王再進(jìn)，徐治立，劉 輝，田德錄

(1.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191；2.科技部科技評(píng)估中心，北京 100081)

基于史密斯模型的企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策分析及建議

王再進(jìn)1，2，徐治立1，劉 輝2，田德錄2

(1.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191；2.科技部科技評(píng)估中心，北京 100081)

基于公共政策執(zhí)行過(guò)程視角，將史密斯模型作為理論分析工具，從 “理想化的政策”、“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、“目標(biāo)群體”和 “環(huán)境因素”等四個(gè)影響政策執(zhí)行的要素入手，對(duì)科技界高度關(guān)注的企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策進(jìn)行剖析和評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上研究提出了深入落實(shí)和完善該政策，需要在政策普惠性、便捷性上多下功夫，以擴(kuò)大企業(yè)享受面和受益度為落腳點(diǎn)，并注意解決不同規(guī)模企業(yè)落實(shí)差異和地域失衡這 “兩個(gè)不平衡”問(wèn)題等政策建議。

政策過(guò)程分析；政策評(píng)估；史密斯模型；稅收激勵(lì)

政策執(zhí)行是將政策目標(biāo) (理想)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的基本途徑，在政策過(guò)程中具有重要作用。美國(guó)政策學(xué)家艾利森 (G.T.Allison)斷言，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的執(zhí)行[1]。企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策 (以下簡(jiǎn)稱 “研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策”)作為公共科技政策領(lǐng)域一項(xiàng)支持企業(yè)創(chuàng)新的重要政策，其執(zhí)行情況和效果備受科技界政府官員、廣大企業(yè)、專家學(xué)者、媒體人士的高度關(guān)注。運(yùn)用西方經(jīng)典的政策過(guò)程理論和模型對(duì)中國(guó)的研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，有利于我們更加明確該政策的價(jià)值理念和作用機(jī)理，研究解決政策執(zhí)行中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和障礙，更好地推動(dòng)政策的深入落實(shí)和完善。

1 研究現(xiàn)狀簡(jiǎn)評(píng)

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的研究?jī)?nèi)容主要集中在以下幾方面:一是政策變遷和相關(guān)制度體系研究。如牟小容探討了該政策的變遷軌跡，及相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的構(gòu)建與完善[2]；呂金平探討了該政策的歷史沿革和變化特點(diǎn)[3]；高柯對(duì)相關(guān)政策文件的主要變化點(diǎn)進(jìn)行了對(duì)比分析[4]。二是政策重點(diǎn)、難點(diǎn)研究，以及所涉及的財(cái)會(huì)、稅務(wù)問(wèn)題分析。如張紅英從研發(fā)費(fèi)內(nèi)容、研發(fā)活動(dòng)操作流程等對(duì)該政策進(jìn)行了分析[5]；梁浩對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)的會(huì)計(jì)處理和涉稅會(huì)計(jì)處理兩個(gè)方面作了探討[6]；張黎對(duì)同時(shí)申報(bào) “補(bǔ)虧、捐贈(zèng)、加扣、投資抵免”的納稅處理進(jìn)行解析[7]；馬澤方對(duì)稅收規(guī)定、會(huì)計(jì)處理、高企認(rèn)定辦法和中關(guān)村先行先試政策規(guī)定四類對(duì)研發(fā)費(fèi)的歸集范圍及差異進(jìn)行了對(duì)比分析[8]。三是政策作用機(jī)理研究。如張文春對(duì)該政策在促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用及其機(jī)理進(jìn)行了研究[9]；索赫在從理論、實(shí)證、經(jīng)驗(yàn)三個(gè)角度評(píng)析加計(jì)抵扣政策有效性的同時(shí)，對(duì)該政策的作用機(jī)理進(jìn)行了分析[10]。四是對(duì)政策實(shí)施效果、問(wèn)題及完善途徑的研究。如范金研究認(rèn)為，該政策對(duì)企業(yè)加大研發(fā)投入和增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力有推動(dòng)作用[11]；王再進(jìn)、方衍結(jié)合對(duì)全國(guó)企業(yè)的抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，概括總結(jié)了該政策實(shí)施的基本現(xiàn)狀和特點(diǎn)，研究分析了政策實(shí)施中的主要問(wèn)題及原因，并提出了有針對(duì)性的對(duì)策建議[12]；薛薇等從國(guó)際對(duì)比的角度，提出了該政策的改進(jìn)方向[13]。還有一些學(xué)者，對(duì)該政策在特定省市、區(qū)域、行業(yè)和類型企業(yè)的實(shí)施情況進(jìn)行了研究，如趙彤對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的政策實(shí)施效果進(jìn)行了調(diào)查分析[14]。五是國(guó)外研究和經(jīng)驗(yàn)借鑒。如楊博對(duì)英國(guó)、南非等國(guó)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了考察，并與中國(guó)的R＆D稅收激勵(lì)政策作了對(duì)比[15]。

