摘要：當(dāng)今，我國農(nóng)村環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，農(nóng)村垃圾處理也往往不到位。這要求我們進(jìn)一步剖析農(nóng)村垃圾處理機(jī)制在立法、執(zhí)法、守法、法律監(jiān)督等方面存在的法律問題，為盡快完善相關(guān)立法、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村垃圾；法律問題；法律監(jiān)督

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0106-02

作者簡介：張曉陽，女，碩士，山東師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

一、農(nóng)村垃圾處理立法問題

（一）農(nóng)村垃圾處理法律制度不完善，有些領(lǐng)域還存在法律空白

由于農(nóng)村環(huán)境問題并不是一成不變的，而環(huán)境法律制定出來之時(shí)本身就有滯后性，再加上法律程序存在阻礙，所以在農(nóng)村垃圾處理的某些領(lǐng)域還沒有相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)制。環(huán)境法律體系明顯的貼上了城市和工業(yè)的標(biāo)簽，對農(nóng)民環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)很少?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》雖然將農(nóng)村生活垃圾納入管理范圍，但是也只是原則性的規(guī)定，僅僅有幾條涉及到農(nóng)村固體廢物的問題。再者，相關(guān)法律法規(guī)對于垃圾生產(chǎn)者的責(zé)任以及處罰、垃圾傾倒達(dá)到什么程度才構(gòu)成違法、處罰措施等問題規(guī)定的尚不完備。

（二）農(nóng)村垃圾處理相關(guān)法律位階低，可操作性不強(qiáng)

筆者在“中國法律檢索系統(tǒng)”中，以標(biāo)題關(guān)鍵詞中同時(shí)含有“農(nóng)村、環(huán)境”進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示48條，其中行政法規(guī)2部、部門規(guī)章44部；以全文關(guān)鍵詞中含有“農(nóng)村環(huán)境”為條件檢索，結(jié)果顯示282條，其中法律20部、行政規(guī)章44部、部門規(guī)章197部。由此可見農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法中法律、法規(guī)所占比重較少，主要還是部門規(guī)章，而部門規(guī)章的法律位階較低，起不到強(qiáng)有力的法律執(zhí)行力。而且同一問題的相關(guān)規(guī)定不一，一旦落實(shí)到下級政府以及農(nóng)村，規(guī)定的繁多以及不一致也就使得執(zhí)法部門以及公民不知道要遵照哪一規(guī)定，就產(chǎn)生了“有法等于無法”的后果。部分法律法規(guī)只有原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，對違反者如何處理的罰則部分規(guī)定很籠統(tǒng)，造成執(zhí)法部門難以執(zhí)法。

（三）現(xiàn)有環(huán)境法制體系存在明顯的城鄉(xiāng)垃圾處理差別

“現(xiàn)有的環(huán)境法是典型地以‘城市利益主義為特征的，關(guān)注的主要是城市垃圾的污染防治與大中城市的環(huán)境利益?！雹傥覈诮?jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理等方面?zhèn)戎赜诔鞘校瑢r(nóng)村環(huán)境的治理自然放到了最后。二元制的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制決定了環(huán)境法制體系存在明顯的城鄉(xiāng)垃圾處理差別。在法律體系上，環(huán)境保護(hù)法中對農(nóng)村規(guī)劃只字不提，在這樣差異對待的上位法的指導(dǎo)下，也就有了相應(yīng)的下位法進(jìn)行區(qū)別對待。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，城市的垃圾處理設(shè)施已經(jīng)相對完善，而農(nóng)村地區(qū)則十分落后，有的地區(qū)甚至都沒有垃圾箱。而且由于資金不足和缺乏技術(shù)支持許多農(nóng)村的環(huán)保工程和垃圾處理措施都得不到及時(shí)落實(shí)。

二、農(nóng)村垃圾處理執(zhí)法問題

（一）立法空白使得執(zhí)法缺乏法律依據(jù)

