文‖浦亦稚

園區(qū)后開發(fā)時代的出路

文‖浦亦稚

政府、市場和社會相結(jié)合的復(fù)合供給模式應(yīng)成為園區(qū)努力的目標(biāo)

隨著蘇州工業(yè)園區(qū)逐步進(jìn)入“后開發(fā)時代”，園區(qū)這種以政府為主導(dǎo)，以國有部門提供投資生產(chǎn)的公共產(chǎn)品供給模式正逐步凸顯其弊端，其中以承擔(dān)部分公共產(chǎn)品供給資金籌集的投融資平臺公司負(fù)債率高企，缺乏長效償債機(jī)制；以承擔(dān)公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營為主營業(yè)務(wù)的服務(wù)主導(dǎo)型的國企，普遍存在投資收益率低下、投資回收期漫長、經(jīng)營性現(xiàn)金流緊張等狀況，再加上自身始終尚未建立起市場化、可盈利的商業(yè)模式，可持續(xù)發(fā)展不容樂觀。

2014年10月2日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），提出要分清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，明確政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門，要徹底剝離融資平臺為政府融資的職能。緊接著，財(cái)政部又陸續(xù)下發(fā)了一系列關(guān)于推廣PPP（公私合營）模式的文件。在國家財(cái)政體制改革與地方國有企業(yè)亟需實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重要求下，優(yōu)化園區(qū)公共產(chǎn)品供給模式具有重要意義。

目標(biāo)模式設(shè)計(jì)

園區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前國家財(cái)政體制改革和國企市場化改革的戰(zhàn)略要求，對公共產(chǎn)品供給模式進(jìn)行大膽的創(chuàng)新優(yōu)化。相對完善的目標(biāo)模式應(yīng)包涵以下要素：

——政府、市場和社會機(jī)制相結(jié)合的復(fù)合供給模式

復(fù)合供給方式指的是政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會機(jī)制中任意兩種或多種供給機(jī)制的復(fù)合。短期內(nèi)國有企業(yè)仍需要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)部分的公共產(chǎn)品供給，但長期而言，單一的供給機(jī)制均存在一定程度的弊端，如政府機(jī)制缺乏效率較高的資源配置能力，社會機(jī)制缺乏足夠的權(quán)威力量組織和協(xié)調(diào)，市場機(jī)制可能損害利益分享的公平性，相比之下，復(fù)合供給機(jī)制則具有多樣性和供給環(huán)節(jié)的可分性，同時可以彌補(bǔ)每一種單一機(jī)制的劣勢，因此政府、市場和社會相結(jié)合的復(fù)合供給模式應(yīng)成為園區(qū)努力的目標(biāo)。

——公共財(cái)政為框架的資金供給制度安排

公共產(chǎn)品供給的資金應(yīng)主要依賴于以稅收為主的財(cái)政收入，直接提供公共產(chǎn)品的公益類事業(yè)單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入園區(qū)年度公共財(cái)政預(yù)算。同時，向社會力量購買公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)也應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，這里社會力量的概念應(yīng)包括逐步轉(zhuǎn)型成為按照市場規(guī)則和機(jī)制運(yùn)作的國有企業(yè)。短期內(nèi)，在國企尚未完全確立市場主體的情況下，應(yīng)當(dāng)形成相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，通過資產(chǎn)回購、財(cái)政補(bǔ)貼、虧損承擔(dān)等方式彌補(bǔ)國企承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本。

——政府與國企之間形成逐步穩(wěn)定的市場化契約關(guān)系

應(yīng)進(jìn)一步明晰園區(qū)政府（管委會）與國有企業(yè)在公共產(chǎn)品供給上的法律地位與責(zé)任邊界。管委會是服務(wù)的購買者，國有企業(yè)是具有明確市場主體地位，按照市場規(guī)則和機(jī)制運(yùn)作、具有一定市場競爭力的公共產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)者。兩者不再是行政依附、或是委托關(guān)系，而是獨(dú)立的市場化契約關(guān)系，契約一旦形成，就應(yīng)通過協(xié)議明確雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。（如圖1）