筆者認(rèn)為，隨著研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的深入實(shí)施，對(duì)該政策的研究視野需要拓寬，研究重心需要下沉，特別要注重和加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的研究，對(duì)影響政策執(zhí)行的主要因素 (變量)和相關(guān)環(huán)節(jié)作深入剖析，同時(shí)還應(yīng)借助科學(xué)的理論方法和分析工具為相關(guān)研究提供有效支撐。

2 理論模型與分析框架

史密斯 (T.B.Smith)是最早構(gòu)建影響政策執(zhí)行因素及其過(guò)程模型的學(xué)者。他在1973年發(fā)表的《政策執(zhí)行過(guò)程》[16]文章中，總結(jié)了影響政策執(zhí)行的四個(gè)主要因素，即 “理想化的政策”(ideal policy)、“執(zhí)行機(jī)關(guān)”(implementation agency)、“目標(biāo)群體” (target group)和 “環(huán)境因素” (environmental factors)。這四個(gè)要素及其互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建起了政策執(zhí)行過(guò)程模型 (見(jiàn)圖1)。

圖1 史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模式

具體而言，“理想化的政策”指合理、正確的政策，是政策制定者試圖追求的理想表現(xiàn)方式，包括政策的形式 (法律或命令)、類型、淵源、范圍及受支持度，社會(huì)對(duì)政策的印象等； “執(zhí)行機(jī)構(gòu)”指政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的單位，涉及執(zhí)行機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與人員，主管領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心等； “目標(biāo)群體”即政策對(duì)象，是政策的直接影響者，包括對(duì)政策采取適當(dāng)反應(yīng)的符合政策目標(biāo)要求的群體和個(gè)體，涉及目標(biāo)群體的組織和制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形、先前的政策經(jīng)驗(yàn)等；“環(huán)境因素”指政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境中影響政策執(zhí)行的和受政策執(zhí)行影響的因素。這些因素從不同的方面各自或者綜合起來(lái)影響著政策的執(zhí)行。

史密斯模型告訴我們，一項(xiàng)具體的公共政策要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，除了要保證有 “理想化的政策”之外，還應(yīng)特別關(guān)注 “執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、 “目標(biāo)群體”和 “環(huán)境因素”對(duì)政策執(zhí)行的影響。政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的活動(dòng)，“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、“目標(biāo)群體”、“環(huán)境因素”和 “理想化的政策”之間發(fā)生著互動(dòng)關(guān)系，其系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)的方向決定了一項(xiàng)政策執(zhí)行的結(jié)果。政策執(zhí)行的過(guò)程，就是從這四個(gè)要素互動(dòng)的緊張狀態(tài)經(jīng)過(guò)處理走向協(xié)調(diào)平緩狀態(tài)的過(guò)程。政策執(zhí)行的結(jié)果作為反饋再輸入到政策制定過(guò)程。以往人們?cè)谡哐芯繒r(shí)，把大部分精力集中在制定 “理想化的政策”上，較少關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程對(duì)政策結(jié)果的影響，而史密斯將政策研究的視角由政策制定轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行，為政策研究打開(kāi)了一扇新的天窗。目前，史密斯模型在政策分析中廣泛使用，也為中國(guó)研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策執(zhí)行過(guò)程研究提供了一個(gè)新的視角和分析框架。