在垃圾處理領(lǐng)域本來立法就少，又沒有專門的農(nóng)村垃圾處理的立法，所以農(nóng)村垃圾處理領(lǐng)域存在著法律空白，使得環(huán)保部門執(zhí)法缺乏法律依據(jù)，由此產(chǎn)生了執(zhí)法難。比如說程序法方面有關(guān)環(huán)境評價(jià)法、農(nóng)藥使用造成的環(huán)境污染法等。再者，農(nóng)村垃圾處理的相關(guān)法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)，環(huán)保部門想要正確執(zhí)法也有難度。立法中缺乏非正確執(zhí)法的法律責(zé)任追究機(jī)制，進(jìn)而對環(huán)保部門的執(zhí)法工作缺乏監(jiān)督和制約。環(huán)境立法指導(dǎo)思想缺乏先導(dǎo)性，仍然停留在“先污染，后治理”階段，明顯滯后于現(xiàn)實(shí)需要，而環(huán)保部門依照已經(jīng)過時(shí)的立法，也就不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，民眾自然不會服從，由此加大了法律實(shí)施成本。

（二）環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職權(quán)劃分不清，統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村垃圾處理問題的解決，需要以強(qiáng)大的執(zhí)法力為后盾的。而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有環(huán)保部門，也沒有配置專職環(huán)保人員，更何況農(nóng)村地區(qū)，而且縣級環(huán)境保護(hù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也是極其簡單的。這些有限的人員、機(jī)構(gòu)和陳舊的設(shè)備，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決問題的。再者，政府的環(huán)境保護(hù)管理職能被分散在許多部門，環(huán)保部門缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)制，環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)管”的責(zé)任難以落實(shí)?！耙恍┎块T往往從部門利益出發(fā)，對本部門有利可圖的，互相爭奪審批、發(fā)證、收費(fèi)、處罰、解釋等權(quán)力，而無利可圖的則往往無人愿意負(fù)責(zé)，互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏洞。”②

（三）農(nóng)村垃圾處理的執(zhí)法疏漏，出現(xiàn)執(zhí)法空白

農(nóng)村垃圾處理本身就是政府政務(wù)處理的薄弱環(huán)節(jié)，而環(huán)保部門的重心又大都放在城市環(huán)保問題上，對于農(nóng)村環(huán)境的處理自然不到位。有些地區(qū)也是近幾年才在農(nóng)村設(shè)置垃圾箱，建立了垃圾處理廠。再者，因?yàn)榄h(huán)保部門都設(shè)在城區(qū)，偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)也就成為了環(huán)境執(zhí)法的漏網(wǎng)之魚，環(huán)保部門也懈于去偏遠(yuǎn)地區(qū)執(zhí)法，由此出現(xiàn)執(zhí)法空白。環(huán)境執(zhí)法不僅需要實(shí)體法作為依據(jù)，更需要程序法的規(guī)范，而執(zhí)法部門對行政程序法的執(zhí)行缺乏自覺性，重視程度不夠，也影響了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的公正性和公開性。

三、農(nóng)村垃圾處理守法問題

（一）立法上公民環(huán)境權(quán)的缺失，農(nóng)民無此權(quán)利意識

法律的一大特點(diǎn)就是規(guī)范性，即法律為人們的行為提供模式標(biāo)準(zhǔn)、樣式和方向。憲法第26條第1款規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他危害。”這雖然規(guī)定公民在良好環(huán)境中生活的權(quán)利，但并未賦予公民環(huán)境權(quán)。而且相關(guān)法律對于公民的環(huán)境權(quán)、具體內(nèi)容以及救濟(jì)措施等都沒有明確規(guī)定，也就直接影響到農(nóng)民對自身環(huán)境權(quán)的疏忽。在農(nóng)民環(huán)境權(quán)受到侵害時(shí)，他們也就不可能運(yùn)用法律武器進(jìn)行維權(quán)，從而導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)之路艱難而坎坷。再者，立法機(jī)關(guān)制定的法律與農(nóng)民實(shí)際生活有一定程度的脫節(jié)，也使得農(nóng)民不懂法、不守法。