圖1

優(yōu)化路徑四步走

優(yōu)化園區(qū)公共產(chǎn)品供給模式的路徑可以概括為以下四個步驟。

第一，梳理國企承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)務(wù)。園區(qū)各國有企業(yè)（包括特一級公司、投控公司、一級公司和直屬公司）在過去一定時間內(nèi)（超過一年）所承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)（投資及服務(wù)）主要包括兩大類，第一類是純公益性公共產(chǎn)品，范圍較小，主要包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)體系等，目前其供給主體是園區(qū)政府（管委會），由部分服務(wù)主導(dǎo)型企業(yè)直接生產(chǎn)，如園區(qū)疾病防治中心、園區(qū)文化館、美術(shù)館等均為國企性質(zhì)。第二類是混合類產(chǎn)品，又稱準(zhǔn)公共產(chǎn)品，范圍較廣，包括城市功能配套與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技載體與服務(wù)平臺建設(shè)運(yùn)營、市政公用綜合業(yè)務(wù)、舊城改造、環(huán)境治理等，這類產(chǎn)品具有一定的市場競爭屬性，也具備公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，大部分也由服務(wù)主導(dǎo)型企業(yè)組織生產(chǎn)。

第二步就是對國企已經(jīng)發(fā)生的公共產(chǎn)品生產(chǎn)運(yùn)營活動（超過一年）的經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行核算。其中特一級公司市場化程度較高，涉及極少的公益性資產(chǎn)經(jīng)營管理成本，投控公司（即國控和地產(chǎn)兩大公司）的經(jīng)濟(jì)成本主要指對公益類項(xiàng)目墊資產(chǎn)生的債務(wù)和利息，一級公司和直屬公司主要包括市政配套或基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的部分資本金、融資增信、還本付息、墊付款回收及代建管理費(fèi)，公共文化服務(wù)載體的大規(guī)模維修支出，教育科技企業(yè)載體出租價格（政府定價）與市場價格的差額，科技服務(wù)平臺建設(shè)和運(yùn)營虧損，部分資產(chǎn)因政府招商政策指定轉(zhuǎn)讓所引起的賬面虧損和評估差價等。

第三步就是在厘清業(yè)務(wù)、量化成本之后，建立起相應(yīng)的財(cái)政基本制度安排與補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)財(cái)政部門回歸其作為公共產(chǎn)品資金供給主體的地位。應(yīng)進(jìn)一步明確國資與財(cái)政部門對企業(yè)在“出資”功能上的差異，國資部門對企業(yè)的“出資”主要是指經(jīng)授權(quán)履行出資人職責(zé)的投資控股公司（即國控和地產(chǎn)兩大公司）必要時對下屬企業(yè)的資本性支出，其“出資”行為主要是依據(jù)下屬公司的發(fā)展需要而開展的投資行為，應(yīng)以投資回報為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。而財(cái)政部門對國企的“出資”主要是指當(dāng)明確由國企負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公共產(chǎn)品后，應(yīng)與國企形成市場化契約關(guān)系，并承擔(dān)相應(yīng)的資金籌措職責(zé)，這里的“出資”行為是一種購買服務(wù)行為，應(yīng)以不斷提升服務(wù)效率為導(dǎo)向。短期內(nèi)，由于政企完全分開仍有待時日，對于經(jīng)營性國有企業(yè)因組織生產(chǎn)公共產(chǎn)品所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本，應(yīng)建立起相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償制度，為徹底還原國企市場主體地位奠定基礎(chǔ)。

圖2

最后，在上述制度框架日益完善的基礎(chǔ)上，推進(jìn)經(jīng)營性國有企業(yè)逐步按照市場規(guī)則和機(jī)制運(yùn)作，徹底還原成真正的市場主體，同私人組織（企業(yè)）、事業(yè)單位、公共組織等成為公共產(chǎn)品直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)中可供選擇的主體之一。賦予這些主體平等的法律地位，政府可以根據(jù)“成本規(guī)制”等方式確定購買公共產(chǎn)品的成本，再通過詢價、招投標(biāo)等市場化競爭和比選方式，依據(jù)技術(shù)創(chuàng)新、管理績效等其他要素，遵循綜合成本最低原則，最終確定是由國有企業(yè)或是私人部門來提供生產(chǎn)經(jīng)營。同時，鑒于純公益性產(chǎn)品，如基本公共文化產(chǎn)品（文化館、美術(shù)館、圖書館等）的非盈利特性，建議轉(zhuǎn)為財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位組織生產(chǎn)經(jīng)營，條件允許也可以由公共組織（非政府組織、公益機(jī)構(gòu)、捐贈組織）承擔(dān)，財(cái)政部門予以一定的補(bǔ)貼。經(jīng)過上述的四個步驟，最終推進(jìn)園區(qū)形成由市場機(jī)制、政府機(jī)制和社會機(jī)制并存的公共產(chǎn)品復(fù)合供給框架。