3 影響政策執(zhí)行的四要素剖析

3.1 研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的理想化政策分析

制定 “理想化的政策”，形成科學(xué)、合法、合理、可行的政策方案是政策能否有效執(zhí)行并取得預(yù)期效果的基礎(chǔ)和前提條件。

R＆D稅收激勵(lì)是世界上許多國(guó)家，尤其是OECD成員國(guó)政府普遍采取的鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)擴(kuò)大R＆D投資的重要政策工具。對(duì)企業(yè)實(shí)際發(fā)生的研發(fā)費(fèi)實(shí)行稅前加計(jì)扣除的政策符合國(guó)際慣例，也契合現(xiàn)階段中國(guó)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)狀、特點(diǎn)與政策需求。中國(guó) 《科技進(jìn)步法》、 《企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例，將研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策寫(xiě)入有關(guān)條款，為政策的實(shí)施提供了法律法規(guī)保障。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)了 《企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前扣除管理辦法 (試行)》 (國(guó)稅發(fā) [2008]116號(hào))、《關(guān)于研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除有關(guān)政策問(wèn)題的通知》 (財(cái)稅 [2013]70號(hào))等文件，地方政府部門也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則，為該政策的實(shí)施提供了具體操作辦法。總體上看，研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策作為一項(xiàng)全國(guó)性的公共科技政策，具有很強(qiáng)的權(quán)威性、目的性和針對(duì)性，政策的制定出臺(tái)緊緊圍繞解決企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)研發(fā)投入不足、技術(shù)創(chuàng)新能力薄弱的問(wèn)題，也借鑒了國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，科技界及社會(huì)有關(guān)方面對(duì)該政策的認(rèn)可度和支持度高。

研究也發(fā)現(xiàn)，研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策在 “細(xì)化環(huán)節(jié)”，政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性和可操作性還有一定的改進(jìn)和完善空間。一是政策的普惠性因研發(fā)活動(dòng) “特定領(lǐng)域”(國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域、當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域)的限制被 “打了折扣”。據(jù)2013年底對(duì)全國(guó)部分科技類企業(yè) (4490家)的問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)[17]，在不符合政策條件 (409家)的企業(yè)，超過(guò)1/4表示從事的研發(fā)活動(dòng)或申報(bào)抵扣的研發(fā)費(fèi)不在上述領(lǐng)域范圍內(nèi) (見(jiàn)表1)。研發(fā)活動(dòng)領(lǐng)域的限制，使得領(lǐng)域外的研發(fā)活動(dòng)無(wú)法享受到政策優(yōu)惠，一定程度上削弱了政策的公平性，既不符合政策初衷，更不利于全面調(diào)動(dòng)各行業(yè)、各領(lǐng)域企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。二是加計(jì)扣除政策、會(huì)計(jì)處理、高企認(rèn)定政策、科技經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)對(duì)研發(fā)費(fèi)的界定范圍不一，前者口徑最窄 (盡管財(cái)稅 [2013]70號(hào)文在國(guó)稅發(fā) [2008]116號(hào)文基礎(chǔ)上，新增 “五險(xiǎn)一金”等五類允許加計(jì)扣除的費(fèi)用)，企業(yè)實(shí)際發(fā)生的研發(fā)費(fèi)與可加計(jì)扣除的費(fèi)用仍存在較大差距。政策優(yōu)惠不充分，降低了企業(yè)受益度。三是國(guó)稅發(fā) [2008]116號(hào)文對(duì)研發(fā)活動(dòng)和 “三新 (新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝)”的界定較為抽象，相關(guān)條款內(nèi)容不夠具體和明確，造成稅企認(rèn)識(shí)差異和各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)收緊。

