摘要：十八屆四中全會(huì)之后，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度有望構(gòu)成，其能否及以何種身份提起民事公益訴訟的討論成為熱點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中應(yīng)處于原告的訴訟地位，與一般民訴案件中的當(dāng)事人享有平等的訴訟權(quán)利義務(wù)，判決的效力也應(yīng)當(dāng)及于未參加訴訟的實(shí)體權(quán)利義務(wù)人。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；主體地位

中圖分類號(hào)：D925.1；D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）20-0039-02

作者簡(jiǎn)介：錢誠（1991-），男，漢族，浙江海寧人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律地位檢討

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)的法律地位是最本源的問題，也是首先應(yīng)當(dāng)要解決的問題，目前學(xué)術(shù)界學(xué)說觀點(diǎn)大致如下：

其一，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)參與介入民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)是作為國家的法律監(jiān)督者，是因?yàn)橐男斜旧淼姆杀O(jiān)督職能而參與介入到民事公益訴訟中。其在法律監(jiān)督過程中自然地?fù)碛羞@種權(quán)利，或者說提起民事公益訴訟的權(quán)利來自于它自身的法律監(jiān)督權(quán)，是實(shí)施法律監(jiān)督的一種手段。①

其二，作為原告介入到民事公益訴訟中。該觀點(diǎn)的主要思想是，從表面上觀察可知，檢察機(jī)關(guān)在參與到民事公益訴訟中時(shí)，此時(shí)它和任何普通民事訴訟的原告權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是相當(dāng)?shù)模瓦@些原告的角色幾乎是相同的，根本的不同在于其權(quán)利來自法律的特別規(guī)定。因而在此種情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和原告的身份是相同的，不應(yīng)有什么特別的待遇。②

其三，作為公益代表人而介入到民事公益訴訟中。該觀點(diǎn)的說法是，當(dāng)國家社會(huì)的公共利益受到侵害，但是又沒有可以對(duì)侵害者進(jìn)行制裁的恰當(dāng)手段。檢察機(jī)關(guān)在這些事件中扮演著一種維護(hù)國家公共利益的高尚使命，其可以通過民事公益來糾正侵權(quán)者的行為，請(qǐng)求適當(dāng)賠償，以維護(hù)國家社會(huì)的公共利益。在該理論觀點(diǎn)下，檢察機(jī)關(guān)很接近于公益代表人這樣的角色定位。③

其四，作為民事公訴人而參與到民事公益訴訟中來。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是民事公訴人的觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟和民事公益訴訟中，并沒有什么自身的特別利益，其僅僅是處于維護(hù)公法秩序和社會(huì)公共利益的目的。④這一學(xué)說的特別之處在于其希望尋求檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟和民事訴訟的相同之處，人為地尋求檢察機(jī)關(guān)在訴權(quán)理論中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不致于互相矛盾。

其五，兼顧原告和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重屬性。這種觀點(diǎn)有調(diào)和矛盾之嫌，其指出，形式上其處于原告的地位，但實(shí)質(zhì)上，檢察機(jī)關(guān)是在履行著國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色，在這里無論它是哪種身份，它并不同于一般的原告?？梢哉f，法律既規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)原告身份參與和介入民事公益訴訟，又賦予其法律監(jiān)督者的重大使命。

本文的觀點(diǎn)是，檢察機(jī)關(guān)參與到民事公益訴訟就是以原告的身份，這樣的設(shè)計(jì)更為合理，也符合司法實(shí)踐的做法。

首先分析作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而提起民事公益訴訟。《中華人民共和國憲法》第129條和《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)。

即使是這樣，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何在民事公益訴訟中去實(shí)現(xiàn)它的法律監(jiān)督權(quán)一直是令人困惑的問題，直到十八屆四中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出要建立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，這一問題的解決有了一定的政策導(dǎo)向和指引。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟的法律監(jiān)督涉及到公益訴訟的事前調(diào)查、事中審判和事后接受抗訴。問題是，如果在事中階段，檢察機(jī)關(guān)即作為民事公益訴訟的原告，同時(shí)作為民事公益訴訟的法律監(jiān)督者監(jiān)督審判機(jī)關(guān)的審判行為，這顯然是違背民事訴訟的基本原理。一般的民事案件中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督多以接受申訴的方式進(jìn)行，因?yàn)槠鋽?shù)量巨大，而檢察機(jī)關(guān)的人力有限，不可能進(jìn)行全面的監(jiān)督；那么在檢察機(jī)關(guān)參與介入民事公益訴訟的案件中是否有必要讓檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為履行法律監(jiān)督職能這一觀點(diǎn)是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

