公開不同級別領(lǐng)導(dǎo)干部的住房標(biāo)準(zhǔn)；另一方面暢通群眾對干部住房腐敗的投訴舉報(bào)機(jī)制，切實(shí)保障群眾對干部住房監(jiān)督的權(quán)利［7］，以便于群眾對納入官邸制的官員進(jìn)行監(jiān)督。對于納入官邸制之外的官員、公務(wù)員住房不進(jìn)行有效地治理，不能從根本上杜絕腐敗問題。在把少數(shù)官員納入官邸制的同時(shí)，還應(yīng)對大多數(shù)沒有納入官邸制的官員、公務(wù)員以及國企領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計(jì)相應(yīng)的監(jiān)督制度，實(shí)行公務(wù)員住房公開制，這是防止大多數(shù)官員、公務(wù)員“以權(quán)謀房”的有效舉措①?？傊?，只有官邸制與公務(wù)員住房公開制同步實(shí)行，才能封殺“以權(quán)謀房”。

（四）自下而上逐步推廣

任何制度的變遷都是需要一定時(shí)間和考驗(yàn)的。推行官邸制，必然受到阻力，但是阻力再大也不能妥協(xié)?？梢宰韵露现鸩酵茝V?？h級領(lǐng)導(dǎo)最容易出現(xiàn)以權(quán)謀房的情況，而且與百姓產(chǎn)生直接的隔膜。因此縣級帶頭實(shí)行能更好的拉近與百姓的關(guān)系，減少基層腐敗，重塑政府公信力。在縣級摸索出經(jīng)驗(yàn)后，再到市級、省級逐級推廣，這樣才能形成逐漸成熟、完善的“官邸制”，減少住房腐敗。

官邸制是建立在一定范圍、達(dá)成共識的基礎(chǔ)之上的有效遏制官員住房腐敗的制度，但我們要深刻認(rèn)識到官邸制不是一個(gè)萬能的制度，它不能解決所有出現(xiàn)的官員住房問題，良好有效的官邸制一定要在一系列配套制度的約束下才會發(fā)揮作用。國外實(shí)行官邸制無不是在一整套制度條件下才發(fā)揮效果?！肮氽≈啤笔且豁?xiàng)全新的改革，在推進(jìn)的過程中肯定會遇到各種困難和問題，落實(shí)黨的十八屆三中全會的精神，全面深化改革，要有堅(jiān)決啃掉改革硬骨頭的信心和決心。望改革者們大膽改革的同時(shí)，不要忽視細(xì)節(jié)問題，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里又要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，銳意進(jìn)取，攻堅(jiān)克難，譜寫改革開放偉大事業(yè)歷史新篇章！

[1]馮海寧.官邸制要與住房公開同步施行[N].法制日報(bào)，2013-11-18.

[2]姚小平.日本的公務(wù)員住房制度[J].中國房地信息，1999(10).

[3]陳孟.中國特色官邸制該參考誰[N].中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2013-11-26.

[4]柳玉鵬.國外如何執(zhí)行官邸制[N].西部時(shí)報(bào)，2013-11-22.

[5]王學(xué)進(jìn).實(shí)行“官邸制”須有配套機(jī)制[N].寧波日報(bào)，2013-11-18.

[6]江玉凱.“官邸制”深化政府改革的題中之義[J].國家智庫，2010(2).

[7]江玉凱.把建立“官邸制”作為深化政府改的重要內(nèi)容[J].決策探索，2010(07).