表1 問(wèn)卷調(diào)查企業(yè)不符合研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策條件的具體表現(xiàn)

3.2 研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)分析

執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員對(duì)政策的認(rèn)同感、政策執(zhí)行能力與服務(wù)水平，以及相關(guān)執(zhí)行部門間的溝通協(xié)調(diào)程度，是影響政策成效的關(guān)鍵因素。

中國(guó)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策涉及的執(zhí)行機(jī)構(gòu)有財(cái)政、科技、國(guó)稅、地稅等多個(gè)部門。從目前相關(guān)規(guī)定和政策實(shí)踐看，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和后續(xù)完善工作，包括牽頭研究改進(jìn)企業(yè)研發(fā)費(fèi)計(jì)核方法、目錄管理方式和研究擴(kuò)大研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除范圍等；稅務(wù)部門是政策的具體執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)政策申報(bào)材料的受理、研發(fā)費(fèi)用的認(rèn)定和審核，以及稅收優(yōu)惠的兌現(xiàn)；科技部門是參與政策制定和推動(dòng)政策落實(shí)的主要部門，包括會(huì)同稅收部門開(kāi)展政策宣傳培訓(xùn)和解讀，出臺(tái)具體操作辦法，以及開(kāi)展政策落實(shí)情況的調(diào)查研究、跟蹤檢查和評(píng)估反饋等。財(cái)稅 [2013] 70號(hào)文中，就稅務(wù)、科技部門在研發(fā)項(xiàng)目認(rèn)定環(huán)節(jié)的分工做了原則性規(guī)定，即 “主管稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)申報(bào)的研究開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有異議的，可要求企業(yè)提供地市級(jí) (含)以上政府科技部門出具的研究開(kāi)發(fā)項(xiàng)目鑒定意見(jiàn)書(shū)”。

(2)寬放率的確定。寬放時(shí)間是指在生產(chǎn)過(guò)程中進(jìn)行非純作業(yè)所消耗的附加時(shí)間，以及補(bǔ)償某些影響作業(yè)的時(shí)間。A廠寬放率的確定為生理寬放4%，疲勞寬放4%，管理寬放5%，特殊寬放2%，合計(jì)15%。

研究發(fā)現(xiàn)，在該政策具體執(zhí)行中，存在一些地方的基層稅務(wù)部門對(duì)政策目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，注重征稅、不注重涵養(yǎng)稅源，執(zhí)行政策的積極性不夠，有的甚至在衡量部門利益和公共利益、國(guó)家利益和地方利益、短期付出和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益時(shí)采取了避重就輕的態(tài)度；一些地方政策執(zhí)行人員沒(méi)有很好地理解和把握政策，政策水平、業(yè)務(wù)能力和管理水平有待提高；各地方普遍缺乏細(xì)致到位的政策宣傳、培訓(xùn)和輔導(dǎo)，對(duì)政策服務(wù)支撐機(jī)構(gòu)的培育和作用發(fā)揮不足，全方位的政策服務(wù)體系尚待構(gòu)建；還存在一些地方科技、稅務(wù)、工信等相關(guān)職能部門間溝通協(xié)調(diào)不順暢，沒(méi)有形成工作合力，對(duì)研發(fā)費(fèi)用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一等情況。上述因素，一定程度上影響了該政策執(zhí)行的力度和效果。

3.3 研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的目標(biāo)群體分析

政策目標(biāo)群體是政策直接作用和影響的對(duì)象，政策能否達(dá)到預(yù)期目的在很大程度上還取決于目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)可、順從和接受程度。