第二，檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人參與到民事公益訴訟這一說法也有較大的漏洞?！肮嬖V訟人”這個(gè)稱謂看似合理，從訴訟的目標(biāo)和結(jié)果來看是相符合的，但是翻看多數(shù)的權(quán)威資料可以知道，民事公益訴訟代表人并不是一個(gè)專門的法律概念，而且這種學(xué)說在程序法的運(yùn)用上也很難解釋，并沒有相關(guān)的法律理論可以支撐該觀點(diǎn)，所以將檢察機(jī)關(guān)定位為公益代表人并不合適。

第三，將檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中作為公訴人看待為實(shí)務(wù)界人士和檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部人員所贊同和支持。但這個(gè)思路并不可行：其一，公訴是刑事訴訟中的專門概念，它是指人民檢察院對(duì)犯罪嫌疑人的犯罪行為向法院提出控告，要求通過審判確定犯罪事實(shí)、懲罰犯罪人的訴訟活動(dòng)，是以查明真相到定罪量刑的過程，相比檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，性質(zhì)是截然不同的；其二，民事公益訴訟的原告資格是可以擴(kuò)張的，就一般的個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體而言，參與到公益訴訟時(shí)雖然也是為了社會(huì)公共利益，目的是相一致，但唯獨(dú)將檢察機(jī)關(guān)區(qū)別開來，視作公訴人是不合適的。⑤

而另一方面，在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟案件中，將檢察機(jī)關(guān)視為一般的原告身份是符合法理，并在實(shí)務(wù)運(yùn)行中是可行的：

第一，民事訴訟區(qū)別于刑事訴訟，其主要是原被告的兩方對(duì)立。民事訴訟中要有相對(duì)的原、被告雙方當(dāng)事人才能正常開展，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟也不得例外。其然并不是為了自身的利益而是為了維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，但其仍然應(yīng)以自己的名義向法院起訴，因?yàn)槠浔旧砭褪菄覚C(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)國家利益的職責(zé)，故應(yīng)當(dāng)屬于程序上的原告。

第二，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟后，其享有的民事訴訟權(quán)利和承擔(dān)的民事訴訟義務(wù)是相一致的。和一般的民事訴訟原告相對(duì)應(yīng)的，檢察機(jī)關(guān)享有提出回避申請(qǐng)、收集提供證據(jù)、進(jìn)行辯論等權(quán)利，另一方面，它也依法遵守訴訟秩序、履行生效法律文書等，其與被告或者其他訴訟參與人的法律地位原則上是平等的，不容許享有特殊的權(quán)力。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的民訴理論支撐

（一）程序當(dāng)事人理論與民事訴訟當(dāng)事人理論的沖突

反對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的觀點(diǎn)認(rèn)為，以一般傳統(tǒng)民事訴訟訴權(quán)理論看，訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利是緊密聯(lián)系的，訴權(quán)的享有者同時(shí)應(yīng)當(dāng)為訴訟標(biāo)的之實(shí)體權(quán)利義務(wù)承擔(dān)人?，F(xiàn)代民事訴訟中，雖然程序意義訴權(quán)與實(shí)體意義訴權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)域已經(jīng)顯現(xiàn)出分離的現(xiàn)象，但這還不足以成為支撐我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論依據(jù)。⑥即便是有學(xué)者推出訴訟信托制度的觀點(diǎn)，其認(rèn)為該制度可以為支持訴權(quán)分離理論提供證據(jù)和支持，但還是不足以肯定檢察機(jī)關(guān)參與介入到民事公益訴訟的正當(dāng)性，反對(duì)的意見指出，進(jìn)行訴訟信托運(yùn)作必須有起訴人進(jìn)行實(shí)體法的授權(quán)，畢竟它是一種法定訴權(quán)。⑦

然而這一問題并不能成為否定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)。首先，現(xiàn)代訴訟法的當(dāng)事人概念早已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的利害關(guān)系當(dāng)事人的理論。⑧社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，使得訴訟理論進(jìn)步。隨著某些團(tuán)體性、公共性利益遭受損害，與之相對(duì)應(yīng)的司法救濟(jì)途徑卻十分缺乏，團(tuán)體訴訟、集團(tuán)訴訟、現(xiàn)代型訴訟這些特殊的訴訟制度的誕生正是為了解決這一問題。在這些特殊訴訟制度中，原告不僅是為了自身的利益，而如果規(guī)定起訴人必須是利害關(guān)系人的話，這樣的設(shè)計(jì)顯得呆板僵化，也和司法實(shí)踐操作不適應(yīng)，不利于保護(hù)公共利益。上述問題不應(yīng)成為阻礙該制度的理由。