（二）農(nóng)民文化程度低，環(huán)境意識薄弱

我國農(nóng)民大部分都是小學(xué)或者初中文化，文化程度普遍偏低，而相應(yīng)的法律意識差，環(huán)境意識薄弱?！八^環(huán)境意識，是指人們在認(rèn)識環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價(jià)值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護(hù)自覺性，他最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護(hù)的行為上?！雹坜r(nóng)民群體中普遍存在思想狹隘，權(quán)利意識淡薄，集體意識薄弱的問題。從農(nóng)民自身來說，往往看重的是眼前的經(jīng)濟(jì)利益，而對于潛在的環(huán)境問題則是聽之任之。他們想要的是生活水平的提高，而環(huán)境的破壞則與自己無關(guān)，是政府的事。

四、農(nóng)村垃圾處理法律監(jiān)督問題

（一）國家機(jī)關(guān)忽視對農(nóng)村垃圾處理問題的監(jiān)督

法律監(jiān)督包括國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會監(jiān)督。從國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督來看，城市環(huán)境問題已經(jīng)讓政府焦頭爛額，所以他們也就無暇顧及農(nóng)村垃圾處理問題。立法機(jī)關(guān)并沒有在立法上賦予公民環(huán)境權(quán)，由此看出立法機(jī)關(guān)對農(nóng)民環(huán)境權(quán)的忽視，而在這樣的立法指導(dǎo)下，執(zhí)法機(jī)關(guān)也就沒有意識到農(nóng)村垃圾處理問題的嚴(yán)重性。而環(huán)境執(zhí)法部門本身設(shè)置不合理，農(nóng)村地區(qū)幾乎沒有環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)置，也就使得農(nóng)村地區(qū)成為了環(huán)境執(zhí)法的邊緣地帶甚至是漏網(wǎng)之魚。在司法上，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往是通過訴訟的方式，正所謂不告不理，農(nóng)民本身環(huán)境權(quán)利意識就很薄弱，又如何使得他們向法院起訴以保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)。

（二）社會監(jiān)督缺位

農(nóng)民處于社會等級的底層，是環(huán)境弱勢群體，他們本身對垃圾的處理就沒有認(rèn)識，又如何能參與到環(huán)境監(jiān)督中來呢？再者，我國的立法、執(zhí)法等程序多以國家機(jī)關(guān)、專家學(xué)者、黨派人士等為主，農(nóng)民參與極少。農(nóng)民自身文化程度低也使得他們不會關(guān)注環(huán)境法制問題，自然作為農(nóng)村垃圾處理社會監(jiān)督的主體——農(nóng)民，缺少對農(nóng)村垃圾處理的監(jiān)督。只有讓農(nóng)民參與到環(huán)境法制建設(shè)中來，才能有效地建立農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的利益機(jī)制。另外，社會資源分配不均衡如大眾傳媒、非民間組織、政府信息公開等使得對農(nóng)村環(huán)境的社會監(jiān)督不足，農(nóng)村環(huán)境問題得不到關(guān)注與及時(shí)解決，農(nóng)民環(huán)境權(quán)受侵害也沒有及時(shí)、充分的救濟(jì)途徑。

[注釋]

①房豪殿.農(nóng)村垃圾處理法律問題研究[D].河南大學(xué)，2011.

②沈曉悅，趙艷雪，馬煜姍.環(huán)保行政管理體制改革，路在何方？[J].環(huán)境保護(hù)，2011（06）.

③呂忠梅，徐祥民.環(huán)境資源法論叢[M].北京：法律出版社，2004.

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳德敏，秦鵬.規(guī)則創(chuàng)新-環(huán)境資源法制與小康社會建設(shè)[M].北京：科學(xué)出版社，2011.

[2]肖毅.農(nóng)村生態(tài)危機(jī)的主體救贖-基于農(nóng)民視角[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011.

[3]郭曉旺.農(nóng)村垃圾污染防治的法律對策研究[D].中南林業(yè)科技大學(xué)，2013.