國(guó)稅發(fā) [2008]116號(hào)文規(guī)定，符合政策享受條件的企業(yè)是 “適用于財(cái)務(wù)核算健全并能準(zhǔn)確歸集研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用的居民企業(yè)”。由于政策含金量較高，該政策一出臺(tái)，立即得到了企業(yè)的普遍歡迎和好評(píng)，很多企業(yè)積極申報(bào)享受政策優(yōu)惠，有的企業(yè)甚至把政策當(dāng)作是企業(yè)持續(xù)增加研發(fā)投入、提升技術(shù)創(chuàng)新能力的一劑 “強(qiáng)心針”。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2008年以來(lái)全國(guó)享受政策的企業(yè)數(shù)和減免稅額，實(shí)現(xiàn)了逐年較大幅度 (20%左右)的增長(zhǎng)[17]。最新年度數(shù)據(jù)顯示，目前大約有3.5萬(wàn)家企業(yè)享受了政策優(yōu)惠，減免企業(yè)所得稅額超過(guò)500億元。企業(yè)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已享受政策的企業(yè)對(duì)政策促進(jìn)本企業(yè)加大研發(fā)投入效果的滿意度較高。

調(diào)查也發(fā)現(xiàn)[17]，小微、民營(yíng)企業(yè)的政策敏感度相對(duì)較差，對(duì)研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的關(guān)注、了解和熟悉程度有限，政策知曉度、申請(qǐng)率和兌現(xiàn)率與大中型、國(guó)有企業(yè)相比有較大差距，且企業(yè)規(guī)模大小與享受政策的比例高低成正比 (見(jiàn)圖2)；部分企業(yè)因尚未建立以創(chuàng)新為目標(biāo)的研發(fā)管理制度和財(cái)務(wù)管理制度，財(cái)務(wù)核算不健全或不能準(zhǔn)確歸集研發(fā)費(fèi)，這一情況在小微企業(yè)中表現(xiàn)更明顯；還有一些基于 “政策申報(bào)手續(xù)繁瑣、條件苛刻”、“申請(qǐng)成本與享受到實(shí)惠不成比例”、“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考慮”、 “擔(dān)心技術(shù)泄密、稅務(wù)部門查賬”等原因沒(méi)有申請(qǐng)享受政策。這些因素影響了部分企業(yè)申報(bào)政策的積極性，降低了企業(yè)享受面和政策的綜合效應(yīng)。

3.4 研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的環(huán)境因素分析

任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都要受到所處的環(huán)境影響和制約，適宜的政策環(huán)境有助于政策的有效執(zhí)行，不適宜的環(huán)境將妨礙政策的順利實(shí)施。

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，財(cái)政科技投入不斷增長(zhǎng)，給研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的實(shí)施營(yíng)造了良好的環(huán)境。由于每年需要幾百億元的減稅支持，如果經(jīng)濟(jì)環(huán)境不佳，將給該政策實(shí)施帶來(lái)不利影響。如2008、2009年受國(guó)際金融危機(jī)的沖擊和影響，中國(guó)財(cái)政收入銳減，稅收任務(wù)全面吃緊，既要鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新增收并合理地享受加計(jì)扣除政策優(yōu)惠，又要完成國(guó)家的稅收任務(wù)，不少地方稅務(wù)部門在執(zhí)行政策過(guò)程中實(shí)際上把緊了 “政策關(guān)口”，給政策的落實(shí) “打了折扣”，有的甚至明示當(dāng)?shù)匮邪l(fā)投入較大的企業(yè)等來(lái)年再申報(bào)。

圖2 2012年度不同規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查企業(yè)已享受政策的企業(yè)數(shù)及占同類企業(yè)總數(shù)的比值