其次，如果一定要堅(jiān)持實(shí)體利害關(guān)系當(dāng)事人理論，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟同樣存在一定的依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)國家利益的責(zé)任，只要通過法律賦予其正當(dāng)權(quán)利參與到民事公益訴訟中，這樣的操作就是合乎邏輯的。

最后，訴訟信托理論的確可以成為支撐檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)。在2012年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條，明確了相關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以提起民事公益訴訟，可以說這就是訴訟信托制度的一種體現(xiàn)。但是相關(guān)機(jī)關(guān)和組織的起訴權(quán)仍然需要相關(guān)實(shí)體法予以明確，進(jìn)而賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，在法理法律法規(guī)方面使其具有正當(dāng)性。

（二）制度的優(yōu)勢(shì)與可行性

民事公益訴訟并非只能由檢察機(jī)關(guān)提起，但檢察機(jī)關(guān)在其中肯定是最重要的角色。其好處在于：

首先，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有憲法上的最高依據(jù)。我國憲法明確規(guī)定，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)任何嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公益的行為進(jìn)行司法救濟(jì)。

其次，檢察機(jī)關(guān)因?yàn)樽鳛閷ｉT的司法機(jī)關(guān)的緣故，其在取證調(diào)查中享有一定便利性，檢察機(jī)關(guān)可利用相關(guān)的技術(shù)措施進(jìn)行民事公益訴訟的取證活動(dòng)，有利于訴訟活動(dòng)的開展，維護(hù)公共利益。但是需要強(qiáng)調(diào)的是，這種便利性絕不是說檢察機(jī)關(guān)可以因?yàn)樵谛淌略V訟中的一些技術(shù)措施優(yōu)勢(shì)而濫用，其自身調(diào)查取證的方式、程序和相關(guān)的限制都必須由相關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)范。

最后，檢察機(jī)關(guān)參與介入民事公益訴訟，可以推動(dòng)生成法律公共政策。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟另一個(gè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于，就是通過該制度可以促使正確的法律政策形成，也有利于推動(dòng)現(xiàn)行的實(shí)體法，促進(jìn)法治社會(huì)的形成。檢察機(jī)關(guān)是司法實(shí)踐者，是社會(huì)正義的維護(hù)者，是法治社會(huì)的推動(dòng)者，其與人民法院在政策的理解和把握性上更為接近，在公共政策方面易于取得共同的認(rèn)識(shí)，使民事公益訴訟能夠有效地朝著正確的方向開展，減少訴累，降低訴訟成本。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的構(gòu)建，既需要理論上的論證，更需要實(shí)證上的分析。理論和實(shí)踐的證成，方可回應(yīng)理論界的質(zhì)疑，消除實(shí)際操作中的分歧。在十八屆四中全會(huì)之后，在政策上有了一定的指導(dǎo)，該制度的建設(shè)也更為迫切和必要。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，可明確檢察機(jī)關(guān)的職能，為檢察機(jī)關(guān)正確和有效地提起公益訴訟提供充分的法律依據(jù)，是黨推動(dòng)依法治國的重要措施，其有利于避免公益訴訟起訴權(quán)的濫用，更好地維護(hù)國家社會(huì)公共利益。

[注釋]

①廖中洪.檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問題研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2003，25（3）：130-137.

②肖建國.民事公益訴訟的基本模式研究[J].中國法學(xué)，2007（5）：129-146.

③蘇家成，明軍.公益訴訟制度初探[J].法律適用，2000（10）：38-39.

④朱孝清.檢察官客觀公正義務(wù)及其在中國的發(fā)展完善[J].中國法學(xué)，2009（2）：159-180.

⑤江偉，楊劍.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟若干問題探討[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，13（5）：66-73.

⑥楊廣權(quán).民事公益訴訟原告適格問題研究[J].法治論壇，2010（1）：268-270.

⑦肖建華.訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利主體相分離的類型化分析[J].法學(xué)評(píng)論，2005，20（1）：139-145.

⑧江偉.民事訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2007.39.