此外，中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡、不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平差異較大，由于落實(shí)研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策需要一定執(zhí)行成本，且會(huì)在一定程度上影響地方財(cái)政收入，因此經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)偏弱的西部地區(qū)多數(shù)省市和部分中部地區(qū)省市，尤其是稅源控制較緊的地方，政策執(zhí)行力度有限。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)[17]，從享受政策的企業(yè)數(shù)、因享受政策而少交的稅額這兩項(xiàng)主要數(shù)據(jù)看，西部、中部地區(qū)省市與東部地區(qū)相比存在幾倍和十幾倍的差距 (見(jiàn)表2)。東中西地區(qū)政策落實(shí)不平衡，或影響科技資源要素的市場(chǎng)配置，從而進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域科技科新能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。

表2 2012年度研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策在不同地區(qū)落實(shí)情況有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

4 促進(jìn)政策完善和有效執(zhí)行的思考與建議

4.1 取消或放寬研發(fā)領(lǐng)域限制，加強(qiáng)政策的 “普惠性”

基于中國(guó)企業(yè)普遍存在的研發(fā)投入不足、技術(shù)創(chuàng)新能力薄弱的現(xiàn)狀，為激勵(lì)更多企業(yè)加大研發(fā)投入、增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力，建議按照政策設(shè)計(jì)初衷，取消或放寬研發(fā)領(lǐng)域限制，鼓勵(lì)多領(lǐng)域、多種形式的研發(fā)和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政策對(duì)更多創(chuàng)新企業(yè)研發(fā)投入的激勵(lì)?？蓞⒖及l(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，著重考慮取消研發(fā)領(lǐng)域限定，并研究取消領(lǐng)域目錄限制情況下研發(fā)活動(dòng)的界定辦法。對(duì)此，可考慮采用 “個(gè)別排除法”，如將采礦等高污染、高耗能的低端加工制造業(yè)，以及餐飲等低端生活服務(wù)類等排除在政策適用范圍外，建立目錄清單制和相關(guān)案例庫(kù)。

4.2 擴(kuò)大企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除口徑，提高政策的 “受益度”

針對(duì)研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除口徑過(guò)窄、稅收優(yōu)惠不充分的問(wèn)題，建議進(jìn)一步擴(kuò)大允許稅前加計(jì)扣除的研發(fā)費(fèi)范圍，可著重考慮將調(diào)研中企業(yè)反映較多的外聘研發(fā)人員工資、引進(jìn)技術(shù)的攤銷費(fèi)用、研發(fā)用房屋租賃費(fèi)或折舊費(fèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)費(fèi)、與研發(fā)活動(dòng)直接相關(guān)的差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)納入抵扣。此外，要加強(qiáng)財(cái)政、稅務(wù)、科技、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)銜接，規(guī)范和統(tǒng)一研發(fā)費(fèi)用的口徑，改進(jìn)核算和歸集辦法，并出臺(tái)具有較強(qiáng)操作性的規(guī)范文件，方便企業(yè)和稅務(wù)機(jī)關(guān)基層執(zhí)行人員理解執(zhí)行。

4.3 提高政策的 “便捷性”，方便企業(yè)申請(qǐng)和享受政策

一方面，對(duì)國(guó)稅發(fā) [2008]116號(hào)文中規(guī)定不夠具體、明確的地方，給予細(xì)化和明確，解決不同地方判斷標(biāo)準(zhǔn)不一、不同部門間和稅企認(rèn)識(shí)不一的問(wèn)題。如針對(duì)各地反映較為普遍的研發(fā)活動(dòng)和 “三新”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不具體、難以準(zhǔn)確界定等問(wèn)題，要出臺(tái)認(rèn)定細(xì)則 (或具體解釋)及參考案例集，便于政策執(zhí)行部門和企業(yè)準(zhǔn)確把握和判斷。另一方面，結(jié)合各地已有的探索和實(shí)踐工作基礎(chǔ)，盡快研究出臺(tái)政策操作規(guī)程 (或工作指引)，形成全國(guó)統(tǒng)一的從政策申請(qǐng)到兌現(xiàn)各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化工作流程和方式，便于在各地規(guī)范執(zhí)行和操作實(shí)施。同時(shí)，要注意簡(jiǎn)化程序、提高工作效率、降低政策執(zhí)行成本，可探索試點(diǎn) “備案制”，完善和推廣網(wǎng)絡(luò)申報(bào)和受理方式。

4.4 研究解決不同規(guī)模企業(yè)、不同地區(qū)政策落實(shí)不平衡問(wèn)題，進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè) “享受面”

針對(duì)初創(chuàng)期小微企業(yè)因財(cái)務(wù)制度不夠健全、虧損而無(wú)所得額扣除的問(wèn)題，在研發(fā)項(xiàng)目申報(bào)與鑒定、研發(fā)費(fèi)用歸集與核算等方面適當(dāng)放寬限制，加大政策激勵(lì)力度。如可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探討對(duì)小微企業(yè)研發(fā)費(fèi)用實(shí)行財(cái)政返還的辦法，對(duì)企業(yè)應(yīng)納稅所得額不足以抵扣的研發(fā)費(fèi)用部分當(dāng)年給予一定比例財(cái)政補(bǔ)貼，或者對(duì)小微企業(yè)給予1.5倍或雙倍的加計(jì)扣除比例。此外，要綜合考慮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件差距和企業(yè)創(chuàng)新基礎(chǔ)，研究制定差異化的政策措施 (或條款)和監(jiān)測(cè)考核標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)和幫助中西部地區(qū)更好落實(shí)政策。

4.5 建立健全政策實(shí)施工作機(jī)制，以剛性制度確保政策落實(shí)到位

要進(jìn)一步完善研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策實(shí)施的工作機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政、科技、稅務(wù)等相關(guān)部門間的溝通配合和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)政策落實(shí)情況的監(jiān)督檢查和監(jiān)測(cè)評(píng)估。通過(guò)長(zhǎng)期持續(xù)監(jiān)測(cè)、區(qū)域先行先試 (如在改進(jìn)研發(fā)費(fèi)計(jì)核方法、調(diào)整目錄管理方式等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可采取在中關(guān)村等政策先行先試區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)，探索經(jīng)驗(yàn))和定期評(píng)估反饋等方式，并及時(shí)研究解決影響政策執(zhí)行和效果的突出問(wèn)題。同時(shí)，建議將政策落實(shí)情況納入地方政府績(jī)效考評(píng)范疇，并定期向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果，督促相關(guān)部門和地方將政策落實(shí)到位。

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(責(zé)任編輯 譚果林)

Analysis and Suggestions on the Pre-tax Deduction Policy of Enterprises'R＆D Expenses Based on the Smith Mode

Wang Zaijin1，2，Xu Zhili1，Liu Hui2，Tian Delu2
(1.School of Public Administration，Beihang University，Beijing 100191，China；2.National Center of Science and Technology Evaluation，MOST，Beijing 100081，China)

This article uses the Smith Model as a theoretical analysis tool to analyze the pre-tax deduction policy of enterprises'R＆D expenses with four key variables which includes“ideal policy”，“implementation agency”，“target group”and“environmental factors”based on policy implementation process perspective.After deeply evaluating this tax policy，the author puts forward some suggestions and solutions to policy's design，execution and effect，such as making the policy more inclusive and simpler，so that more enterprises of different scale levels and regions in China can benefit from it.

Policy process analysis；Policy evaluation；The Smith Mode；Tax incentives

C93-03

A

國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目 “自主創(chuàng)新政策實(shí)施狀況研究與評(píng)價(jià)”(2011GXS5K079)，科技部2013年度 “科技創(chuàng)新政策實(shí)施監(jiān)測(cè)與評(píng)估調(diào)研”項(xiàng)目。

2015-03-31

王再進(jìn) (1981-)，男，福建廈門人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士生、科技部科技評(píng)估中心副研究員；研究方向:創(chuàng)新政策評(píng)估、科技評(píng)估、公共政策分析等。